政府跨部门协同机制在应急管理中的赋能效用——以奥运危机应对为例

邹昀瑾 牛建华 张 锐*

(1.北京大学 政府管理学院，北京 100871;2.北京大学 体育教研部，北京 100871)

一、突发事件对政府大型体育赛事应急管理的挑战

政府跨部门协同是随着整体政府、协同治理、网络治理等理论而兴起的研究领域，是政府内部两个或多个部门以“协同”为基本手段，实现权力划分、资源配置、责任分担协调统一的行为。社会风险不断增加，应急管理问题日趋复杂，以及传统政府部门职权固化、过度关注部门利益、缺乏沟通机制，造成应急管理效率低下和碎片化。(1)盛明科、郭群英：《公共突发事件联动应急的部门利益梗阻及治理研究》，《中国行政管理》2014年第3期，第38-42页。为了应对突发危机，政府开始利用跨部门协同机制破除壁垒，通过优化政府内部职能分工来提升政府应急管理效率。(2)孙迎春：《国外政府跨部门合作机制的探索与研究》，《中国行政管理》2010年第7期，第102-105页。

大型体育赛事是一个国家展现治理能力和治理水平的综合平台,赛事能否成功举办是对主办国应急管理能力的巨大考验。然而，大型体育赛事由于自身规模大、影响广等特点，往往面临着诸多不确定因素及风险，容易引发公共危机。例如，因战争、骚乱、恐袭等影响，历史上曾有三届奥运会停办，也曾有大型体育赛事发生球迷骚乱、爆炸等突发事件。因此，如何更好地应对大型体育赛事中各类突发事件是对政府治理能力尤其是跨部门协同治理能力的考验。

本文选取以奥运会为代表的大型体育赛事中的突发事件为研究对象，聚焦伦敦奥运会、里约奥运会、东京奥运会的危机应对过程，结合各国政府针对奥运危机的应对举措及其特征，深挖和凝练政府跨部门协同在应急管理体系中的实践意涵，并进一步探究内嵌在其中的协同机制与应对逻辑。基于此，研究尝试从“制度-组织-技术”三个维度分析政府跨部门协同机制在奥运危机治理中的赋能效用。

二、政府跨部门协同的文献回顾及分析框架

(一)文献综述

政府跨部门协同机制发端于英国行政现代化改革，目前已形成了比较完整的理论框架与运行机制。在已有文献中，学者们围绕政府跨部门协同的重要内涵，从制度结构、组织模式和协同过程出发对适合我国国情的政府跨部门协同机制进行深入探讨。例如，周志忍等以部门间横向关系为重点，对政府跨部门协同机制做了系统梳理和审视(3)周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》，《公共行政评论》2013年第1期，第91-117页。；沈荣华等从跨部门协同效能的角度总结出激励机制、信任机制、整合机制和协调机制的配套实施是政府提升服务质量的有效手段的观点，并提出以跨部门协同代替“碎片化”管理结构之进路(4)沈荣华、何瑞文：《整体政府视角下跨部门政务协同——以行政服务中心为例》，《新视野》2013年第2期，第60-63页。。这些研究从整体政府的视角，剖析了政府跨部门协同的内在逻辑，为理解特定情境下政府跨部门协同夯实了理论基础。然而，受文化差异、组织形态和制度缺失等因素的影响，政府跨部门协同机制也不可避免地显现出诸如组织协同失调、职能部门责任意识不足、内在动力缺乏和领导者能力欠缺等若干问题，使其陷入效率困境。据此，有学者在绩效视角下讨论了非任务绩效对跨部门协同绩效的积极影响(5)付景涛：《非任务绩效视角下的跨部门协同绩效作用机制研究》，《中国行政管理》2017年第4期，第40-45页。；也有学者从个体层面探讨公务员技能在政府跨部门协同治理中的关键作用。(6)赖先进：《公务员在跨部门协同治理中的管理技能研究》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》2019年第1期，第85-92页。

