各国经济特区比较及我国特区应有的新作为

刘伟丽 李楚童

[摘要] 成功的经济特区兼顾上层建筑创新与经济发展效率的双轨并行。随着经济特区尤其是中国深圳的成功崛起，东南亚、南美和非洲国家也试图依靠他国发展经验布局特区战略。从区域经济学、制度经济学、社会人类学三大理论视角对世界经济特区的比较来看，各国经济特区均具有相似的发展特点，包括作为国家意志的探索者创造创新制度供给、推动区域经济一体化进程、发挥内外溢出效应、自发创造内生性动力等。但各国特区在发展模式上仍有诸多不同之处，发展演进和发展效果也因地而异。世界各国经济特区发展历程及发展特点启示我们，特区应在新发展格局中有新的担当、新的作为;推动特区经济发展的“质量变革”和“动力变革”，增强发展韧性;推动特区经济发展的“效率变革”，提高发展保障。

[关键词] 经济特区   区域协调   特区比较   高质量发展

[中图分类号] F127.9   [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2022） 02-0101-12

[基金项目] 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目：中外经济特区比较研究（16JJD790042）;国家社会科学基金重大项目：中国经济特区发展史（1978-2018）（16ZDA003）。

[作者简介] 刘伟丽，深圳大学中国经济特区研究中心教授、博士生导师，研究方向：世界经济、国际经贸规则与标准、特区经济;李楚童，厦门大学台湾研究院博士研究生，研究方向：国际贸易、区域经济。

经济特区（Special Economic Zone）是主权国家或地区实施与国内其他地区不同发展机制和政策的特定“飞地”区域。经济特区的发展经历了从自由贸易区（Free Trade Zone）到出口加工区（Export Processing Zone）再到科技型、综合型经济特区的演变过程。目前全世界约有4300个经济特区，是1970年的200余倍，持续释放着强大的生命力。近年来，世界银行的工业化支持和战略从进口替代向出口导向转变，称之为“温和的新古典主义”，强调扩大开放和市场效率的重要性。 同时，世界银行还表示经济特区应被设计为多元化经济增长的自由化平台，扩散到国民经济中，这也体现出经济特区与其他行政区的基本差别，即成功经济特区的经济主体不是简单地从法規红利和激励措施中获利，而是分享对可接受的经济行为类型的理解，表现为更开放创新的发展模式、更严格的评价和责任制度、更先进的企业体制、可推广的经济发展思路等。

由于经济特区自带显著的经济、政治和社会正效益，各国加快经济特区建设步伐以促进基础设施建设和扩大出口贸易。随着亚洲经济特区尤其是中国深圳的成功崛起，东南亚、南美和非洲国家也试图借鉴他国发展经验布局经济特区战略。虽然各国经济特区本质相似，但在发展模式上仍有诸多不同之处，发展演进和发展效果也“因地而异”，本文以亚洲国家为主兼顾其他地区国家进行比较研究。

一、亚洲各国经济特区的发展特点

（一）被赋予了鲜明的国家意志

经济特区发展初期需要国家大量投入，甚至举全国之力为特区提供基础设施建设和前所未有的优惠政策。同时，为保证特区内稳定健康的投资和营商环境，国家和地方在特区法律法规建设方面必须大胆创新，不惜实践成本。这是因为特区建设蕴含了鲜明的国家意志，特区的每一次跨越发展都将成为验证改革开放成效的历史节点。这种意志主要体现在以下几方面：

1. 参与全球竞争和资源分配

在世界经济趋向融合和资源分配全球化的背景下，各国均赋予了经济特区参与全球市场竞争和争夺稀缺资源的使命。由于中国香港、新加坡自由贸易区在转口贸易和吸引外资方面取得的成功，韩国在60年代也开始积极建立经济特区，开展与亚洲新兴经济体的竞争。近年来，东南亚和非洲国家纷纷建立经济特区同样为了吸引来自中国、日本等国的资金、技术等资源，以推动本国基础设施建设和现代工业发展，进而融入全球市场竞争。尤其在“一带一路”倡议提出后，沿线国家以经济特区作为节点，各点连接贯通线路实现了经济联通，推动了全球化背景下亚欧国家经济合作模式的创新尝试。经济特区成为各国参与全球竞争和提升全球价值链地位的重要手段，而发展中国家考虑到竞争弱势而设立试点先行先试，作为探索适合本国开放型发展模式的试验，再将成功范本进行推广，推动国家好而合理地开放和优而有利地参与全球竞争。

