不动产登记领域“府院互动”机制初探

范民　史意

摘要：在不动产登记领域开展“府院互动”机制可以解决行政争议、规范登记行为、优化登记环境。南京市不动产登记中心与法院在网络查控系统的联合建立、企业破产程序中涉不动产登记事项的协同办理、行政争议案件实质性解决的共同发力、涉不动产登记业务难题的沟通会商等方面开展了互动实践。登记机构应当把握自身立场，在制度联动上，不破法规，打破常规;在具体措施中，立后评估，便民先行;在解决争议时，纠错前置，尊重司法。

关键词：府院互动;便民先行;纠错前置

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）02-0057-06 收稿日期：2021-12-20

1 回眸：“府院互动”机制的产生背景及运行目的

1.1 背景

从2006年《关于妥善处理群体性行政案件的通知》首度使用“增进司法与行政的良性互动”，到2007年《关于加强和改进行政审判工作的意见》专篇阐述“建立司法与行政良性互动机制”，再到2009年《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》专篇阐述“建立健全司法与行政的良性互动机制”，2014年最高人民法院年度工作报告正式使用“促进司法与行政良性互动”话语等，最高人民法院以发布司法文件、司法解释、工作报告以及召开行政审判工作会议等多种形式调整行政审判政策，走出了一条极具中国特色的“府院互动”之路，以发展司法权与行政权的关系形态。同时，自2004年起，国务院相继发布《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》。其中，“自觉接受司法监督”“认真做好行政应诉”“积极配合法院审判”等体现“府院互动”理念的机制被吸纳其中。

由此可见，无论在司法还是行政层面，“府院互动”理念都促使国家机构围绕“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”战略任务采取一系列措施和活动。而登记机构作为“法治国家主体”的行政机关，在不动产登记、行政诉讼等方面与司法机构都存在一定的交集。在经济进入发展快车道、社会治理任务即“一体建设”为共同目标导向的指引下，“府院”双方积极摸索互动之路势在必行。实际上，早在不动产统一登记如火如荼开展时，最高院就与原国土资源部制定了《关于推进信息共享和网络执行查询机制建设的意见》，司法部与自然资源部制定了《关于公证与不动产登记领域信息查询共享机制建设的意见》，这些文件都体现了“府院”双方在互动机制上的不断创新与摸索。

1.2 目的

1.2.1 解决行政争议

就涉不动产登记行政争议个案问题，法院通过诉前调解、诉中沟通、诉后建议等方式，积极与登记人员协调案件处理，就共性问题研究探讨。特别是在历史遗留问题的处理上，登记机构强化历史背景及现状研究，有利于司法机关给予更为合理的建议，共同促成行政争议案件的解决，真正实现“案结、事了、人和”。

1.2.2 规范登记行为

目前，不动产登记仍处于起步阶段，问题与成效相织。特别是在两证用途不一致、公共面积登记、涉司法文书类登记、税费缴纳凭证收取等方面，都存在一定的规范缺位和理论空白。通过“府院互动”机制共同探讨此类重点难点问题，形成一致共识，有利于更好地发挥司法指引作用，规范登记行为，减少争议案件，助推登记质量提升。

1.2.3 优化登记环境

通过“府院互动”机制，共同推进“互联网+不动产查解封登记”应用设立、扩大信息共享范围、简化破产类不动产登记的程序等，是登记机构积极响应“放管服”、优化营商环境要求的举措。此类举措缩减了登记流程，提升了登记效率，优化了登记环境，大大增加了人民群众办理登记过程中的获得感，是登记机构创新工作机制、服务方式的生动体现。

2 摸索：南京市不动产登记中心“府院互动”机制的典型实践

2.1 不动产登记网络查控系统的联合建立

为进一步加强信息互通互联，提高司法协助的办事效率，优化办事流程，破解法院执行压力大的问题，南京市不动产登记中心助推与南京市中级人民法院制定《关于联合建立不动产登记网络查控系统的实施意见（试行）》，合作开发了“不动产登记网络查控系统”，并于2020年7月29日正式上线，8月3日正式啟动。该《意见》出台后，全市两级法院可线上查控不动产，无需再前往不动产登记机构现场办理，节约了大量人力物力。

其主要亮点在于：第一，网络覆盖全流程，服务触及多法院。不动产登记网络查控系统覆盖不动产登记信息查询、查封、解封、续封、提前送达协助执行过户法律文书的全过程。分为申请端和查控端，采用专线对接模式，实现双方业务数据的互联互通，为全市两级法院提供“点对点”查控服务。法官立案后，在办公室足不出户即可一键查询被执行人名下全部不动产，并采取查控措施，外地法院还可通过委托本地法院完成相关流程的办理，减少工作负累，打破以往跑腿进厅的执行方式。第二，建立工作联络机制，设立专职联络员。双方成立了工作协调小组，明确了法院及登记机构联络人，以加强组织保障，确保系统运行期间的沟通交流。同时，编制了不动产端、法院端用户手册，并组织开展了业务培训。此外，为确保法院不动产查控工作平稳运行，现阶段仍保留了线下查控通道，后续将通过系统完善，实现线上查控的常态化运行，逐步取代现场办理。