综合审视既有的文献，我们发现政府跨部门协同在公共服务、电子政务、贫困治理、环境治理、公共安全、应急管理等诸多领域得以尝试。在公共服务领域，有研究探究了该领域协同治理的形成机制及其制度逻辑(7)宋程成、蔡宁、王诗宗：《跨部门协同中非营利组织自主性的形成机制——来自政治关联的解释》，《公共管理学报》2013年第4期，第1-11页。；也有研究通过分析正式与非正式制度的混合机制以及调适性治理的基本特征，构建出跨部门协同的复合型调试框架。(8)薛泽林、胡洁人：《政府购买公共服务跨部门协同实现机制——复合型调试框架及其应用》，《北京行政学院学报》2018年第5期，第58-66页。在电子政务领域，有的研究从“互联网+政务服务”的视角分析了嵌入式协同的实践困境及其逻辑(9)邓理、王中原：《嵌入式协同：“互联网+政务服务”改革中的跨部门协同及其困境》，《公共管理学报》2020年第4期，第62-73页。，有的研究试图构建协同电子政务促进政务服务部门间信息共享、业务协同、流程统一的新机制。(10)樊博：《跨部门政府信息资源共享的推进体制、机制和方法》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期，第13-20页。在贫困治理领域，相关研究基于精准扶贫的实践案例，对农村扶贫中的跨部门协同模式做了系统梳理。(11)陈忠言：《中国农村扶贫中的跨部门协同机制分析》，《宁夏社会科学》2014年第4期，第19-27页。在环境治理领域，研究者们或是从整体政府层面，以政府跨部门的联合政策为数据基础进行政策量化分析(12)操小娟、李佳维：《环境治理跨部门协同的演进——基于政策文献量化的分析》，《社会主义研究》2019年第3期，第84-93页。；抑或是探究政府跨部门协同在水域环境、大气环境等代表性案例中的实践。(13)任敏：《“河长制”:一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究》，《北京行政学院学报》2015年第3期，第25-31页。此外，我们发现还有少数学者关注到跨部门协同机制在应急管理(14)郑寰、燕继荣：《基层综合应急救援体系建设中的跨部门协同——以云南省文山州消防改革为例》，《中国行政管理》2011年第5期，第57-61页。和公共安全(15)吴丰：《中美反恐情报跨部门协同比较研究》，《情报杂志》2017年第10期，第12-16页。领域的应用。

总之，已有研究较为广泛地分析了不同领域的政府跨部门协同实践。但遗憾的是，公共管理和政治学领域鲜有对以奥运会为代表的大型体育赛事危机应对中政府跨部门协同的探讨。因而，本文尝试从政府跨部门协同的视角出发，分析大型体育赛事的危机应对。

(二)分析框架

赋能(Empowerment)主要是指行动主体通过内部授权，促使权力由高度集中向“去中心化”嬗变，进而提升组织韧性的一种方式。(16)Thomas K W,Velthouse B A.Cognitive elements of empowerment:an “interpretive” model of intrinsic task motivation.Academy of Management Review,1990,15(4),pp.666-681.简言之，政府跨部门协同的赋能效用，可以被理解为政府通过协调和推动以激发自身内在动力，提升意识水平和行动能力，使其在危机治理中产生效果和影响的一种作用机制。

首先，制度赋能是政府跨部门协同机制的本源，其实质逻辑就是对应急管理的核心理念、目标设置和关键要素之间的相互关系做出制度层面的约束，形成渠道规范、程序严密、结构完整的跨部门协同运行机制。其次，组织赋能是指政府通过应急决策指挥，依据可靠的应急方案促进组织动员、资源流动等应急工作的具体执行。再次，技术赋能关注的是技术在危机应对中的有效性。具体而言，以海量数据规模、结构化和非结构化的复杂数据样态为基本特征的大数据(17)杨一、邹昀瑾：《以机器学习应对信息“爆炸”时代:公共管理研究的降维可视化探析》，《中国行政管理》2021年第1期，第105-113页。，在应急管理过程中主要体现为政府依托云计算、互联网、人工智能等为跨部门协同搭建智能化平台和工具。基于此，我们选择在奥运危机场景下来讨论政府间跨部门在制度、组织和技术三方面的赋能效用，分析其作用机理和内在逻辑，并构建“制度-组织-技术”的基本分析框架(图1)。