2. 推动区域协调发展

增长极理论（Growth Pole Theory）在特区理论体系建设中发挥了核心作用。首先提出“增长极”概念的是法国经济学家弗朗·索瓦佩鲁（Francois Perroux），他指出“增长并不一定出现在所有地方，而是以不同强度首先出现在一些增长点或增长极上，再通过不同渠道扩散最终对经济整体产生影响”。在此基础上，冈纳·缪尔达尔（Karl Gunnar Myrdal）补充提出“循环累积因果论”（Cumulative Causation Theory），强调经济发展过程在空间上是非均匀分布的，而是初始优势明显的地区得到超前发展，通过积累因果过程强化了区域不平衡，导致增长区域和滞后区域之间发生空间相互作用，由此产生两种相反的效应：“回流效应”和“扩散效应”。艾尔伯特·赫希曼（Albert Otto Hirschman）在不平衡增长论中又称之为“极化效应”和“涓滴效应”。而后法国经济学家布德维尔首先把增长极的概念从产业关系转向地理空间关系，并由此得出区域增长极战略的基本思想。综合各学者对于该理论的研究及结合实践经验，我们认为，“增长极”即区域经济发展主要依靠条件较好的地区先发展起来，进而带动周边地区，使互补性、区位特色和优势进一步显现，促进生产要素在区域内实现双向流动，最大限度地发挥“集聚效应”和“反馈效应”，最终缩小区域间的发展差距，实现共同富裕。如深圳在经过政策倾向和扶持，内在潜能自我激发后，已经探索出一条行之有效的发展道路。近年来，随着粤港澳大湾区战略的推进，深圳作为湾区中坚力量积极推动空间区域结构重组和联动发展，技术、人才交流，交通、产业连接让区域间合作更加密切，通过产业梯度转移起到城市系统拓展的效果。世界其他国家经济特区建设同样蕴含着促进区域协调发展的愿望。如朝鲜的经济特区分设在国家四角边界，且分领着不同的职能分工和国家任务，这样的地理分布和发展定位也是为了能够带动区域内相关产业的发展，形成工业体系完整、产业类型齐全、产业内分工协作的发展格局，最终实现广泛的区域经济一体化。无独有偶，墨西哥新建经济特区多分布在南部，而南部地区制造业工厂数量只占全国总量的9.6%，墨西哥如此战略安排也是为促进南部制造业快速发展，从而缩小与北方的发展差距。但这种区域协调也可能产生副作用，赫希曼就强调了增长极理论的正效应来自于“淋下效应”，表现为购买力和投资从增长极到周边的转移，负效应来自于“极化效应”，表现为竞争力的差异对周边地区就业等方面带来冲击。

3. 地缘政治与历史使命

各经济特区的选址和发展均将地缘政治和历史因素作为必要考虑之一。内地/大陆经济特区作为与港澳台的政治和经济纽带，是最能证明“一国两制”有效性的途径之一。对接港澳台，吸引产业和投资，对标港澳台，探索市场开放模式，最终加强政治、经济、文化融合，推动两岸关系健康发展。俄罗斯虽然横跨亚欧两大洲，但其古往今来都有着传统浓厚的欧洲情结。在俄罗斯的首批6个经济特区中，有5个均分布于俄罗斯的欧洲部分。毛里求斯是印度外资第一来源国，与印度隔海相望，印度建立经济特区也可以吸引当地大量印侨回国投资。

而经济特区的历史使命是根据时代发展需求创造制度供给，探索适合本国国情的市场化、开放型道路，这是一种意识创新取代制度束缚的替代效应的发挥。邓小平同志指出，“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放”①。如今经济特区建立已40多年，伴随着新时代的到来，习近平总书记同样强调，“经济特区要不忘初心、牢记使命，把握好新的战略定位，继续成为改革开放的重要窗口、改革开放的试验平台、改革开放的开拓者、改革开放的实干家。特区作为对外开放的‘试验田’，拥有着无法取代的历史担当”②。

4. 承接产业转移的角色担当

美国哈佛大学教授拉坦·弗农（Rutton Vernon）的区域经济梯度转移理论强调，每个国家或地区都处在一定的经济发展梯度上，世界上每一种新行业、新产品、新技术都会随时间推移而由高梯度区向低梯度区转移，后有人称之为“工业区位向下渗透”现象。各国经济特区在战略规划上都肩负承接产业转移的使命，从承接国外先进产业到国家内部的产业梯次轉移，体现经济发展的不同阶段和水平，也展现了产业链分工的演化路径。中国经济特区发展初期是为了承接来自香港地区、澳门地区和东南亚的初级制造业;而韩国和中国台湾主要是承接来自美国和日本的轻工业，再到后来的电子产业;印度经济特区在90年代实行产业结构调整更是为承接来自欧美的IT产业提供便利;如今东南亚和非洲也在逐步承接来自中国的产业和资源转移。以上承接行为均属于产业转移的初级阶段，而像中国上海和日本东京都将目标定为世界大型跨国公司的总部集聚地，属于更高级别的产业承接。中国雄安新区确立了分流非首都功能的定位，扮演着承接北京产业转移的角色，属于国家内部的产业梯次转移。

（二）特区发展规模不断扩大、层次不断升级

随着经济特区发展进入成熟期，其规模也在不断扩大（图1）。一方面表现为合作领域不断扩大，如深圳与港澳台地区贸易的负面清单逐渐缩减，更多的行业加入到可贸易范畴，经济特区与越来越多的国家建立贸易合作关系。另一方面表现为由港口和沿海城市向内部交通要道拓展，如印度、南非等国在内陆地区建立越来越多的经济特区;中国在新疆建立了喀什经济特区，打开了对外开放的西部窗口。中国更是以经济开发区、综合配套改革试验区等形式使经济特区的优秀经验全面开花，在渐进的道路上不断普惠发展成果。