2.2 企业破产程序中涉不动产登记事项的协同办理

为进一步完善破产案件资产处置配套机制，优化营商环境，南京市不动产登记中心与南京市中级人民法院协同，联合出台了《关于企业破产程序中涉不动产登记事项办理的实施意见》，这是江苏省首个关于破产企业不动产登记事项办理的规范性文件，也是“府院互动”机制实体化运行的重要成果。

其中，就破产程序中涉不动产登记事项进行规范：一是明晰要求。对破产管理人身份予以界定，对破产企业涉不动产登记资料查询、过户办理、保全措施解除、抵押权注销等事项的办理主体、申请材料等作出明确规定。二是提升效率。在全市各不动产登记经办机构设立专门窗口，为破产企业开辟绿色通道，及时办结登记相关业务，提升资产处置效率及破产案件办理效率。 三是加强协同。建立通报研判、沟通会商机制，“点对点”对接协调相关问题，以行政与司法的良性互动，助力营商环境的优化，推动经济高质量发展。

2.3 行政争议案件实质性解决的共同发力

自2016年6月南京市不动产登记中心成立以来，已处理行政争议案件600余件。案件类型主要集中在不动产登记、原房屋登记、原土地登记、信息公开、行政赔偿、民事争议等领域，部分案件源头问题难以实质化解，往往掺杂历史遗留、法律规范缺位、民行刑交叉、群体性诉讼、诉后赔偿等因素，案件办理难度大，周期长。为了实质性化解案件争议，南京市不动产登记中心在诉前、诉中、诉后与人民法院积极互动，以实质性解决争议为原则，强化沟通、主动纠错。

诉前化解机制方面，2018年登记中心与原铁路法院（集中管辖行政案件）建立不动产登记行政争议协同化解工作备忘录，搭建化解工作站平台。立案前，在尊重当事人意愿的基础上，由法院将行政不作为、已有判例、政策法规规定理解有误等具备调解条件的案件发送至登记中心，登记中心与原告沟通协商后，确定是否具备化解条件。对不具备化解条件的，及时退还相关材料并反馈原因;具备化解条件的，在合理期限内组织化解，并将结果上报至化解工作站。

诉中协调方面，一方面就个案案情主动与承办法官沟通，详尽阐释登记历史背景，特别是涉及到一些历史遗留问题如两证用途不一致、房产未办理初始登记等情况，有效传导政策及实践惯例，努力达成共识，促进相关案件实质性化解。另一方面，积极响应行政负责人出庭应诉制度，凡是需要开庭的案件，均要求相关责任人出庭应诉，不仅“出庭、出声”，更要“出彩”，在满足当事人的诉讼期待的同时，加大案件化解的推动力度。

诉后执行方面，竭力控制败诉案件的发生。对于法院已示明意见和建议、可能导致败诉的案件，经单位会商，如能按建议行事，则及时与法院协商出具司法建议书以代替判决书或裁定书，同时请求法院引导原告撤诉，这样既能避免执行无据的尴尬，也能规范同类登记行为。

2.4 涉不动产登记业务难题的沟通会商

为打破登记机构与司法机关的业务壁垒、加强不动产登记类案件审理与执行的对接，南京市不动产登记中心多次就不动产相关问题与司法机构沟通会商，双方就系列疑难问题交流意见，初步搭建了府院互动机制的雏形。

双方沟通会商的焦点主要在于：（1）裁判文书的效力和真伪如何确认？特别是电子法律文书兴起、裁判法院拒绝出具生效证明等情况，对登记受理、审核的力度提出了更高的要求;（2）行政赔偿的构成要件、赔偿时点、责任划分如何界定？追偿的对象、启动和执行如何运行;（3）买卖合同或者抵押合同已被法院确认无效，不存在善意第三人的情况下，申请人是否可以凭生效法律文书单方申请撤销登记;（4）对于判决主文“某某配合将房屋过户至某某名下”“房屋归某某所有”“撤销某某将房屋出卖给某某的转移登记行为”等等表述的区别是基于何种因素考量;（5）以登记机构为被告的民事诉讼主要发生在哪些领域;（6）法院如何表述判决主文，能够减少登记执行中的困惑和分歧;（7）个案中。如法院关于案件事实的核实、不动产是否符合首次登记条件的咨询，登记机构关于判决内容表述不清、文书制作不规范的修正等。

双方沟通会商的形式主要确定为：（1）召开专题会议，就个案问题、民行刑交叉、合规性审查等问题深入剖析，寻求共识形成;（2）书面发函，确定案件事实及判决旨意，并作为调查资料及时归档，减少错案发生;（3）专题培训，邀请司法机关工作人员就文书制作、执行逻辑、登记中所遇问题进行讲解，以点带面普及知识点，有效衔接审判与登记程序，提高工作人员的法律素养;（4）点对点快捷沟通，就文书真实性、有效性等问题需要核实的，由登记机构法规人员联系法院对接人员，快速反馈相关信息，以提升登记效率。