图1 政府跨部门协同赋能奥运危机管理的“制度-组织-技术”基本框架

这一框架的主要观点涵盖三个方面：(1)制度作为应急管理实践活动的基础，支撑着从监测、预警到响应、恢复的整个应急流程，为复杂情境下的危机应对划定边界、明晰定位和行为规范。相互关联的应急体制、机制内嵌于应急管理的制度体系中，为组织和技术提供保障。因此，制度优化能够促进组织的高度协调配合，以及技术的创新、发展与运用，制度的先进性是构建高效的应急协同机制的保障；(2)组织协同是搭建起一个多部门联结的合作网络，既丰富了应急管理实践的多元主体，也为政府协同机制的有效运行和整体利益的实现提供了帮助；(3)与此同时，技术的发展也作用于制度变迁，助推着组织应急能力的提升。因此，我们认为制度、组织与技术之间是相互作用的，为应急管理的协同共治赋能。

三、案例分析

(一)案例选取

如上所述，随着政府跨部门协同在各领域不断深入，众多实践典型纷纷涌现，其中不乏运用跨部门协同机制治理大型体育赛事突发事件的成功案例。为多角度展现政府跨部门协同机制在不同情境中的赋能效用，本文在案例选取上遵循以下原则：(1)典型性原则。大型体育赛事中的突发事件常常难以预知，为了尽可能全面地展现各类突发事件的危机应对方式，所选案例涵盖三种典型的突发危机事件，分别为公共安全危机、公共卫生危机和自然灾害危机。(2)代表性原则。为了拓宽体育赛事的覆盖性和普遍性，增强结论的说服力，本研究聚焦世界范围内影响力和覆盖率广，知名度、关注度和认可度高的大型综合体育赛事——奥运会。(3)时间性原则。为使得本研究中案例具有现实参考意义和可借鉴作用，遵循时效性原则，在案例选取时，以时间线为基准，探讨最近三届奥运会中突发事件的应对机制。(4)区域性原则。大型体育赛事不仅是社会文化的重要体现,更是衡量一个国家或城市综合实力的关键因素。本研究分别选取位于欧洲、南美洲和亚洲，具有地域特色的三个国家，同时也考虑到经济发展水平的差异，兼顾发达国家和发展中国家。

基于以上原则，本文选取2012年伦敦对公共安全突发事件的应对、2016年里约对公共卫生突发事件的应对以及2021年东京对自然灾害突发事件的应对为研究对象。这三个典型案例发生于不同国家，政府跨部门机制在奥运危机治理中的特征各有差异。这能够为大型体育赛事的突发危机应对中政府跨部门协同机制何以有效开展提供参考。

(二)案例描述：政府跨部门协同应对奥运突发事件

1.英国伦敦：公共安全危机的应对

伦敦奥运会一周年倒计时不久，因一名少数族裔男性被伦敦警察枪杀引发骚乱。大批民众上街抗议警察暴行，一系列破坏公共秩序的行为愈演愈烈，并逐渐蔓延至伯明翰、曼彻斯特、利物浦等城市，发展为自20世纪80年代英国种族骚乱以来最严重的事件。(18)苏颂兴：《伦敦骚乱与突发群体事件的难题破解——兼论社会管理创新在观念与政策层面的思考》，《中国青年研究》2012年第1期，第17-21页。因涉嫌参与骚乱、纵火和抢劫被抓捕的上千人中，甚至包括伦敦奥运会形象大使。

暴力事件发生后，依照英国应急安全管理体制的基础法案《国内紧急状态法》以及《公共秩序法》等，英国立即启动了内阁紧急应变小组(COBR机制)和金级应急指挥，进入全面紧急状态。这里的COBR机制和金级指挥，分别对应英国中央和地方突发事件应对的最紧急程度。前者COBR机制处于中央政府三级响应模式中的最高层级，是在首相或副首相的领导下进行运转的，主要是用于应对那些蔓延范围广、影响性强的突发公共事件；后者金级指挥则是地方层面突发事件应对三级指挥运行机制中的最高级。由此看来，此次暴力事件是一场规模巨大的公共安全突发危机事件。

