村庄规划对乡村空间治理的效能评估——以江西省鹰潭市余江蓝田村为例

刘晴兮 黄润潮 林昕莹

（江西财经大学，江西 南昌 330013）

2019年5月，在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，国务院提出要建立统一高效、责权清晰的国土空间规划体系，同时促进国家治理体系现代化。当前国土空间规划体系构建背景下，村庄规划为空间治理现代化提供了系统性的谋划，村庄规划在一定条件下优化了乡村的空间布局，进一步改善村民的居住环境[1]。

从已有文献来看，对乡村空间治理相关领域的研究主要围绕在乡村空间规划、治理机制与路径[2]、乡村空间重构[3]、乡村空间统筹治理[4]、城乡融合[5]和对国家治理体系影响[6]，缺乏对乡村空间治理的效能评估。针对村庄规划，已有研究集中于乡村振兴和“多规合一”规划背景[7]，关于国土空间规划体系和村庄规划体系编制构建、实用性村庄规划策略的探索较多，研究国土空间规划与乡村空间的联系层面研究的较多，从村庄规划对乡村空间治理效能评估角度研究的较少。

文章以余江蓝田村为例，从村庄规划对乡村物理空间的成效入手，通过对江西省余江蓝田村进行实地调研，结合乡村振兴的政策导向，对实施村庄规划后乡村空间治理各项因素进行评估，探索村庄规划对乡村空间治理的影响机制。

余江蓝田村作为第一批农村宅基地制度改革试点村庄，从先试先行、整村推进到统筹协调、全面覆盖，蓝田村实现了在宅基地制度改革的基础上落实村庄规划。在此背景下，基于蓝田村村庄规划成果，评估村庄规划对乡村空间治理产生的效能。以期通过解决乡村空间利用过程中出现的乡村发展空间受限、土地权属关系不明等问题，构建现代化乡村治理体系，进而优化人地关系助力乡村振兴。

1 研究区概况

1.1 村庄自然状况

蓝田村隶属江西省鹰潭市余江区平定乡，地处赣东北、信江中下游，位于亚热带季风气候区，白塔河从蓝田村西侧自南向北流过，四季分明、气候温和适宜，但蓝田村多受内涝影响。

1.2 村庄社会现状

作为防治血吸虫病先驱的革命老区余江县，在几十年的发展过程中取得了“一改促六化”“宅基地制度改革”等现代化建设的成果经验。城市化进程的推进导致当地村民倾向于选择进城务工作为主要的工作和收入来源，而与此相对应的不可避免的则是当地农村宅基地的大量闲置与低使用率，空心村现象增多，土地利用率减小，人地关系重新恶化。农业是蓝田村的主要产业，以外出务工和农业为主要经济收入，根据实地调研，2015年村民人均收入约为7000元。各村小组外出务工人员占各村小组总人口比重的65%。

2 村庄规划在乡村发展演变中的作用

2.1 土地利用功能格局

到2020年，全村农业用地面积由239.98公顷调整为239.92公顷，占全村土地总面积的比例为82.71%，；其他农用地由13.03公顷调整为13.16公顷，占比4.54%。全村建设用地总规模由27.16公顷调整为27.09公顷，占全村土地总面积的比例为9.34%。

表1 蓝田村土地利用结构调整表

2.2 村庄发展定位

中心村——宋家组现状农村居民点用地6.54公顷，宅基地面积4.03公顷，总户数176户，人口698人，户均宅基地为229.09m2，人均村庄建设用地为93.71m2。确定规划期末（2020年）中心村建设用地总面积6.89公顷，总人口690人，人均村庄建设用地面积98.72m2。

（1）建设用地布局：规划在延续原有村落格局的基础上，整合用地。根据当地村民的诉求，对道路梳理、环境整治，合理安排各项公共服务和基础设施。在宋家组村入口处安排景观项目用地0.39公顷。

（2）土地整治工程：蓝田村村域内耕地已全部完成了高标准农田建设，规划期内需对村内耕地局部的沟、路、渠进行整理。规划期内，蓝田村西南角新建斗渠200m，蔡家东面新建排水沟220m，改建田间道2588.51m，扩建田间道991.78m。为确保实现耕地占补平衡，拟在潘家组北面安排城乡建设用地增减挂钩拆旧项目，项目区规模约0.47公顷，预计复垦补充耕地面积约0.43公顷。

（3）公共服务设施规划：根据血防文化特色美丽乡村建设目标，对村域内公共服务和基础设施进行综合规划，同时适度安排新建服务配套设施，为发展乡村旅游产业奠定基础。规划在宋家组宋氏宗祠东面布设景观节点1处，围绕宗祠连片打造为可观光景点，同时配建公共厕所1处；宗祠东南角设置1处活动广场；结合村内水塘环境整治改造，水塘西面新建丰碑广场，含戏台、纪念碑、雕像等设施。

3 村庄规划的乡村空间治理成效分析

3.1 乡村空间治理概念界定

在本文中，乡村空间治理是指乡村依据通过内生动力或外生动力，推动乡村“三生空间”优化调整的过程。

3.2 物理空间的变化对乡村空间治理成效的影响

蓝田村作为第一批宅基地制度改革试点乡村，规划前存在乡村风貌退化、建设用地粗放低效、公共设施缺乏等问题，通过村庄规划对物理空间中的农业空间、生态空间以及建设空间进行分功能划区、合理规划，以期解决上述问题，最后完成乡村“农业、建设、生态”空间协调发展格局。

基于蓝田村的背景资料和实地走访，在村庄规划前，该研究区宅基地存在一户多宅、多户一宅以及乱搭乱建等情况。具体存在23栋多户一宅房屋，一户多宅18户，207间废旧禽畜舍。