发展层次不断升级体现在两方面。一是由进口替代转向出口导向。这表现为经济特区内贸易顺差占贸易总顺差的比重不断攀升，2011年中国最早的4个经济特区的贸易顺差占全国贸易顺差比重达到最高的59.1%，其中深圳贡献最大（图2）。中国台湾经济特区在建立近20年后贸易顺差占顺差总量仍维持在50%以上，足以说明出口导向型战略在特区内站稳脚跟。印度近两年也在加紧“印度制造”的全球化步伐，韩国、东南亚等国家由于内部市场有限，出口导向战略成为特区发展的必然选择。二是由劳动密集型转向技术和资本密集型，由加工贸易型转向科技和综合型。韩国最成功的经济特区马山在经济危机时期被迫进行大规模资本重组，更多新型自动化公司取代了小型传统公司。电子和精密仪器在总投资中的份额从1979年的56%增加到1989年的78%。印度特区产业结构同样是在经济危机后从简单的劳动密集型产业（如纺织品、服装和鞋类）转变为IT、电子、物流产业。中国深圳在发展初期主要以劳动密集型的初级加工业为主，随着特区经济发展，劳动密集型产业完成增长使命，新的增长力凸显。2016年深圳第三产业生产总值占GDP的比重已超过60%。软件园、科技园、孵化基地等大批涌现，腾讯、华为、华大基因等科技公司总部也纷纷驻扎在深圳。同时，为了吸引人才，城市提供了健全的医疗、卫生、文化、教育等基础设施和资源，目前深圳已发展成为综合型的超大经济特区。

（三）内外部溢出效应

溢出效应的实质是在正外部性前提下，使各种技术、人才、经验等生产力从来源地溢出扩散到其他地区，促进新旧经济结构的转型升级。这种溢出效应包括外来技术等要素的内化以及国内经济联系。溢出要素主要包括创新，含创新方法、企业家精神、技术转移、企业经营模式、参与全球竞争的方法等无形要素，还包括市场、就业、产业转移与协同等有形要素。它与区域一体化的差别在于区域一体化是局部的经济互补和合作，侧重双向融合效应;而溢出效应更加强调全局性的资源分享，侧重单向扩散效应。

无形要素的溢出效应主要通过与外国企业签订技术合作协议、职业培训、质量管理经验、销售等来实现。以深圳IT行业为例，信息传输、计算机服务和软件行业利用外资签订的合作协议从2009年的30项增加到了2016年的327项。合作协议和外资的引进潜移默化地提升了深圳企业的技术水平，属于溢出效应中的外来要素内化。另外，经济特区能否创造持续增长与同国内经济建立前后向联系的程度有直接关系。如韩国经济特区伊始的国内市场采购份额仅为20%。但在1974年，随着需求增多且区域拓展能力有限，韩国政府允许马山出口区进行外包生产。外包业务推动了经济特区外公司的生产者技术水平，质量控制提升和生产方法的改进，在生产部门创新、企业形象树立方面起到催化作用。中国台湾经济特区的内销政策放宽后，内部市场销售占到总量的50%，销售渠道和经验也随之传播。

（四）特区内生性动力

经济生态系统是指一定空间范围内经济主体、要素与外部环境及其之间复杂关系构成的互相促进、互相制约的竞争合作、动态演进关系。从政府角度看，以美国经济学家约翰加尔布雷思为代表的新制度学派认为，由于技术不断变革，经济制度和结构处于不断的变化过程中，是个动态的因果过程，所以经济学必须研究变化、研究过程。也就是说，政府除了通过制定战略方向、制度法规框架等静态形式外，也要注重发展过程中的政策灵活性调整、进化目标等动态反应。政府作为将特区资源从劳动密集型分配到资本和技能密集型活动的引导者，应避免导致过剩资本全部投入到基础设施建设以及房地产投机等领域，政府应将经济特区作为资本修复的有效手段，推动经济的阶段性改革和发展。从企业角度看，企业间知识信息的扩散是创新不断发展的源泉。成功的经济特区能增强区域组织内的学习效应和企业家精神的传播，通过互动网络改善了公司的接受能力和吸收能力，以此调整经济特区企业的研究活动来传播经营管理和决策知识、创新能力，从而促进互补性，为政策学习创造有利的结构。 同时，经济生态系统内各主体的联系有利于提高信息对称性，克服交易中的机会主义行为，并节省企业搜寻市场信息的时间和成本，大大降低交易费用。深圳企业家协会成立于1985年，截至2013年会员数已超过4000家，多年来协会致力于深圳经济、企业发展，积极促进政企交流、企业间沟通，推动企业管理创新，搭建企业间学习合作的平台，为特区经济发展贡献力量。

二、各国经济特区比较研究

纵观国内外相关研究，成功的经济特区的基本条件包括有利的国际环境、国际港口的接近度、完善的基础设施、熟练和半熟练的劳动力资源、有力的激励措施、流程的简洁高效、开放的营商环境、健全稳定的政策环境等。基于以上条件我们可以了解到经济特区的研究已经跨越了学科的界限，其理论基础不仅涉及了政治经济学、区域经济学、发展经济学等经济学范畴，还延伸到人口学、社会学等学科。本文试图结合经济特区的理论研究从经济、政治、社会三大视角出发对各国特区发展进行梳理和比较。

