自贸区高质量发展的多维度思考

[摘要] 国家对新发展格局下自贸试验区高质量发展提出了更高要求。从FTZ发展的历史维度看，自贸试验区需要主动适应数字经济和数字贸易发展需要;从服务新发展格局维度看，要通过推动高端要素资源自由流动，架起“双循环”相互促进的桥梁，同时，以制度创新率先打破制约产业高质量发展和区域协调发展的体制机制障碍等举措，畅通“双循环”;从国际经贸规则新趋势维度看，需要针对全球国际经贸规则的新趋势新特点，从我国国情和实际出发，有的放矢对标国际经贸新规则;从自贸试验区工作推进维度看，要高度重视存在的制度创新的J曲线效应、对制度创新认识不足、推进制度创新不得法、制度创新的风险防控等问题，提高政治站位、高度重视自贸试验区制度创新，强化正向激励、加快改革试点经验复制推广工作，把握制度创新特点、注重突破性创新、系统集成创新和前瞻性政策制度设计，注重风险防控，统筹开放发展与经济安全。

[关键词] 自由贸易试验区   高质量发展   FTZ阶段性特征   新发展格局   国际经贸新规则   工作推进

[中图分类号] F752   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2022） 02-0046-10

[作者简介] 崔卫杰，商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员、博士生导师，研究方向：对外开放、自贸（试验）区等。

党的十八大以来，我国先后部署设立21个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中的全面开放新格局，推出一批高水平改革试点经验，为我国高水平开放、高质量发展作出了重要贡献。2021年7月9日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十次会议上提出，要以更大力度谋划和推进自由贸易试验区高质量发展，对新发展阶段自贸试验区高质量发展提出了更高要求。因此，需要系統考虑自贸试验区高质量发展的若干方面，明确下一步的发展重点与方向。

一、从历史维度看

自贸试验区如何高质量发展

（一）改革开放以来FTZ发展的三个阶段性特征

从改革开放以来自由贸易试验区（Free Trade Zone，简称FTZ，中文一般简称自贸区）发展历史来看，我国FTZ具有三个明显的阶段性特征。

1. 1990年开始为适应制造业和货物贸易发展而设立的FTZ

以1990年我国开始设立保税区为标志，到2013年8月我国设立第一个自贸试验区，这一时期我国FTZ发展的第一个阶段性特征主要表现为，适应制造业和货物贸易发展需要。

改革开放以来，我国先后形成了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区六种形态的海关特殊监管区域。从2012年开始，针对海关特殊监管区存在命名不统一、功能重合、政策重叠等问题，我国开始推进海关特殊监管区域整合工作。通过引导统一命名、进一步整合优化等举措，截至2021年12月底，全国共有各种海关特殊监管区域168个，其中综合保税区155个、保税区9个、保税港区2个、跨境工业区1个和出口加工区1个。

各种海关特殊监管区域主要满足了我国制造业和货物贸易开放发展的诉求，在改革开放进程中发挥了重要作用。根据中国保税区出口加工区协会公布的数据，2021年前11个月，我国有外贸进出口统计的海关特殊监管区域累计实现外贸进出口6.96万亿元，其中出口3.4万亿元，进口3.51万亿元，同比分别增长23.7%、26.3%和19.7%，占全国的比重分别为19.7%、17.4%和22.2%，以约占二万分之一的国土面积，实现了近五分之一的外贸总量。在促进我国外贸快速发展的同时，各类海关特殊监管区域也吸引了不少世界知名生产制造企业以及与之配套的现代物流、服务企业入驻，对我国制造业和货物贸易发展作出了重大贡献，服务制造业和货物贸易发展的特征明显。

2. 2013年开始为适应服务业和服务贸易发展而设立的FTZ

以2013年8月我国设立第一个自贸试验区及次年扩区为标志，自贸试验区的发展主要体现了我国FTZ发展的第二个阶段性特征，即适应服务业和服务贸易发展需要。

我国已形成21个自贸试验区发展的新格局。建设自贸试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，主要目的是为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。从2013年8月我国整合上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区，设立第一个自由贸易试验区，到2020年新设北京、湖南、安徽3个自贸试验区，扩展浙江自贸试验区区域，我国已批准设立六批自贸试验区，总数量增至21个，共计67个片区。至此，我国自贸试验区区域布局进一步优化，形成了东西南北中协调、陆海统筹全面开放新态势，有利于进一步服务国家战略，进一步保障产业链供应链安全稳定，进一步开展差别化探索，加快构建新发展格局。