在这种情况下，英国政府积极发挥部门联动效应以应对危机。根据英国政府网站的官方信息，伦敦警察局联合消防局、急救中心和其他相关部门，在伦敦警务处总部设立全国奥林匹克协调中心，为应对奥运期间的各类威胁做好充分准备；英国内政部联合伦敦奥组委制定了奥运反恐战略、奥运会网络安全计划以及夏季奥运会和残奥会安保战略等多项计划，为打击犯罪活动、预防恐怖袭击做准备；伦敦警察局和奥组委联合派出上万名警察和安保人员，保证各类突发状况的及时应对。(19)Home Secretary RUSI olympic security conference speech.https://www.gov.uk/government/speeches/home-secretary-rusi-olympic-security-conference-speech,2021年3月23日访问。英国国防部也提供军事支持，派出包括陆海空军和拆弹处理小组等上万名特种人员，防止暴恐事件发生。(20)Royal Marines practise Olympic security on Thames.https://www.gov.uk/government/news/royal-marines-practise-olympic-security-on-thames,2021年3月23日访问。

同时，英国财政部为骚乱中受到影响的商家提供资金支持和税收减免，并投入大额资金作为奥运安全的基本预算；英国社区与地方政府事务部启动恢复基金用于家庭和社区的重建工作；英国司法部发布了刑事司法制度改革计划来加大惩处力度；英国工作与养老金部对因骚乱陷入困境的家庭给予重点关怀，主要通过解决这些家庭的父母就业与子女教育问题来改善生活；英国教育部针对骚乱中的青年问题，全面改革职业教育并制订计划，对参与骚乱活动的青年群体给予就业或培训支持，通过在工作中提高工资激励的方式，减少其再次犯罪的可能。此外，政府支持主流媒体报道刊登骚乱分子照片，向全社会公布事件最新进展；也开通信息公开网站，鼓励民众在新媒体平台建立志愿群组，协助政府平息骚乱。

从赋能效用来看，英国此次公共安全奥运危机事件，首先，内阁紧急应变小组统一指挥、研判形势，调动了政府各部门协同参与危机应对，发挥了组织赋能效应；其次，英国的应急法律体系和应急管理机制共同为危机应对提供了有力支撑；最后，英国政府也重视危机信息的传播和回应，实现了危机治理在信息共享方面的技术赋能。总体而言，英国政府在制度赋能、组织赋能、技术赋能的共同支撑下，发挥了政府跨部门协同在公共安全危机应对中的效用。

2.巴西里约：公共卫生危机的应对

2015年5月，巴西暴发寨卡病毒。疫情迅速蔓延，世卫组织将其确定为“国际公共卫生紧急事件”。牛津大学、哈佛大学的上百名科学家和医疗人员联名致信世卫组织，要求延迟或易地举办奥运，数位世界排名靠前的运动员相继宣布退赛。

为快速应对寨卡疫情，巴西总统府颁布法令，成立国家协调控制室和各州区域中心，探索跨部门合作的协同抗疫机制。具体而言，在巴西卫生部的统筹协调下，巴西国防部派出大批军人对城市实施灭蚊行动，巴西卫生部人员也同时入户指导居民灭蚊；巴西国防部还联合教育部，分发灭蚊手册进行宣传，以提高青少年对病毒的防范意识；巴西科技部与卫生部共建疫情专家网络，联合巴西教育部对与病毒相关的科研项目给予重点资助，还协同巴西经济部建立数据开放网站，对疫情期间的经济形势进行研判；为了保护易感人群，巴西妇女人权部为孕妇提供产前保障和分娩援助，并联合律师和科学家向国家最高法院请愿，呼吁准许感染病毒的孕妇堕胎，这是因为在巴西堕胎属于违法行为。此外，巴西农业部、国家民航局等部门也积极响应号召，开展“零寨卡”灭蚊活动。基于此，一个以巴西卫生部为主，巴西教育部、国防部、旅游部等16个政府部委为辅的跨部门协调机制得以建立。同时，巴西卫生部还专门建立了数据开放网站，与其他国家的医生和研究人员共享信息，为全球疫情防范和风险评估提供帮助。