（一）经济学视角

在新区域主义研究中，经济地理学（Economic Geography）中的尺度重组理论逐渐得到重视，将全球化与经济特区空间生产和治理联结。其代表人物包括凯文·考克斯（Kevin R.Cox）、戈登·麦克劳德（Gordon Macleod）、马克·古德温（Mark Goodwin）和尼尔·布伦纳（Neil Brenner）。区域尺度重组理论强调国家或区域在全球化趋势下应在空间尺度上做出调整，适应资本积累模式的变化，以在新自由主义主导下寻求新的生存模式和发展机遇。 其实质是全球生产方式转变和国家地域重构相互作用的产物，是国家为提高经济竞争力和积累财富，以全球本土化视角利用尺度和治理调整而进行的一种空间生产策略。 本文在理论浅析的基础上将从空间区位选择和区域适应性发展两方面对特区进行比较。

空间区位选择决定了一个国家经济特区的短期经营条件和长期贸易、投资流动的环境。各国特区的分布大致包括沿海港口、经济发达地区和内陆欠发达地区。沿海港口或经济发达地区拥有雄厚的发展基础作为背书，这些地区对外联系便利，基础设施趋近完善，人才智力支持相对充足，如当前俄罗斯经济特区中，设立在经济较为发达地区的工业生产型和技术开发型经济特区的发展都富有明显成效。中国台湾和韩国最初将经济特区设立在现有商业中心附近，出口加工区分布在主要港口城市附近，这些城市拥有良好的基础设施，大量低成本和相对熟练的劳动力，发展的初始条件良好。中国最初建立的4个经济特区均分布在东南沿海地区，是地理位置极佳的对外门户。这些城市不仅成为内引外联的窗口，还成为思想超前、制度创新的典范。然而国家将特区布局在内陆欠发达地区不具有明显的外向性，发展基础和地理条件也相对较差。如印度一半以上经济特区都在远离沿海的内陆地区，虽然基本沿着主要的运输线分布，贸易品经由港口運出，但无形中增加了诸多交易成本，这也成为贸易和吸引投资的最大阻碍。南非2013年开始建设的10个经济特区均匀分布在内陆工业附加值较高和一些贫困的地区，对内拉动目的明显，但由于建设周期较长，短期内回报较低，若想看到实效也实属任重而道远。

经济特区发展和当地实际情况相结合，就是资金、技术等资源和社会发展相融合，而发展定位偏离当地实际情况，将会导致发展不对称，无法实现产业平稳升级。中国深圳拥有多元的文化氛围、优越的地理位置和大量可用劳动力，所以在发展初期伴随着基础设施建设，逐渐承接来自港澳台地区的劳动密集型产业，建立工业基础;俄罗斯和朝鲜的经济特区同样是根据本地资源、地理位置等发展条件进行定位，基本方向没有发生偏离。中国台湾经济特区从自身比较优势出发，契合国际产业结构调整趋向。在出口导向阶段，台湾从劳动力资源丰富、制造成本低廉的优势出发，选择了服装和纺织产业作为承接对象。在劳动力优势减弱和产业结构升级之后又陆续承接了来自美国和日本的资本和技术密集型产业，根据发展现实和发展趋势实现平稳过渡。相反，印度没有利用劳动力比较优势发展劳动密集型产业，而是选择了一条直接从农业跳跃到服务业的发展轨迹。根据经济特区出口促进委员会与印度商工部截至2016年12月的数据，信息技术和IT服务相关行业的比重占到了63%，而鞋类、纺织类等制造业行业仅占不到20%。早在1999年印度为促进软件及相关服务的出口而大力发展IT行业时，信息与技术科技部推动成立的印度软件技术园（Software Technology Parks of India，STPI）方案中赋予了IT/ITES行业享受10年免除公司税的免税期（Tax Holiday），之后又将10年期限延长了2年。加之目前印度经济特区的开发正逐渐延伸到农村地区，而农村人口大部分是文盲和非技术人员。从长远来看，这部分人口会因为自身技能与特区内创造的就业机会不匹配而失业，甚至造成更加严重的贫富差距。城市系统拓展理论强调梯度转移之所以是有序的，是由地区接受能力的差异决定的，而印度的部分经济特区就是严重偏离了本地的实际情况，以至未来经济特区发展出现畸形和断层。