我国自贸试验区体现了鲜明的服务业和服务贸易开放为主的阶段性新特征。自贸试验区自设立以来，一直强调以制度创新为核心，体现了鲜明的服务业和服务贸易开放为主的新特征。这一阶段，国内国外服务业和服务贸易都进入了加快发展的新阶段，我国步入了以服务业和服务贸易开放为主的开放新阶段。以自贸试验区为代表的开放平台和载体，也都体现出了鲜明的服务业和服务贸易开放为主的新特征。上海自贸试验区扩区，就是这一阶段性特征的最好例证。2013年8月，我国整合上海4个海关特殊监管区域设立自由贸易试验区，同时发布中国（上海）自由贸易试验区总体方案，也就是上海自贸试验区1.0版。但从1.0版方案内容来看，有外商独资医院、合资培训机构、外商独资演出经纪机构等服务业和服务贸易领域的开放内容，但在海关特殊监管区域围网内，无法落地医院、学校和演出场所等服务业。这意味着主要适应制造业和货物贸易开放的海关特殊监管区域，难以满足服务业和服务贸易开放的新诉求，迫切需要突破围网限制。因此，2014年12月，上海自贸试验区扩区，由28.78平方公里扩展到了120平方公里，突破了围网限制，体现了服务业和服务贸易扩大开放的阶段性特征。2015年5月，国务院还专门批复了不限定区域范围，以重点服务业为切入点的全新开放平台，即北京服务业扩大开放综合试点。其后，包括海南全岛建设自贸试验区、分步骤分阶段探索建设自贸港、上海临港新片区、浙江自贸试验区扩区、新增服务业扩大开放综合试点等，都体现了服务业和服务贸易开放的需要，符合服务无边界的特征，体现了鲜明的服务业和服务贸易开放为主的阶段性特征。

3. 未来需要设立适应数字经济和数字贸易发展的新型FTZ

当前，全球进入了数字经济和数字贸易快速发展的新阶段。根据《全球数字经济白皮书——疫情冲击下的复苏新曙光》，2020年全球47个国家数字经济增加值规模达到32.6万亿美元，同比增长3%，占GDP比重为43.7%，比上年提升2.2个百分点，全球数字经济在国民经济中的地位持续提升，全球数字经济向三次产业加速渗透。根据国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》，到2025年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重将达到10%，中国数字经济迈向全面扩张期。

全球数字经济领域竞争更趋激烈。随着数字经济的快速发展，数字经济将成为国家竞争的戰略新高地。特别是全球疫情大流行期间，远程医疗、在线教育、共享平台、协同办公、跨境电商等服务广泛应用，对促进各国经济稳定和复苏发挥了重要作用。发展数字经济越来越成为各国推动经济复苏和增长的重要举措，成为世界经济增长的重要抓手。也正因为此，全球数字经济领域的竞争和博弈不断加剧。

FTZ应在数字经济全球化竞争中发挥引领作用。从数字经济全球化程度来看，数字经济领域的全球化才刚刚起步，发展潜力巨大。根据腾讯研究院报告显示，全球电信业和IT及互联网服务业的国际化程度较低，说明虽然各国都在大力发展数字经济，但全球化的数字市场和数字贸易体系尚未建立，数字经济产业更多地服务于本国市场，未来全球化发展潜力巨大，FTZ应该在数字经济全球化过程中发挥引领作用。因此，未来需要适应数字经济和数字贸易发展为主的新型FTZ（暂称数字FTZ）。

（二）自贸试验区要主动适应数字经济和数字贸易发展需要

1. 从FTZ发展的三个阶段性特征，明确服务数字经济和数字贸易的时代使命

集聚资源要素是全球FTZ的本质特征，在全球制造业和货物贸易快速发展的阶段，主要是集散货物为主的FTZ;在服务业和服务贸易快速发展的阶段，我国创造性地提出了以制度创新为核心，适应服务业和服务贸易开放的FTZ，也就是我国的自贸试验区;未来，在数字经济时代，集聚数字资源、创新数字规则、引领数字经济发展将是对数字FTZ的新要求，是数字经济和数字贸易发展新阶段赋予数字FTZ的新的时代使命。因此，我国需要提前布局数字FTZ，对标数字领域国际新规则，特别是针对数据确权交易、隐私权保护、数据跨境流动等重点或敏感领域，加快在数字FTZ先行先试。

2. 从我国FTZ发展的实际出发，明确建设数字FTZ的实现路径

在数字经济和数字贸易为主的新阶段，正如过去海关特殊监管区域向“服务”转型一样，海关特殊监管区域和自贸试验区也必将向“数字”转型，甚至需要设立直接体现数字经济和数字贸易的新型数字FTZ。在具体实现路径上，正如我国整合海关特殊监管区域设立自贸试验区，然后进入了海关特殊监管区域与自贸试验区并行发展阶段一样，数字FTZ可以依托海关特殊监管区域设立，可以依托自贸试验区设立，也可以单独设立，三种FTZ可以并行发展，各有侧重，形成多种FTZ并行发展的新格局。

二、从服务新发展格局看

自贸试验区如何高质量发展

新发展格局赋予高水平对外开放新的实践内涵，对自贸试验区高质量发展提出了更高要求，需要在集聚高端要素资源、推动产业高质量发展、优化区域经济布局、营造良好营商环境等方面进一步发挥引领和示范作用。