尤其是，巴西政府采取了诸多特别措施，以保证奥运会如期举办。一方面，巴西卫生部和里约州政府积极加强奥运医疗卫生设备，为运动员提供驱蚊剂、纱窗等防蚊物品；另一方面，巴西旅游部对5万多家酒店和餐厅加强监管，做好防蚊灭蚊措施，降低游客感染风险；旅游部还建立了“旅行者健康”专题网页，使用多种语言实时对外公布疫情进展、奥运特别措施及旅行建议。此外，巴西还引入智慧医疗工具，用来帮助用户获取医学参考信息、上报典型症状研判健康状况、追踪蚊虫信息、寻找就近医疗机构，也可以帮助医疗专家确定候选疗法。

从赋能效用来看，巴西政府在此次公共卫生奥运危机事件中，积极组织动员，实现了跨部门、跨领域的资源流动和人员调度，这是危机应对中组织赋能的重要体现；法律的基础保障作用为巴西公共卫生奥运危机治理实现制度赋能，疫苗研发新科技和智慧医疗工具的应用也让技术赋能更为多元。得益于此，疫情基本得到控制，里约奥运会于2016年8月成功举办，巴西政府通过跨部门协同的应急实践使得疫情转危为机，得到国际奥委会和世卫组织的肯定，巴西也以奥运为契机让低迷的经济进入新增长的“拐点”。

3.日本东京：自然灾害危机的应对

日本位于环太平洋火山地震带，是地震、海啸、火山、台风、雪灾等重大自然灾害的高发区。根据日本内阁府2021年《防灾白皮书》中对1993—2020年间自然灾害的统计，自然灾害造成了共计33 106人死亡或失踪，其中地震和海啸造成的死亡和失踪人数最多，占比为88.83%。(21)「令和3年版防災白書附属資料8自然災害による死者·行方不明者内訳」，日本内阁府防災情報网页：http://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/r03/honbun/3b_6s_08_00.html，2021年6月23日访问。由此看来，如何做好自然灾害的危机应对是日本举办奥运会面临的重大考验。

事实上，由于自然灾害频发，东京奥运会期间的灾害应对成为日本政府尤为重视的工作。而且，日本目前建立的一套危机应对体制较为成熟完善，具有代表性、说服力，对本文而言更具研究价值。因此，本文主要分析的是日本对突发性自然灾害的应对，聚焦在奥运会举办前期自然灾害危机应对中跨部门协同机制所发挥的作用。

长期以来，日本构建了一套较为全面的自然灾害应急管理体系。从组织结构来看，日本自然灾害应急管理体系涵盖了日本中央政府—都道府县政府—市町村政府三个主要层级。内阁府设立“中央防灾会议”，内阁总理任命“防灾担当大臣”，并联合厚生劳动省、国土交通省、防卫省等11个中央省厅，制订综合协调防灾计划和应急管理基本方案，提出指导性建议；都道府县负责推进地区防灾计划的制订和实施；市町村级则负责防灾计划的具体落实。从法律制度来看，日本构建了一套完善的自然灾害法制体系，为自然灾害的预防和应对提供了保障。(22)日本以《灾害对策基本法》为纲领，先后颁布了《大规模地震对策特别措施法》《灾害救助法》《地震保险法》等各类自然灾害法律法规。

日本应急管理的跨部门协同，在2015年初的“东京奥运会部长级筹备会”中得到了突出的体现。具体而言，会议明确了跨部门工作的相关职责：其一，厚生劳动省协同总务省，共同推进公共场所内图形标识与多语种的普及。其二，国土交通省与厚生劳动省协同，做好奥运期间地震及海啸警报,完善电子地图等空间信息基础设施，向各部门提供及时准确的灾害信息。其三，防卫省与东京奥组委、国家安全保障局、警察厅、消防厅等部门一同参与奥运防灾演习。奥运期间一旦发生自然灾害，防卫省将迅速起降直升机配合国土交通省调查受灾情况。