经济特区建立的主要目的就是“引进来”和“走出去”，空间尺度的划分将影响特区发展的先天条件，这种先天条件也将同时影响特区吸引外资的效果和出口贸易的发展。

建立经济特区最基本的目的就是发展进出口贸易，特区也是实现由进口替代向出口导向转变的重要试验台，贸易发展水平高低很大程度上反映了经济特区的成效。随着新兴经济特区发展壮大并持续释放创新、人才、制度等竞争元素推动贸易发展，而老一代经济特区红利逐渐消失，竞争力弱化。韩国经济特区由于生产能力有限，出口额一直不高，在1964年达到全国总量的3.99%的峰值之后一直下降，在2007年的出口份额不到1%。中国台湾与韩国的情况相似，都呈现出经济特区内贸易顺差占总贸易顺差的比重越来越低的迹象，这表明两地整体出口吸引力在不断下降。印度经济特区出口总额在进入21世纪以来一直增长缓慢，甚至在2014年出现了负增长，虽然特区出口总额占GDP的比重不断上升，并且在2007—2009年间出现了出口贸易增长率的峰值，但是始终没有突破4%（图3）。加之印度把经济特区看作对外贸易区域，被认为是境内的“外国领土”，所以很多对外贸易增长实际上都是领土范围内的贸易，不算作对外出口。这也让印度经济特区的出口表现继续大打折扣，外汇创收贡献十分有限，实际上印度还没有真正实现出口导向型战略。而中国最初开放的4个经济特区的出口贸易额稳步上升，在21世纪的前十年贸易出口带动开放的效果极佳，占GDP比重最高超过6%。而之后贸易额占GDP的比重不断下降是由于经济特区的优惠政策和劳动力红利也在逐渐减弱，加之中国整体经济发展向好，各区域经济后来居上平减了特区的贸易份额。但总体来看，中国经济特区出口贸易依然发展良好，从数据上看，深圳一个市的出口贸易额就超过了印度所有经济特区的出口额。

经济特区吸引外资的效果与劳动力素质、政府效率、产业基础和区域内产业联系有直接关系，外资比重的多少直接反映了吸引外资的力度和开放程度，间接影响了其他要素吸收的效率。对于各国经济特区的外资项比较，本文主要基于外资比重、外资企业的形式、投资额的变化三方面的考量。一类是国内投资比重较大，外资总额增长缓慢，如印度、俄罗斯、东南亚国家。印度近90%的经营性经济特区是由国内投资者开发，这意味着国内成分占据主导。据印度商工部统计数据，2006—2010年3月，印度经济特区吸引投资280亿美元中仅60亿美元为外国直接投资，同时投资总额主要用于基础设施建设而非制造业，弱化了外资吸引力。同印度一样，印尼投资也具有主要的国内成分。据印尼基建委统计，印尼经济特区投资最大的企业是印尼本土的巨港GMA炼油厂集团，占到经济特区总投资额的近70%①。另一类是外资比重较大，且外资总额不断攀升，同时外商投资吸引力也一直维持在较高的水平，如新加坡、中国、日本。新加坡引资经验丰富，到2010年共有来自欧、美、日的7000多家跨国企业和科技伙伴在新加坡设立分支机构，其中60%的投资者在新加坡设立其区域总部，可见新加坡引资水平之高。中国于1980年建立了深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区，一年后4个特区共吸收利用外资占到了全国的59.8%。深圳制定了反垄断政策和法规，创造了公平竞争的市场环境，并建立了全国第一个知识产权法庭，拥有健全的知识产权保护制度，有力地保护企业的合法权益，通过软实力激发企业投资活力。根据深圳统计年鉴显示，外商投资中外商独资的比例不断上升，逐渐超过合资经营，并在2004年之后维持在70%以上，成为最重要的外商投资方式。尤其在2014年，中国商务部决定取消对外商投资（含台、港、澳境外投资）的公司首次出资比例、货币出资比例和出资期限的限制，一定范围内取消公司最低注册资本的限制，令特区吸引外资的能力进一步提升。同时深圳注重新工业革命环境的培育，数字技术、先进机器人技术、3D打印、大数据和物联网的全面应用，集群效应和专业化不断加强，不断创新国际生产模式，为外商在深投资提供充满创新活力的环境。

（二）政治学视角

制度经济学（Institutional Economics）对于特区的研究主要在于制度和政策、政府行为、历史等非市场因素对于经济行为和经济发展的影响。以加尔布雷思为代表的新制度学派的学者更是主张将经济制度和结构放在动态的因果过程中，重在研究变化和过程。所以制度经济学对于經济特区的研究主要关注国家和政府在特区发展中地位和作用的转变，以及特区经济发展如何影响制度和发展模式的演变。本文将结合以上理论基础从经济特区的发展模式和特区政策稳定性两方面进行特区比较。

各国经济特区发展模式不尽相同，大体基于两个框架。早期经济特区基本依照西式框架，经济特区被定位为新自由主义经济的重要载体，如日本、印度、中国台湾。直到中式框架的出现，展现了更加包容、理想的道路，具体是指政府规划、主导发展、实行合理渐进的开放。目前中式框架已充分得到“一带一路”沿线国家的肯定。在两种框架下具体的发展模式可以分为三类：