（一）新发展格局对自贸试验区高质量发展提出更高要求

1. 新发展格局首次明确了国内循环和国际循环的主次和相互关系

《“十四五”规划纲要》提出了实行高水平对外开放的总体要求。从实行更高水平对外开放的角度来看，新发展格局在实践层面的内涵不仅仅是突出“双循环”，而是突出“国内大循环为主体”和“双循环相互促进”。也就是说，新发展格局首次明确了国内循环和国际循环的主次和相互关系。过去，“双循环”的主次和相互关系是不明确的。如内外贸是分开的，产业部门和开放部门是分开的，产业部门不考虑或很少考虑开放，开放部门局限于具体的外资外贸等业务领域，也很少考虑产业支撑问题，部门之间的政策制度是分割的。现在和未来，“双循环”的主次和相互关系更趋明确，将更加强调自身高质量发展，更加强调内外政策制度的协调一致性。如2020年出台了支持出口产品转内销的实施意见，强调同线同标同质要求等，突出内外贸融合和协调发展;产业部门在推动产业发展中也更多地考虑开放问题，通过开放发展更好地稳产业链供应链;开放部门也在考虑产业发展问题，通过稳产业链供应链更好地推动开放。这意味着，不同部门在政策制度设计过程中应该更注重系统性，更注重目标的一致性。对具体开放政策或开放实践内涵来说，应该推动开放政策制度与国内产业政策制度相协调，且要以更好地促进产业和经济高质量发展为最终目标。

2. 新发展格局赋予高水平对外开放新的实践内涵

当前，我国步入了高质量发展的新阶段，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，对新发展格局赋予了新的时代内涵。习近平总书记指出①，“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻，就像人们讲的要调理好统摄全身阴阳气血的任督二脉”。结合当前国内外形势，影响经济循环畅通无阻的“任督二脉”应该是产业和区域，或者说是产业的高质量发展和区域的协调发展。如何调理？从高水平开放的角度来讲，就是要打破制约产业高质量发展和区域协同发展的体制机制障碍。因此，通过高水平开放参与国际大循环的目标就更加明确了，就是要集聚我国高质量发展所需要的高端要素资源，如技术、人才、信息等，以更好地推动产业和经济高质量发展，提升自我发展能力;与此同时，要通过构建良好的营商环境，能够让通过国际大循环集聚的高端要素在产业上发挥更大作用、在区域间实现自由流动，在国内国际双循环相互促进中确保国内大循环畅通无阻。

3. 新发展格局对自贸试验区高质量发展提出了更高要求

新发展格局赋予高水平对外开放新的实践内涵，也自然地对自贸试验区高质量发展提出了新要求。一是自贸试验区推动国际循环的目标，是通过推动高端要素资源自由流动（主要是国际循环），架起“双循环”相互促进的桥梁。一方面，通过国际大循环集聚高端要素资源，更好地服务国内大循环;另一方面，国内大循环好了，可以有效推动产业升级，进一步提升参与国际大循环的能力。二是自贸试验区推动国内大循环的着力点，是推动调理好产业和区域“任督二脉”，通过制度创新，率先打破制约产业高质量发展和区域协调发展的体制机制障碍;同时，为了使国内国际双循环集聚的高端要素资源在产业上发挥更大作用、在区域间实现自由流动，需在加快构建良好的营商环境上发挥更好的引领和示范作用。

（二）服务新发展格局，推动自贸试验区高质量发展的建議

根据新发展格局对自贸试验区高质量发展的更高要求，自贸试验区需要在集聚全球高端要素资源、推动产业高质量发展、服务区域协调发展和营造良好环境四个方面发力，形成国内国际双循环相互促进的重要枢纽。

1. 为新发展格局集聚高端要素资源

集聚全球高端要素资源是推动新发展格局的根本要求和重要保障。自贸试验区通过持续扩大开放和不断改革创新，在集聚高端要素资源方面发挥了重要作用。未来，要通过高水平对外开放，通过国际大循环，聚焦人才、数据信息等高端要素，构建有助于高端要素资源自由便捷流动的良好环境，以高水平开放引领我国集聚全球高端要素资源。特别是要聚焦制约高端要素资源自由便捷流动的深层次问题，查找短板，破除各种体制机制障碍，激发各类市场主体活力，集聚各类高端要素资源，为“双循环”新发展格局提供要素资源保障。需要注意的是，要改变传统思路，真正能够设计出有助于高端要素资源集聚的政策制度或平台载体。如各地在欧美等发达国家设立的离岸研发中心，能否通过离岸政策制度设计，在我国设立在岸的离岸研发中心，解决外资企业关注的知识产权、税收、高新技术企业认定等方面的问题，以离岸政策制度打造科技创新高地。

2. 为发展新格局构筑现代产业体系

构筑现代产业体系、推动产业高质量发展是构建新发展格局的必然要求。自贸试验区在持续改革创新、集聚高端要素资源的同时，有效集聚和发展高端高新产业，打造了一批世界领先的产业集群，对构建现代化产业体系，推动经济实现高质量发展发挥了重要作用。未来，要通过自贸试验区建设，破除制约产业高质量发展的各种体制机制障碍，深挖产业发展潜力，为“双循环”新发展格局加快构建现代产业体系。要根据不同产业特别是不同服务业的难点堵点，精准定位产业发展诉求，真正把解决产业发展诉求放在突出位置;要适应新产业新业态新模式不断涌现的新形势，准确把握产业链主、产业生态等可能发生颠覆性变化的新特征，制定前瞻性的定制化产业开放发展策略。