同时，为保证奥运期间的安全，国土交通省进一步完善首都的防灾措施，强化交通道路、铁路、高架桥等设施抗震性。例如，为避免大型自然灾害所造成的“二次灾害”，国土交通省要将东京市区电线杆全部地下化；气象厅首次设置了专门的气象队，以预防奥运会期间可能发生的酷暑、暴雨等恶劣天气对比赛的影响；财政部投入大量资金，用于防灾科学技术研究、灾害预防、国土保全和灾后重建等重要领域，保障灾害应对措施的有效实施。

此外，政府通过技术手段形成了以政府各职能部门为主的“中央防灾无线网”、以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”以及都道府县市町村的“防灾行政无线网”，为收集灾害信息提供了有效支撑。同时，日本在自然灾害应急管理过程中强调全社会协同治理，非政府组织、企业、主流媒体和红十字会等也常参与自然灾害应急处理体系中的各个环节。如互联网服务和电信运营商、航空公司ANA和JAL、零售企业永旺株式会社等在通信、交通和物资方面提供了应急保障，在日本自然灾害应对中承担了重要角色。这一协同治理模式很大程度上调动了政府、企业和社会的积极性。

从赋能效用来看，日本针对奥运期间可能遇到的自然灾害危机，搭建了政府各部门共同参与的网络化组织结构，实现了组织赋能；日本全方位多体系的自然灾害法律，规定了应急管理全过程中的任务要求和实施细则，制度赋能得以实现；具有风险监测预警功能的“防灾无线网”得益于政府跨部门协同下卫星通信系统、移动通信系统和固定通信系统集成开发的支持，更是政府跨部门协同中技术赋能的集中体现。

(三)案例分析：奥运突发危机应对的跨案例比较与讨论

为了进一步讨论三个国家在奥运危机中的应急管理行为及其原因，我们将就其在奥运危机治理方案中的异同点进行分析，以求更有力地阐释其应对特征。就三个国家在奥运危机应对中的不同之处主要体现为以下两方面：一是，英国和日本应急管理机制较为成熟，而巴西由于经济发展水平和综合国力的影响，应急管理成熟度相对受限；二是，三个国家体现出领导人参与“高位推动”应急管理，同时日本还呈现出“全社会参与”的特征。当然，三个国家对奥运危机的治理方式也有相同之处，主要体现为以下三点：一是以法律体系为制度支撑，为应急管理提供保障；二是以整体性和系统性为原则，统筹协调形成跨领域、多渠道、全方位的组织协同模式；三是信息技术的互联共享也成为推动危机应对的重要因素。

四、赋能型应急在奥运场景的运用

奥运会突发事件的复杂性和公共性等特征决定了政府跨部门协同的重要性和必要性。在英国、巴西和日本政府的危机应对过程中，政府跨部门协同实现了资源整合，增强了处置效率，一定程度上缓解了碎片化缺陷，凸显了政府跨部门协同机制在突发事件应急管理中的治理优势。更为重要的是，从制度、组织和技术三个层面，为应急管理助力和赋能。

(一)制度赋能：以法律制度为基础，为危机应对框定尺度

科学规范的应急法律体系在政府跨部门协同中发挥着指引作用，也是奥运危机应对得以科学化、标准化实施的基础和重要依据。制度目标和框架的建立在社会发展中起着基础性作用(23)道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2008年版。，构建和完善政府跨部门协同机制在应急管理中的框架体系，才能更好地实现利益相关者集体行动过程中的责任共担和利益共享(24)何瑾、邹昀瑾：《利益相关者理论视阈下突发公共卫生事件的治理模式探析》，《云南行政学院学报》2021年第4期，第152-160页。，充分发挥政府跨部门协同在奥运危机应对中的优势。承前所述，日本中央、都道府县和市町村的三级应急管理响应体系以及英国金银铜处置机制，以及英国《民事突发事件法案》、日本《灾害救助法》和巴西《国家减灾抗灾法》等，避免了政府部门间责任推诿、相互掣肘、矛盾冲突等问题，为奥运突发危机应对提供了应急体制和机制的支持。在推进应急管理体系和框架发展完善的现代化进程中，构建政府跨部门协同机制在奥运危机应对中的程序、标准和方式，有助于政府更具前瞻性和科学性地应对危机，化解和防范风险。