从国家参与的程度来看，特区模式可分为国家高度统一管理和特区享有自主权。国家参与程度的变化也反映了国家对经济特区含义的理解和政策方向的转变。俄罗斯经济特区起初自由度较低，管理体制以国家为核心。俄罗斯国家经济发展部负责政策制定和监督等统筹工作，经济特区的开放型股份公司负责特区规划、建设和土地工作。而在2016年之后，特区的管理主体变为联邦主体的最高行政机关和市级行政机构，这表明俄罗斯经济特区已由过去国家的集中管理变为各地自理，管理权的下放也说明特区拥有更多的自主权和独立性。印度经济特区私人拥有的趋势越发显著，在经济特区法案通过之前，印度19个经济特区中有17个受政府控制。然而，目前近80%的经济特区是在私营部门持有的。东南亚、非洲多数国家和朝鲜经济特区基本由国家主导建设，引进国外企业与当地机构共同规划和开发，国家间携手共建也使发展模式和经验得到传播和交流，以往如南非的国家工业开发区（IDZ）由政府独揽所有权和管理权，不允许私营部门参与的模式现已少见。近年来，在“一带一路”倡议背景下，中国企业已在东盟国家建立了多个工业园区，如马中关丹产业园、泰国的罗勇工业园、印尼的青山工业园、柬埔寨的西哈努克港工业园等。这些合作将东南亚的资源、人力优势和中国的雄厚产业基础优势紧密结合，通过直接投资带动东盟相关国家的产业发展，未来东南亚经济特区具有成为“新世界工厂”的发展潜能。渐进式道路的代表如中国、墨西哥，初期阶段的公路、铁路、港口、电力等公共基础设施建设基本由地方政府主导的特区管理委员会承担，而后特区项目建设和融资将主要通过PPP公私合作模式进行，同时多种所有制发展空间较大。相比之下中国经济特区有较大的自主权，这有利于创新元素和开放机制充分发挥作用。

从经济特區的发展类型来看，可以分为单一指向型和综合型。俄罗斯的经济特区在建设时主要依据各地区优势，明确规定发展方向，分别为科技创新型（如莫斯科）、工业生产型（如利佩茨克）、旅游休闲型（如阿尔泰）和港口物流型（如摩尔曼斯克）四种类型，呈现出单一指向型的发展特点。印度、朝鲜与墨西哥的特区发展类型也与之相类似，均属特殊定位，推动形成产业集聚效应，是典型的单一指向型，但同样的模式下各国发展效果迥异。中国经济特区发展道路较独立，属于有侧重的全方位发展，提供复合型的优惠政策。除了贸易、投资和出口加工等经济领域，还在政治、社会等领域施行配套政策，大力推进特区教育、金融、医疗、社会保障、房地产开发和旅游业，形成相互补充、高效便利的复合型管理运行机制。同样的发展模式也出现在发达国家如日本和新加坡，这些国家凭借良好的地理环境、生产和生活服务基础设施、优惠政策、人才供给等条件发展综合型经济特区。

从经济特区的发展路径来看，可分为自上而下和自下而上。自上而下的典型国家当属印度和俄罗斯，两国均属于转型中国家，处于工业现代化发展的积累阶段，但政府主导在自身资源条件和可借鉴经验十分有限的情况下大规模建立经济特区，这不仅要求大量的资本注入，还提高了特区发展的风险程度，各特区资源分配不均也导致发展参差不齐。俄罗斯从2005年起至今先后建立了29个经济特区，更是在2010年一年间建立了10个经济特区。印度设立的特区数量在近十年来更是超过500个。相关实证研究表明，特区的成功与否不在于增加特区的数量，而是扩大开放的力度。目前，俄罗斯和印度经济特区正处于爆发式发展后的调整时期，逐渐放慢甚至暂停了开发的脚步，并逐步向追求经济特区的质量提升和资源优化过渡。两国自上而下的改革都未达到预期的成效，这与中国情况完全相反。从经验路径层面出发，中国特区建设属于政策试验，是带有强烈目的性和协调性的活动，这种活动用来调试生产创新型的政策选择从而被纳入官方的政策制定过程，进而再推向更大的范围，甚至正式地成为国家法律。 属于典型的自下而上的发展路径，这种有针对性的、有计划的、由点到面的渐进式道路，将改革实惠逐渐普及，避免了激进式下的体制“断层”状态，减少了改革风险。

一国政治制度、法规等宏观环境的稳定是吸引外资的重要有利条件，特别是政府坚定的长期承诺和战略选择。政策的稳定性能够促进资金、人才和技术的引入，促进扩大再生产的落地，也能维护内外资企业的相关利益。经济特区不坚定的承诺和国家战略带来的极低的稳定性、前瞻性和可预期性会降低贸易和投资的积极性。印度的邦联制给予各邦独立的议会和立法权，州政府相互竞争缺乏合作，统一政令难以执行等问题凸显已久。另外，在印度房地产行业强征用地和侵占农地，经济特区在开发商要求下缩减和取消等现象十分严重。截至2011年9月，印度33个特区已被通知取消，并且该趋势仍在继续。这种情况在俄罗斯和韩国也司空见惯。2016年10月，俄罗斯撤销了8个经济特区，这种削减是一定程度上的自我否定，也带来投资环境的不稳定。总体而言，政策设计和实施方面的薄弱承诺、规则突变和缺乏远见，严重损害了通过经济特区促进工业化的努力。根据联合国贸发会报告显示，全球目前仍有大量的经济特区没有得到有效利用，这与国家的政策导向和对特区规划有极大关系（图4）。

反观泰国工业政策则具有较强的连续性，吸引外资和法规制定都符合产业结构优化和经济高效发展的要求，汽车、航空、生物科技等现代工业也得到国家大力支持，泰国近几年外商直接投资信心指数持续攀升。老挝磨丁经济特区拥有灵活的土地开发使用权、区域自治权、投资审批自主权，外国法人可在特区注册100%控股企业，并享受 “境内关外”的免税、保税、低税等政策，坚定的开放优惠政策也增强了外商投资积极性。中国特区政策一直维持着稳定良好的态势，虽然在经历过经济危机、货币和贸易战等经济重创，但是特区经济依然能够保证稳定强劲的增长率，证明了特区经济具有较强的韧性。近年来，经济特区在金融、投资等领域深度开放，在完善市场竞争环境方面取得良好成效。“一带一路”倡议也加深了中国与各国的互信关系，在世界树立了负责任和有担当的大国形象。如今，中国将增长重点转移到高质量发展上来，而特区作为先行先试的探索者被赋予了更高的使命，这种明朗、稳定、统一的发展方向给予了投资者更大的信心。