3. 为新发展格局优化区域经济布局

服务区域重大战略和区域协调发展战略、优化区域经济布局，是自贸试验区建设的应有之义。一是进一步完善自贸试验区区域布局。根据党中央、国务院决策部署，将重要开放设施及功能区域纳入自贸试验区，统筹考虑解决现有自贸试验区扩区或调区问题，扩展发展空间和改革试点承载能力。在未设立自贸试验区的省区市，根据我国高水平开放发展的实际需要，在综合评估论证基础上，适时启动新设自贸试验区工作。二是在中西部内陆地区设立具有开创性、标志性的自贸试验区或自贸试验区新片区，打造引领内陆地区高水平开放、高质量发展的特殊经济功能区。在当前我国加快构建新发展格局、优化区域开放布局、助推内陆地区成为开放前沿的背景下，中西部内陆地区亟须设立具有开创性、标志性的特殊经济功能区，为内陆地区开放发展“杀出一条血路”，发挥新的引领、示范和带动作用。三是设计实施有助于畅通国内大循环、助力优化区域经济布局的政策制度。如国内不同区域的税收政策，要在吸引国际增量还是转移国内存量方面统筹考虑。目前东部地区依托自贸试验区争取了不少关于高新技术产业、高端人才的税收优惠，但从实践来看，吸引国内存量较多，吸引国际增量较少，未来东部地区应该更多着眼于吸引高端要素资源的国际增量为主进行税收政策制度设计;同时，给予中西部和东北地区更多优惠税率税制，既可以吸引国际增量，也可以吸引东部地区的国内存量，以便更好地推动区域均衡协调发展。需要注意的是，税收政策制度要注重中央层面的顶层设计，避免市场扭曲或带来新的区域失衡。

4. 为新发展格局营造良好的营商环境

持续改善营商环境是推动形成新发展格局的关键。近年来，自贸试验区通过持续推进制度创新，引领全国营商环境不断优化。未来，要通过自贸试验区建设，针对阻碍“双循环”的各种体制机制障碍，对标国际先进水平，在贸易、投资、转变政府职能、行业管理制度等重点领域实施更大力度的改革开放，为新发展格局营造良好的营商环境。特别是要通过自贸试验区建设，推动规则、规制、管理、标准等重点领域的制度型开放水平。如实施好《外商投资法》及实施条例，持续完善相关配套规定，创造公平竞争的市场环境，提振更多市场主体积极性;充分发挥外资企业投诉工作机制作用，加大外商投资合法权益保护力度，有效落实好外资企业国民待遇，让中国始终成为外商投资的热土。

三、从国际经贸规则新趋势看

自贸试验区如何高质量发展

对标国际经贸新规则是自贸试验区建设的初衷之一。自贸试验区建设以来，各个自贸试验区在对标国际经贸新规则方面取得了明显成效。下一步，随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的生效实施和我国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），对自贸试验区对标国际经贸新规则提出了更高要求。

（一）对标国际经贸新规则是自贸试验区建设的初衷之一

在中国上海自贸试验区设立之际，经济全球化进程因种种原因而受阻，WTO多边贸易体制困难重重。与此相反，双边和多边区域贸易协定谈判如火如荼。尤其是美国、欧盟试图借助《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP）等大型自由贸易区建设，继续主导全球经贸规则，中国面临“二次入世”风险。与此同时，中美投资协定谈判明确将引入准入前国民待遇加负面清单这一新模式。面临国际经贸新规则新议题的不断涌现，我国迫切需要在特定区域先行先试，开展国际经贸新规则的风险和压力测试。因此，在此背景下设立的自由贸易试验区，探索投资准入前国民待遇加负面清单管理模式等国际经贸新规则，既是自由贸易试验区建设的亮点和难点，也是自贸试验区设立的初衷之一。

（二）自贸试验区对标国际经贸规则已经取得了明显成效

中国自贸试验区设立以来，不论是对标国际经贸新规则传统议题还是新议题，都取得了显著成效。在传统议题方面，随着CPTPP等国际经贸新规则在货物贸易、跨境服务贸易、投资等领域不断深化，在通关效率、结算速度、自由化水平等方面都提出了更高要求。各自贸试验区主动对标相关要求，实施和形成了一系列改革创新举措。以对标海关管理和贸易便利化等规则为例，CPTPP、RCEP等国际经贸新规则在快运货物、自动化等方面做出详尽规定，通过升级通关系统，强化与海关合作，优化材料提交方式，实施通关后审计，旨在简化通关程序，提升货物贸易通关效率。为此，各自贸试验区积极对标，在快运货物方面，加速探索“互联网+”通关货物快速放行模式，大幅缩短了通关时间;在自动化方面，加快推进海关系统数字化进程，创新海关申报新模式。在新议题方面，各自贸试验区积极对标金融市场准入、投资争端解决机制、知识产权保护、跨境信息传输、透明度等新议题，率先探索，取得了一系列制度创新成果。如CPTPP、RCEP等自贸协定对知识产权领域的标准制定不断细化，尤其在专利及商业秘密方面，扩大专利保护的客体应用范围，强调商业秘密保护的重要性，并增加了强保护条款。各自贸试验区积极对标，如北京自贸试验区率先探索建立国际数字产品专利的知识产权保护制度，实现了数字产品领域的专利保护规则对标，拓展了专利保护的客体范围。