(二)组织赋能：以多元主体为核心，促进奥运危机应对的协同

1.组织为应急决策指挥赋能

在奥运危机的应急管理中，政府如何决策成为衡量跨部门协同实施是否有效的首要维度和重要标尺。这就要求政府在对各类奥运危机风险感知、动态监控、研判评估的基础上，以奥运危机应急决策为先导，将统筹规划和科学决策相结合，将具有可操作性和可执行性的应急目标、应急方案和应急指令精准发布至与奥运危机治理有关的政府各部门。具体到奥运场景中，英国在骚乱事件发生后，内阁紧急应变小组把握危机的现实情况、制定应急管理的战略性目标、形成应急决策，由此，政府跨部门协同治理危机的具体工作才得以顺利展开；日本也采用以内阁府直属的“中央防灾会议”为决策机构、内阁总理直接任命“防灾担当大臣”来应对不确定危机。由此可见，应探索奥运危机治理中的政府跨部门协同机制的优化策略，积极发挥政府决策在跨部门协同机制中的指挥作用。

2.组织为应急执行能力赋能

政府跨部门协同机制在处理奥运危机中是否能发挥其治理优势，不仅考验组织决策者的高位推动和权威驱动，也对政府各部门间协同的具体执行能力发出挑战。因此，提升部门间的协同能力显得尤为重要，而协同能力的提升需要组织动员和资源流动的双向配合，这也是英国、巴西和日本在应对奥运危机事件的共识。“组织动员”是对参与特定活动或工作的行动者的发动行为(25)符平、卢飞：《制度优势与治理效能：脱贫攻坚的组织动员》，《社会学研究》2021年第3期，第1-22页。，在上述奥运场景中体现为：英国政府在骚乱事件中对警察、消防人员和医护人员等参与者的组织动员，巴西政府在消除寨卡病毒危机过程中对教育部、国防部、卫生部等政府部门的组织动员，以及日本在灾害预防中对不同参与者的组织动员。然而，政府跨部门协同不仅为奥运危机治理提供了组织动员的最佳平台，也营造一种开放流动的资源配置环境。根据资源依赖理论，资源的匮乏是组织间协作的动机。(26)Pfeffer J,Salancik G R.The external control of organizations:A resource dependence perspective.Stanford University Press,2003,p.2.因此，盘活政府各部门间分散的资源，有利于政府高效应对奥运危机。例如，巴西为缓解寨卡病毒带来的奥运危机，全力支持政府各部门人员，派出大批军人实施灭蚊行动，并投入大量防疫物资以保证奥运赛场安全。由此可见，组织动员和资源流动在一定程度上决定政府跨部门协同在奥运危机治理中的功效。

3.组织为应急合作网络赋能

由于奥运场景的特殊性，其诱发的危机较其他领域的危机更具破坏性，对危机治理主体提出了更高的要求。但现实情境中，政府作为治理主体，其内部各部门之间存在的行政层级割裂、工作领域分散等问题仍是导致政府跨部门协同机制失衡的重要原因。因此，构建政府各部门在奥运危机治理中的合作网络对于有效遏制奥运危机造成的危害具有重要意义，这也是政府跨部门协同组织赋能的核心体现。具体到上述三个奥运场景中，不难看出，英国搭建起以司法部、民政部、消防厅、教育部等政府部门为核心的组织合作网络，巴西形成了以卫生部为主、其他十余个部委为辅的组织合作网络，以及日本构建的以厚生劳动省、国土交通省、总务省等多个省厅为主的组织合作网络。三国都形成了奥运危机应对的合作网络，呈现出全政府、跨部门的奥运危机治理网络结构。当然，政府如何将条块联结、纵横交错的跨部门合作网络有效发挥，还应从以下两方面入手：一方面，从顶层设计出发，综合分析政府各部门行动主体之间的网络关系，构建高质量的政府跨部门协同框架，以促进部门间合作目标的一致性和合作内容的多样性，增强奥运危机治理方案的可行性和有效性；另一方面，政府跨部门协作的频率和质量是决定合作网络互动成效的关键性因素，政府需调动参与奥运危机治理部门的主观能动性与积极性，提高奥运危机应对效率。