（三）社会学视角

社会人类学注重人在社会结构和社会功能中的作用，主要范畴包括人口、生态环境、劳动力就业、社会价值观和信仰等方面，以社会人类学的视角分析经济特区的发展应以“人”为本。因此本文将从社会学关注的两大热点：就业、文化内涵两方面对各国特区进行比较。

人是特区发展的动力源泉，创造就业也是经济特区设立的初衷之一。经济特区发展至今，各国在创造就业方面的表现也各不相同，并且创造就业的规模也和国外经济环境、国内产业结构调整有着密切的关系。中国集中发展几个特区，投资效果明显，截至2006年，中国首批5个经济特区（深圳、珠海、汕头、厦门、海南）解决了1500万人的就业问题。单就深圳来说，2009—2016年，R&D人员从14.6万人增加到了17.6万人;年末职工人数从220.2万人增加到了442.6万人;年平均工资从7.2万元增加到了12.5万元，社会劳动者人数从2010年的758万人增加到了2016年的926万人，可以看出就业环境十分稳定、健康。印度经济特区初期取得了创造就业的效果，但转折点发生在1990年的经济危机，就业减少一方面是全球经济处于疲软期，另一方面归咎于产业结构转为以高新技术为主，更多强调人才利用率的提高，导致人力数量减少，同时经济特区数量激增，投资不能集中创造更多的效率，反而导致就业机会减少。官方数据显示，印度300多个经济特区在10年内吸纳的就业人数仅有100多万人。中国台湾和韩国经济特区建立的时间与印度相近，所以呈现出相似特点，表现为发展初期创造了持续良好的就业效果，但是由于经济危机背景下产业转型导致就业减少，特区无法维持发展活力，就业效果日益减弱。中国台湾特区到2000年就业人数达到67451人，之后逐渐降低到59000余人，但至少持有大学学位的工作者比例从1986年的8%以下增加到2010年的52%以上，同样可以看出特区产业转型带来的就业变化。

每个特區都有不同的文化支撑，特区的文化特征投射出独特的城市态度和人文情怀。纵观世界经济特区的选址，基本位于思想文化多元、自由开放的地区，这样的文化环境更有利于培植创新要素和开放活力。中国深圳自建立特区以来就鼓励创新创业，鼓励冒险、包容失败的文化理念孕育了积极健康的创业心态，开放、自由的移民文化也吸引来自世界各地的高科技人才，使得深圳的创新更具创造性、包容性。这些行动共同塑造了深圳的文化特征，使深圳作为最早的经济特区能够乘风破浪。新加坡与深圳相似，是一个多民族混居的国家，宗教信仰多元化，主要有佛教、道教、伊斯兰教、基督教、印度教等。但是多民族、多信仰在新加坡却能够十分完美地融合，新加坡更是成为亚洲犯罪率最低的国家，多元、自由、包容的文化特征和稳定的政治环境、优良的自然和社会环境无形中成为新加坡吸引外资的磁场。日本、韩国属于典型的海洋文明，开放自由的理念是地理条件影响下的合理结果，加之有限的内部市场，共同塑造了其外向性。比较看来，一些国家传统文化特征的根深蒂固，成为特区建设发展的阻碍。如印度宗教矛盾、种姓制度使世界观、价值、态度以及社会认可很难达成统一，教育水平提高缓慢，尤其是农村地区，造成经济特区的发展速度缓慢且极其不平衡，任重而道远。

三、各国经济特区发展历程及

特点对我国特区高质量发展的启示

综上所述，在国家战略、溢出效应等方面各经济特区有着相同或相似的特点，而在发展环境、模式等宏观层面和出口、就业、政策稳定性、外资差异、文化特征等微观层面，各经济特区呈现出了不同的发展模式和效果。世界经济特区发展已历经数百年历史，经济特区在带动经济增长、加强国际合作、创新发展模式等方面发挥了应有的作用和担当。在新发展阶段，国内改革开放进入攻坚期，国际发展格局变化莫测，而我国经济特区作为改革开放的先锋，应与时俱进，继续为国家高质量发展、建设社会主义强国贡献鲜活力量。