（三）国际经贸规则新趋势对自贸试验区高质量发展提出了更高要求

当前，全球国际经贸规则呈现出一些新趋势新特点，对自贸试验区高质量发展提出了更高要求。一是国际经贸规则竞争日趋激烈。从国际经贸规则变化看，全球经贸规则正处于重大调整中，大国之间规则博弈更趋激烈。这就迫切需要自贸试验区顺应国际经贸规则新变化新趋势，推动全面深化改革和高水平制度型开放。二是数字经济、绿色低碳等新议题新规则进展迅速。各国围绕数字经济、绿色低碳等新议题在规则构建、规则博弈、国际谈判等方面频频出招，进展迅速，且涉及领域不断拓展，重要性日益凸显。如当前数字贸易快速发展并成为国际贸易和经济增长的新引擎，世界主要国家都高度重视数字经济发展，对数字贸易开放发展的制度环境与监管协调提出了更高要求，数字经济和数字贸易规则成为国际经贸规则重构和各方博弈的焦点，其涉及的领域日益广泛，覆盖关税与数字税、个人隐私保护、数据跨境流动、知识产权保护、互联网环境、市场准入等诸多领域，且内容日益复杂。三是自贸试验区对标国际经贸新规则的需求更加迫切。随着RCEP生效实施以及中国正式申请加入CPTPP和DEPA，我国通过自贸试验区对标和试验CPTPP和DEPA等新规则的迫切性进一步增强。

（四）对标国际经贸新规则，推动自贸试验区高质量发展的建议

1. 明确五个基本导向

对标国际经贸新规则，要明确五个基本导向。一是对标国际经贸新规则只是自贸试验区政策制度设计的一部分，而非全部。尽管对标国际经贸新规则是自贸试验区建设的初衷之一，但需要在对标国际经贸新规则的同时，加快推进国内相关领域改革开放进程，构建更高水平开放型经济新体制。二是国际经贸新规则并非全是“高标准”。随着全球贸易保护主义和逆全球化思潮抬头，西方发达国家倡导的所谓高标准经贸规则并非必然都是“高标准”，而是遏制或打压中国的工具。如有西方人士甚至把我国强大国内市场优势看作是一种“市场扭曲”，批评我利用强大国内市场优势，在平台经济、共享经济等领域率先形成规模优势，再到西方国家进行竞争，认为这也是“市场扭曲”。由此可见，西方倡导的某些所谓高标准经贸规则，是出于自身竞争能力的考虑，把自身在某些领域的劣势归结为别国的“市场扭曲”，针对性强，随意性大。西方倡导的“民主价值观化”的有关规则，多属于此类。三是明确对标底线。对国有企业和指定垄断、劳工、环境等，要综合考虑我国特殊国情和特定发展阶段的特殊性，不能脱离实际而盲目对标。如要堅持中国“双碳”目标的总体部署，不能盲目追求“绿色”而脱离发展实际“迎合”西方不合理的规则诉求。四是对标与引领同步推进。在对标的同时，要在共享经济、移动支付、跨境电商等我国有实践优势的领域，加强规则的制定和引领，把实践优势转变成规则优势。五是既要对标FTA，又要对标FTZ。对标国际经贸新规则，不仅仅是CPTPP等自贸协定（FTA），还要跟踪或对标国际上自由贸易园区（FTZ）的最新动向和最新政策制度。如2020年2月，英国政府宣布在国内开设10个集创新、贸易和企业于一体的自由贸易港，其自贸港建设模式和政策制度值得跟踪和借鉴。

2. 找准三个切入点

根据对标国际经贸新规则的基本导向，自贸试验区要找准切入点，打造国际经贸新规则的先行试验区。一是找准对标的重点领域。对市场主体反映强，或代表未来发展方向，或在国际多边、区域和双边谈判中广泛关注的问题，优先在自贸试验区开展压力和风险测试。如把政府采购、国有企业、知识产权、电子商务、竞争、数字贸易等新议题，作为对标国际经贸新规则的重点领域。二是先行先试RCEP软约束规则。国际双边或区域FTA中的软约束条款往往代表了未来相关领域规则的发展方向，如在知识产权、环境等领域的很多软约束规则，近年来逐步转变成了硬约束规则。因此，要借助RCEP生效实施带来的重大机遇，推动RCEP软约束转变成自贸试验区的硬约束。当前，RCEP大约有170项软约束条款，涉及透明度、简化程序、电子化、非歧视、通关时间等诸多领域，这些都可以在自贸试验区率先转变为硬约束。三是加快对标CPTPP和DEPA。2021年，我国正式申请加入CPTPP和DEPA，体现了我国进一步深化改革和扩大开放的决心和信心，也体现了我国加强全球数字经济领域合作、促进创新和可持续发展的真诚意愿。因此，要以这两个协定为重点，加快主动对标相关经贸新规则。