(三)技术赋能：以智慧治理为支撑，实现技术的互联互通

1.技术为信息交互共享赋能

信息交互共享平台搭建起政府跨部门互动的“桥梁”，为化解奥运危机，政府以群众基础广泛的网络平台为介质，试图建构一种信息互通、公开透明的开放型治理模式。英国开通政府信息公开网站和信息共享平台；巴西创建疫情数据信息开放网站和健康专题网页，这些都促使政府跨部门协同信息资源效用最大化，避免因信息共享不畅、研判不足而错过应急处置的关键时机。信息的传播能够搭建畅通的渠道，增强双向沟通(27)廖梓豪、王丹彤、邹昀瑾：《大数据治理、媒体选择与政府信息公开评价——基于突发公共危机调查的实证分析》，《安徽行政学院学报》2021年第5期，第41-51页。，以缓解信息不对称和公众的焦虑情绪。同时，信息共享有效推动了危机治理过程中的政民互动，例如英国政府借助线上平台，引导公众自发参与危机应对之中。

2.技术为危机环境感知赋能

以智慧技术驱动政府危机管理创新，不仅能够促进政府不同层级之间、各个部门之间的互联互通，而且有助于改变传统意义上多元主体互动关系，提高政府各部门危机环境感知的敏锐性和洞察力。巴西不仅联合英国生物科技公司和美国疾病控制与预防中心等重点医疗科研机构，搭建起智慧互联、全球互通的科研团队，还利用智慧技术加强危机环境感知，将操作简易、灵活机动的智慧医疗工具嵌入奥运危机管理工作中，通过分析用户在奥运期间的使用场景和偏好，打造个性实用的危机环境感知工具。此外，“网络安全计划”和先进科技装备为英国公共安全危机感知提供助力，智能技术成为日本灾情感知的新手段，等等，这些都集中体现了智慧技术在奥运危机治理中的赋能效用。

3.技术为风险动态监测赋能

在危机管理中嵌入移动通信技术，能够有效提升危机应对的自动化和智能化水平，避免风险评估片面、监控主动性不足、预见性有限等缺点，这一方式在日本的具体实践中得以体现。关于奥运危机的风险监测预警，日本主要依托“防灾无线网”，利用其灾害信息集成和共享的核心功能，采用数字化、多频道化的通信方式，收集和传输信息，确保奥运期间各类突发自然灾害事件应对中通信畅通，并及时将风险信息在政府、消防救灾机构和民众之间传播覆盖。这能为奥运危机应对带来两方面的效用：一方面，提升政府发布灾害预警信息的时效性和精准度，为政府防范和应对危机提供智能决策支撑；另一方面，风险监测也进一步提高了危机应对中政府跨部门协同的效率和水平。

图2 政府跨部门协同机制在奥运危机应对中的赋能效用

五、小结

在大型体育赛事中各类突发事件频发的现实情境下，如何利用好政府跨部门协同机制是政府应急管理实践中尤为重要的一环。综上所述，结合三个国家的案例分析，我们认为政府在危机应对中应当从顶层设计和宏观战略出发，完善跨部门协同应对机制框架体系与尺度结构；健全应急管理法律体系与工作流程；主动发挥政府各部门决策指挥、组织动员、资源流动的协同作用，构建高质量的跨部门合作网络。同时，也要用好技术平台，加强危机感知能力、风险研判能力和动态监测能力，探索智慧治理新方案。此外，还应进一步促进应急管理体制成熟化，增强全社会对突发事件的关注度和参与度，以推进政府跨部门在应急管理全过程中的具体落实。