比较各国经济特区发展历程及发展特点，可以对我国经济特区高质量发展带来诸多启示。

（一）特区在新发展格局中应有新的担当、新的作为

一方面，首先，经济特区要坚持改革开放和市场经济发展基本方向不动摇，进一步促进市场深度开放，探索更多融入世界市场的方法和路径，用经济特区的实践成果丰富中国改革开放的内涵;其次，注重与国际制度和规则接轨，特区作为制度规则发展的先锋，要充分了解国际先进规则，先行先试，探索合理的运用模式，促进国内外市场的连接，并努力提高规则制定的话语权，为提升中国的国际影响力做出贡献;再次，为增强招商引资的竞争力，应持续保持特区在引进外资优惠政策上的稳定性，坚持特区发展战略规划和支柱产业不动摇，同时将灵活的政策调整和因地因时制宜相结合。另一方面，以国内大循环为主体，深化国内联系。《“十四五”规划纲要》强调，要提升产业链供应链现代化水平。经济特区应持续充分发挥技术溢出效应，探索特区在促进内地资源优化配置与利用上的调动作用，促进区域内要素在生产、流通、分配、消费各环节上的有力衔接。特区可在区域产业链补齐短板、锻造长板方面发挥引领和带动作用，优化区域产业链布局，精准定位区域内各经济体之间的互补关系，发挥比较优势，推动整个区域内形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链。

（二）切实推动特区经济发展的“质量变革”和“动力变革”，增强发展韧性

我国经济特区仍处于区域生命发展周期的深化创新阶段，在布局上应注重推动基础技术实现高质量创新和提高创新主体的协作条件，推动产业集群化、专业化和数字化，建立竞争力根基。《“十四五”规划纲要》强调，应积极整合优化科技资源配置，加强原创性引领性科技攻关。在新发展格局下，经济特区应进一步以国家级、粤港澳大湾区、海峡西岸、市级等层次实验室、高技术产业区、研究基地等平台为依托，以国家安全、迫切需求和长远需求为导向，以创新要素和创新精神积累为底气，在人工智能、量子信息、新材料、集成电路、新发突发传染病和生物安全、空天科技、绿色经济、深地深海资源开发等前沿领域，实现前瞻性的技术创新，形成创新合作体系，实现质量变革。进而通过创新优势的自我吸引力，依靠市场运行机制、产权机制、公平竞争环境、人才保障体系等激励要素，自发吸引越来越多优质的国内外资金和人才来保持特区经济的活力，促进区域创新创业生态系统良性互动，推动逐渐减弱的特区优惠红利向逐渐增长的创新动力和经济活力平稳过渡，在土地等有形资源的拓展能力受限的情况下增强特区无形资源的容量拓展能力，增强特区内现有经济增长点的发展质量，并努力寻找和建立新激励、新模式、新业态，实现特区动力变革。同时，特区应兼顾增强制度“先行先试”和“可复制性”的引领和带动功能，继续发挥敢闯敢干的精神意志，提高前瞻布局能力，为新发展格局下中国特色社会主义市场经济深化体制改革提供制度创新动力。

（三）切实推动特区经济发展的“效率变革”，提高发展保障

特区要致力于营造良好的营商环境。一方面在配套服务软条件上，继续提高特区办事效率，着力提高户籍、人才引进、融资、引资等政策的灵活性和各项审批流程的效率。继续完善和加强现代化基础设施体系建设，以数字转型、智能升级、融合创新为发展理念，不断完善特区教育、医疗、卫生等基础设施的软实力，解决外来人员的生活、就业就学问题，以平等的理念提高城市的包容性，依托高校资源加强基础学科创新型、应用型、技能型的人才培养，凭借优质的配套服务和设施吸引力巩固人才队伍。另一方面在产业发展硬条件上，一是要重点提高产权意识，加强产权保护和行政执法，健全仲裁、调解、公证和维权援助体系，探索新型的知识产权侵权惩罚性赔偿制度，同时探索专利资助奖励政策和考核评价机制，先行先试培育专利密集型产业;二是探索并完善市场进入和退出机制，保障中小企业的利益与其创新要素的充分利用，以实现资源优化配置为导向推动企业兼并、重组;三是应在市场准入上积极开放，探索特定产业领域的引进和发展模式，并加强金融对实体经济的服务能力，探索无形资产和知识产权融资、股权融资等新型发展模式。

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The Comparison of Special Economic Zones in Different Countries and the New

Achievements of Special Economic Zones in China

Liu Weili， Li Chutong

（Research Center for China Special Economic Zones， Shenzhen University， Shenzhen， Guangdong 518060;Institute of Taiwan Studies， Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005）

Abstract： Successful SEZs take into account the dual track of superstructure innovation and economic development efficiency. With the successful rise of special economic zones， especially Shenzhen， China， Southeast Asian， South American and African countries are also trying to deploy special zone strategies based on the development experience of other countries. From the perspectives of regional economics， institutional economics， and social anthropology， comparing the world’s special economic zones， the special economic zones in various countries have similar development characteristics， including the creation of innovative institutional supply and the promotion of regional economic integration as the explorer of national will. Process， exert internal and external spillover effects， and spontaneously create endogenous power. However， there are still many differences in the development models of special zones in different countries， and the development evolution and development effects also vary from place to place. The development history and development characteristics of special economic zones in various countries in the world enlighten us. To promote the high-quality development of special economic zones， special economic zones should undertake the mission of the times to deepen the new development pattern; promote the “quality change” and “dynamic change” of the economic development of special economic zones， and enhance development resilience; Promote the “efficiency change” of the economic development of the special zone， and improve the development guarantee.

Key words： Special Economic Zone; Regional Coordination; Special Zone Comparison; High-quality Development

（收稿日期：2022-03-15   責任编辑：张 洁）