3. 实施两大策略

对标国际经贸新规则要着眼于实施两大策略：一是实施对标规则与国内改革协同推进策略。国际经贸新规则一般都体现了下一步制度创新的原则或方向。如预裁定是履行《贸易便利化协定》义务的重要举措，指在货物实际进出口前，海关应由已注册登记的进出口货物收发货人申请，对其与实际进出口活动有关的海关事务提前作出有关裁定的制度。预裁定制度可以帮助企业明确货物税则号列、完税价格、是否适用原产地规则等信息，有利于企业降低合规风险，提高通关效率。因此，自贸试验区推行的审批事项预审批、审批前服务等模式，都与预裁定具有相似原则和导向，也是下一步自贸试验区诸多审批事项改革的原则和方向。再如，近年来知识产权领域的国际规则体现了扩大知识产权保护客体范围、由软约束向强保护转变，我国在完善知识产权保护制度上，也要体现相同的原则和方向，要进一步推动知识产权保护客体范围由实物向数字等领域拓展、由保护最终知识产权成果向过程类成果转变，进一步增强知识产权制度的约束和执行力度。二是实施对标规则与产业高质量发展协同推进策略。国际经贸新规则的变化，带来的是全球要素资源配置和产业布局的变化，需要结合规则变化，提前谋划，提前布局。不能一味地对标或落实新规则，而是要与国家经济和产业高质量发展紧密结合。如在维修再制造领域，按照CPTPP规则，修理后的进口不征税（任何缔约方不得对从其领土临时出口至另一缔约方领土进行修理或改造后重新进入其领土的货物征收关税，无论其原产地为何地，无论此修理或改造是否本可在该出口缔约方的领土内进行，或是否已使货物增值），也就是说货物经修理和改造后再入境免征关税;用于修理和再制造的货物进口也不征税（按照CPTPP规则，任何缔约方不得对自另一缔约方领土临时准许入境进行修理或改造的货物征收关税，无论其原产地为何地）。同时，再制造货物不等于旧货，对旧货的限制，不能适用于再制造。因此，CPTPP等国际经贸新规则对维修再制造领域的规定，对发展维修再制造是重大利好，且随着我国由制造业大国向制造业强国转变，制造业也需要向维修再制造等环节进行延展，以进一步完善产业链，推动制造业转型升级。为此，建议可以大力发展维修再制造业务，打通制约维修再制造业务的难点和堵点，实施一揽子对标国际经贸新规则的政策制度措施，真正把规则对标与产业高质量发展紧密结合。

四、从工作推进层面的典型问题看

自贸试验区如何高质量发展

不论是从中国FTZ三个阶段性特征的历史逻辑出发，还是从服务新发展格局、对标国际经贸新规则的更高要求来看，都对更大力度谋划和推进自贸试验区高质量发展提出了更高要求。但是，从自贸试验区工作推进角度来看，当前还存在四大典型问题，亟须高度重视或加快解决，以便更好地推动自贸试验区高质量发展。

（一）工作推进层面需要重视的四个典型问题

1. 制度创新的J曲线效应问题

J曲线理论是戴维斯提出的有关于革命何时爆发的理论。即随着一个国家从封闭转向开放，它的稳定度会先下降再上升。也就是说，如果用图表示一国稳定程度（纵轴）和社会政治开放程度（横轴）之间的关系，将代表开放度和稳定度所有可能组合的点连接，会得到像向右斜躺的字母“J”曲线，这就是著名的J曲线理论。将J曲线理论延伸到一国改革或制度创新领域，部分改革措施也会呈现出J曲线趋势，即随着一项改革措施的推进，改革措施的获得感可能会先下降后上升。也就是说，部分改革措施在改革初期的获得感可能会下降，待制度改革磨合期过后，市场主体获得感才会高于改革之前。这就是为什么当前以制度创新为核心的自贸试验区获得感并不必然高或不达预期的主要原因。以简政放权改革为例，部分领域的审批事项下放到基层管理部门之后，可能会因为基层业务熟练程度不高、人员不足等原因，不能马上顺利承接相关职能，给企业等市场主体带来的感觉可能是更不便利了。再如，某地反映某打车平台原先在省级交通运输管理部门办理运营许可便可以在全省范围内运行，但省级权限下放后，需要到各地市分别办理运营许可，企业获得感明显下降。因此，要高度重视制度创新的J曲线效应，提前谋划布局，要综合考虑基层部门的承载能力、企业办事便利程度等各种因素，尽可能推动改革事项的J曲线效应减弱或消失。

2. 对制度创新认识不足的问题

自贸试验区以制度创新为核心，但各地对自贸试验区制度创新工作存在误区。一是对自贸试验区为什么以制度创新为核心任务的认识不足。习惯于改革开放以来以政策优惠为主的改革开放措施，没有充分认识到制度创新的J曲线效应，没有充分认识到制度创新的必然性，没有充分认识到制度创新是推进我国优势转换、适应更高水平开放、适应服务业开放、适应国际经贸新规则的必然要求。在实际工作过程中，存在“唯经济指标”“过分项目化”等问题，也存在把自贸试验区当作开发区建设的情况。二是对自贸试验区制度创新效果认识不足。习惯于比较自贸试验区内外政策制度差别，忽略了自贸试验区可复制可推广的根本要求，没有从历史维度充分认识自贸试验区对改革开放的巨大推动作用。如2021年全国和自贸试验区版的外资准入负面清单分别为31条、27条，区内区外差别很小，仅4项特别管理措施，存在据此认为自贸试验区改革创新优势和效果不明显的现象，忽略了自贸试验区对改革开放全局的重要引领和推动作用。这是因为，从历史维度看，外资负面清单不断缩减，自贸试验区建设9年，出台了8版外资准入负面清單，由最开始的190条特别管理措施，缩减到了目前的27条，限制或禁止外商投资的行业只有27项，下降了85%，自贸试验区负面清单的缩减，通过在全国层面的复制推广，带动全国版负面清单缩减到了31条，大幅提升了外资准入水平。