图1 蓝田村2014年遥感影像图

图2 蓝田村2021年遥感影像图

实施村庄规划后，蓝田村累计整治宅基地20200余m2。其中宅基地退出面积占比最大，总退出面积累计达8700余m2。改建9栋房屋，清理30多栋乱搭乱建建筑，撤除空心房2800m2。拆除6200余m2废弃禽畜舍以及多户一宅退出面积2500余m2，为村集体建设用地腾出空间。村中新建公共服务设施如村史馆等作为文化场地，除此之外，全村为改善人居环境共完成铺设排污水沟3200m，道路硬化4km，改厕74户。

3.3 社会经济的变化对乡村空间治理成效的影响

蓝田村集体生产队将大片农田联合承包，因地制宜，不同地区种植不同作物以增收农户收入。蓝田村通过旅游业的发展，形成了带动村民、参观者共同消费、加大经济流动的作用机制。农宅价值被激活，直接增加乡村财产性收入3000余万元，其中有偿使用费1108万元，有偿退出补助款1974万元。但由于村庄农业历史悠久，向外多贩卖基础农产品，实施村庄规划后未形成工业产业链。

3.4 村民对村庄规划实施的满意度

从整体来看，村民对当前村庄规划满意度较高，但也反映出一些不足。主要存在以下几个方面：一是村庄规划后形成的村庄布局和规划图有所出入。二是村庄公共设施利用率较低。蓝田村常住人口少，建立的广场、花园等并没有得到充分利用。三是蓝田村的配套公共服务设施仍有待改善。教育质量有待提高，文化、科技等服务不足以满足村民的需要，公共法律服务体系尚未建全。四是目前蓝田村治理工作中存在村规村约流于形式、治理制度不完善、村民参与自治程度低等问题，缺乏乡村内部的村民自主治理。

4 村庄规划对乡村空间治理的影响机制分析

4.1 正式制度对乡村空间治理的影响

正式制度是指以明确的方式被确定而且由组织用强制力保障实施的成文规定，在乡村空间治理中，主要包括与乡村有关的政策、法律等。在十九大会议上，党提出了实施乡村振兴的战略部署，同时中央明确乡村振兴战略实施的基础工作是加强村庄规划，要提高村庄规划工作重要性的意识。这些战略的出台让余江区政府稳步推进村庄规划政策，从国土资源部明确余江县为全国33个试点县之一开展农村宅基地制度改革开始，余江县严格按照土地征收制度、集体经营性建设用地入市等三项改革执行“一户一宅”政策，自此打破农民建房乱象，腾退大量土地资源，促进了农村融合发展产业。蓝田村立足村庄现状，落实村庄规划，取得了一定成效，成为全国乡村治理体系建设试点单位之一。在此基础上，蓝田村积极探索特色发展道路，推进乡村空间治理。国家政策作为强制性措施大力促进了村庄规划的快速实施，并直接影响村庄规划的效果，从而重构蓝田村的空间治理。

4.2 非正式制度对乡村空间治理的影响

非正式制度是在社会交往的过程中人们逐渐形成的行为规则，在蓝田村庄规划对乡村空间治理的影响机制中，主要包括乡土社会的伦理规范、村规民约、道德观念等。非正式制度是通过改变乡土社会的关系从而改变乡村空间治理形态，乡土社会关系演变的研究便是基于传统社会关系，包括地缘关系和血缘关系。

血缘和地缘关系为村民之间主要的社会关系。蓝田村属于平原型村庄，人口较为稠密，各自然村之间的邻里关系亲近，同乡在日常生活中和农业生产活动中，经常会有所沟通和交往。在同一片土地内，村民们拥有相似的爱好、习俗和文化心理。近年来，受中国城镇化改革的影响，大部分青壮年逐渐从农业劳动转向非农业劳动的领域，进入城市的各个角落。城镇开放和流动的社会环境，使乡土村民社会关系的范围越来越大。由此因地缘建立的联系逐渐淡化，同时蓝田村几代人的血缘关系也日远日疏。但实施村庄规划后，新建防治血吸虫历史馆等公共建筑，给村民提供了缅怀历史和相互交流的场地，进而增强了村民们的乡土情感和乡土凝聚力。

4.3 建议

村庄规划前要充分听取村民意见，政府机关应及时公布规划及管控要求。在村民了解规划实施方案时，积极听取意见，并多与村民进行交流。编制部门与实施部门要形成良好的沟通机制，确保实施与规划保持一致性，避免实施情况与规划情况脱轨状况出现。同时规划部门要实地调研与考察，因地制宜规划，不能脱离实际村庄空谈规划。规划完成后定期管理维护公共设施，考虑公共设施的利用率以及后期的维护修理工作。

5 结语

当前国土空间规划体系构建背景下，村庄规划为空间治理现代化提供了系统性的筹划，在一定条件下优化了乡村的空间布局，改善了村民的居住环境。本文以余江蓝田村为例，探索影响机制，对实施村庄规划后乡村空间治理的各项因素进行影响分析，评估实施村庄规划对乡村空间治理产生的效能。

村庄规划对乡村空间治理的成效分析主要从物理空间的变化、社会经济的发展以及村民满意度这三个方面着手分析。村庄规划优化了蓝田村物理空间布局，带动了村庄经济发展，但由于内生动力不足，没有带来持续良好的经济效益。村庄规划对乡村空间治理的影响机制包括正式制度和非正式制度两方面，既包括血缘、地缘等内生因素，也包括产业、政治、文化、经济、法律等外生因素。如习近平总书记所言，农村决不能成为荒芜的农村、家乡的记忆，要鼓励农民做乡村空间治理的主力军。未来，村民、政府和其他社会力量应该共同参与村庄治理，重塑乡村社会规范，推动乡村文化建设，进而形成新的社会共同体。