3 展望：不动产登记领域“府院互动”机制的功能拓展

3.1 互动范围的延伸

未来，南京市不动产登记中心将从以下几方面不断拓展“府院互动”的范围：（1）部门广覆盖：目前，在法院内部，开展登记领域“府院互动”机制的部门集中于破产庭、执行庭、民庭，未来将拓展至少家庭、速裁庭、刑庭等部门，以应对复杂多变的不动产登记形势;（2）层级上提升：“府院互动”机制的实践运行仍然局限于基层法院，实施面窄，层级较低。未来，南京市不动产登记中心设想将其推广至市中级法院，以发挥上级法院指导优势、提高机制运行的权威性;（3）地域邻互动：对于南京周边城市，特别是纳入“南京都市圈”的较大城市如镇江、常州、扬州、芜湖等，与登记中心业务往来较多，可在本市“府院互动”机制运行成熟的基础上推广复制;（4）扩大“院”的内涵，将“府院互动”机制由法院推广至“准司法机关”，如南京市政府、省自然资源厅等涉及登记复议、上级监督领域，发挥“2+X”的辐射力度。

3.2 互动内容的扩张

目前，广东、四川、江西等地已开展府院联合惩戒机制，由登记机构将法院提供的失信执行人员名单接入不动产登记系统，在受理业务时自动识别申请人是否为失信人员，并对失信人员购买不动产行为予以限制，以促进社会信用体系完善，优化营商环境。

鉴于限制交易尚无相关法律依据，可建立信息中心、法院、登记机构三方联合奖惩平台。由信息中心负责平台建设，法院负责将失信被执行人名单及时、全量推送至奖惩平台，登记机构作为响应单位，在受理环節自动比对平台数据库中的失信人信息，核查相关信用记录。若显示为失信人，应当加强审核力度，提高审核级别，并不得适用关于压缩不动产登记时间的规定，而应在最长的登记期限内予以登簿。

4 剖析：“府院互动”机制中登记机构立场的把握

4.1 制度联动上：不破法规，打破常规

在“依法治国”“法治政府”理念的指引下，登记机构必须严格遵循政合法性原则和合理性原则，在法律授权范围内行使登记职权，不能与法律相抵触。具体来说，“府院互动”中各种机制的创设不能超越《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《江苏省不动产登记条例》的相关强制性规定，否则在涉及第三方利益的情形下，极易滋生矛盾。

同时，随着职能转化的需要，服务型政府已经成为社会转型的必然要求，在“放管服”“互联网+”、优化营商环境等一系列改革措施的要求下，登记机构必须打破常规，勇于创新，在“府院互动”的过程中调动一切有利资源提高行政效能、保障登记质量。

4.2 具体措施中：立后评估，便民先行

“立后评估”，指的是在“府院互动”的各项具体措施实施了一段时间后，登记和司法机构通过自身与社会主体评估相结合，采取座谈、研讨、论证、评议等方式，对其实施效果、作用、缺陷、运行障碍等问题作出评估分析，旨在发现问题，改进制度，完善程序。特别是网络查解封、诉前调解等机制，目前实施效果不甚明显，一方面是机制启动次数少，仍停留在传统操作模式，另一方面是机制运行尚不熟练，双方磨合不够。后续仍需加强跟踪，定期评估、反馈，及时调整不合理信息，排查痛堵难点。

“便民先行”指的是“府院互动”的各项具体措施设立后，不得增加登记申请人的负担，不得创设更为复杂的程序、增加申请材料的数量、超越法定時限或者不合理的延迟登记申请，应当坚持以人民为中心，不断简化申请流程、提高登记效率、切实解决急难愁盼问题。

4.3 解决争议时：纠错前置，尊重司法

就府院互动实质性化解争议的情况，登记机构应当遵守“纠错前置，尊重司法”的原则。一方面，树立自我纠错的意识，促进诉源治理。对于存在明显违法的错误案件，应当以“刀刃向内”的勇气和担当，主动纠正登记行为，以快速、有效化解行政争议、促进行政机关依法行政。另一方面，对于案件办理过程中法院提出的意见和建议，登记机构应当仔细核查、积极反馈，必要时及时纠正、遵照执行，特别是对于司法建议书，更应引起重视，不仅要依据其解决现势问题，更应当建立长效机制规范同类问题。

5 小结

社会的发展需要“诉诸司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造”，而司法权与行政权的关系，是贯穿社会活动始终的主线，也是观察行政制度改革走向的窗口。南京市不动产登记中心在大力贯彻落实“放管服”、优化营商环境、切实为群众办实事解难题思想的指引下，与人民法院在网络查解封、破产清算、争议解决、沟通会商等领域上协同合作，不仅促进了行政权与司法权的良性互动，而且有力地引领了登记发展，为社会转型时期的纠纷解决和制度构建提供了生动的模板。

作者简介：范民、史意，南京市不动产登记中心。