3. 推进制度创新不得法的问题

一是认为只有国家赋权才能开展制度创新。在实际工作层面，往往存在只有在国家赋权、有重大政策制度突破的情况下才能开展制度创新的片面认识，甚至存在国家不赋权、不给政策制度就无法开展制度创新甚至根本不开展制度创新的错误认识。尽管自贸试验区肩负着为国家试制度的重要使命，党的十八大报告也明确提出要赋予自贸试验区更大改革自主权，但并不意味着所有制度创新都需要国家赋权。这是因为制度具有系统性特征，在没有国家赋权、没有重大政策制度突破的情况下，完全可以通过系统集成创新开展相关领域的改革探索。而且，在实践层面，也确实不是所有制度创新都需要国家赋权，甚至有相当数量的可复制推广的制度创新成果都是在地方事权范围内实现的。二是把制度创新等同于技术创新。随着大数据、区块链、人工智能等新技术的应用和推广，基于技术创新开展的制度创新越来越多。但在总结制度创新成果过程中，往往存在过于强调技术创新而忽略制度创新的现象。三是缺乏系统性前瞻设计。自贸试验区政策制度的定制化特征明显，不同自贸试验区实际情况不同，其政策制度也有所不同，需要各个自贸试验区根据自身实际情况，量身定制适合自己的政策制度体系，开展差异化的改革创新探索。但在实际操作过程中，往往缺乏系统性、前瞻性的政策制度设计，“跟风”现象比较明显，习惯于看到海南自贸港、上海临港新片区等开放前沿有什么就要什么，而部分前沿政策制度在部分区域特别是经济欠发达的中西部地区缺乏应用场景，即使争取下来，也因脱离自身实际而难以落地。与此同时，因缺乏针对自身特定领域或特色产业的系统性前瞻设计，往往认识不到自身真正需要的政策制度。

4. 制度创新的风险防控问题

当前，我国进入了改革开放的深水区，面临的国际环境也更趋复杂。自贸试验区作为改革开放的最前沿，需要高度重视风险防控问题。一是在争取政策制度时，存在为了开放而开放的问题。随着我国开放水平的不断提升，下一步推动开放的领域多属于敏感领域，特别是在文化、教育、金融、数字等领域开放过程中，牵涉到意识形态风险、系统性金融风险、信息关防、不良有害信息倒灌、数据安全、隐私安全等诸多风险。部分地区在争取开放政策过程中，存在不考虑实际发展诉求、不考虑风险而盲目要所谓“高水平”开放政策的问题。如一些地方在没有对外商独资医院是否存在基因泄露等风险进行充分评估，更没有相应风险防控措施甚至没有实际诉求的情况下，盲目跟风申请外商独资医院试点。二是在试验任务落实过程中，存在系统性风险防控意识不强的问题。自贸试验区作为风险测试和压力测试的试验田，多数改革开放举措都或多或少存在风险问题。部分地区系统性风险防控意识不强的问题，主要表现为在制度创新经验总结过程中，缺乏对风险的研判，更缺乏有效的风险防控措施。三是制度创新的工作风险。尽管不少自贸试验区都建立了容错机制，但存在规定过于笼统、认定标准不可预期等问题，在实际操作过程中，仍存在各种担忧和顾虑，难以有效激发制度创新的积极性和主动性。

（二）进一步完善工作推进机制，推动自贸试验区高质量发展的建议

1. 提高政治站位，高度重视自贸试验区制度创新工作

党中央、国务院高度重视自贸试验区工作，各省市、各片区等各层级要提高政治站位，把自贸试验区工作作为一把手工程加以推进实施。自贸试验区既有贸易、投资、金融开放创新、事中事后监管等共性试验任务，又有一些服务国家重大战略、服务当地产业发展等差异化试验任务，涉及领域广，基本事关所有部门，需要部门之间甚至跨区域之间协同推进，要充分调动各个部门的积极性，争取形成更多跨部门、跨区域的改革试点经验。要转变过去依赖政策优惠的思维模式，认真贯彻落实党中央对自贸试验区以制度创新为核心任务的总体要求，坚定不移地推进制度创新。要高度重视制度创新的J曲线效应，采取各种措施尽可能弱化制度创新的J曲线效应。

2. 强化正向激励，加快改革试点经验复制推广工作

自贸试验区以制度创新为核心，以可复制推广为根本要求。如何充分肯定地方制度创新成果，给予及时充分的正向激励，是当前需要加快解决的问题。各地对国家层面复制推广的改革试点经验高度重视，国家层面的肯定性反馈对调动各地各部门制度创新的积极性至关重要。近年来，全国复制推广的改革试点经验呈减少趋势，以近三年为例，2019年国家层面复制推广66项改革试点经验，2020年37项，2021年18项，每个自贸试验区（一般3个片区）1项。随着自贸试验区数量的增多，国家层面复制推广的改革试点经验呈下降趋势，没有在全国层面复制推广经验的片区积极性受到了不同程度的影响。且从实际情况来看，每个片区一般都会产生具有全国首创价值的改革试点经验。因此，为了更好地鼓励各地开展制度创新，建议进一步加大复制推广工作力度，加快总结提炼全国可复制推广制度创新经验，建立定期复制推广工作机制，采取部门推荐、地方报送、第三方评估等多种方式，定期复制推广在全国具有首创价值的最佳实践案例或创新举措，把真正具有可复制推广价值的改革试点经验第一时间在全国或特定区域复制推广;同时，要避免复制推广工作中的平均主义倾向，做得好的自贸试验区要多复制推广，反之则不要复制推广。

3. 把握制度创新特点，明确制度创新的三大方向

一是注重突破性创新。针对离岸贸易、离岸创新、准入不准营、数据跨境流动、知识产权、政府采购等市场主体反映强烈的问题，争取国家相关部门赋权先行先试，争取形成一批突破性制度创新成果。二是注重系统性集成创新。把握制度的系统性特征，注意系统集成，避免零敲碎打式的制度创新。注重部门之间协同创新。学习浙江自贸试验区油气全产业链开放发展的一揽子支持措施，注重在数字经济等特定领域，以及生物医疗、量子信息、智能制造等特定产业量身定制一揽子政策制度，明确哪些政策制度需要向国家争取，哪些省里可以给予支持，哪些地方可以自主推进，形成系统性的政策制度体系和制度创新工作推进机制。三是注重前瞻性政策制度设计。针对数据信息、高端人才等最新诉求开展前瞻设计;针对新产业新业态新模式实施具有前瞻性的产业开放策略;把握国际经贸新规则、全球最新自贸港政策制度，动向开展前瞻性政策制度对标。

4. 注重风险防控，统筹开放发展与经济安全

在推进自贸试验区高质量发展过程中，要加强风险防控体系建设，统筹好开放发展与经济安全。在试验任务落实过程中，对于重大敏感事项，要充分评估其风险，并据此提出切实有效的风险防控措施。对文化、教育、金融、数字等敏感领域，争取尽快在自贸试验区加快开展压力测试和风险测试，尽快健全开放安全保障体系，形成可在全国复制推广的制度创新成果。要转变监管理念，由“谁审批谁负责”向“不审批也要负责”转变。对很多“不审批”“取消审批”的领域，要加快建立和完善事中事后监管机制，明确监管责任主体，确保“既放得开，又管得住”。此外，纪检巡视等工作，要充分考虑自贸试验区制度创新的本质特征，要把纪检巡视工作作为自贸试验区制度创新的守护者，保护真正开展制度创新的干部，激励广大干部大胆试、大胆闯，规避不必要的工作风险。

[参考文献]

[1] 崔卫杰.制度型开放的特点及推进策略[J].开放导报，2020（2）：36-43.

[2] 崔卫杰.以制度型开放推动全方位对外开放[N].中国经济时报，2019-02-27.

[3] 王受文.推进自由贸易试验区建设 彰显改革开放试验田作用[J].时事报告（党委中心组学习），2017（5）：66-81.

[4] 王晓红，柯建飞.全球服务贸易形势分析及展望[J].国际贸易，2018（1）：52-59.

Multi-dimensional Thinking on High Quality Development of Free Trade Zone

Cui Weijie

（Academy of International Trade and Economic Cooperation， Ministry of Commerce， Beijing 100710）

Abstract： China has laid higher requirements for the high-quality development of FTZs under the new development pattern. From the historical perspective of FTZ development， the Pilot Free Trade Zone needs to actively adapt to the development needs of the digital economy and digital trade; from the perspective of the new development pattern of services， it is necessary to promote the free flow of high-end factor resources and build a bridge for mutual promotion of “dual circulation” At the same time， take the lead in breaking the institutional and institutional barriers that restrict the high-quality development of the industry and the coordinated development of regions and other measures with institutional innovation， and smooth the “dual circulation”; from the perspective of the new trend of international economic and trade rules， it is necessary to address the new trends and new characteristics of global international economic and trade rules. From the perspective of China’s national conditions and reality， the new international economic and trade rules should be benchmarked in a targeted manner; from the perspective of the promotion of the pilot free trade zone， it is necessary to attach great importance to the existing J-curve effect of institutional innovation， lack of understanding of institutional innovation， and unlawful promotion of institutional innovation. Issues such as risk prevention and control of institutional innovation， improve political standing， attach great importance to institutional innovation in FTZs， strengthen positive incentives， accelerate the replication and promotion of reform pilot experience， grasp the characteristics of institutional innovation， focus on breakthrough innovation， system integration innovation and Forward-looking policy and system design， focusing on risk prevention and control， and coordinating open development and economic security.

Key words： Pilot Free Trade Zone; High-quality Development; Phase Characteristics of FTZ; New Development Pattern; New International Economic and Trade Rules; Work to Promote

（收稿日期：2022-03-07   責任编辑：罗建邦）