政务服务平台电子文件单套归档实践与启示

吉祥

2015年9月国务院批复同意苏州工业园区（以下简称“园区”）开展开放创新综合试验，赋予园区相对集中行政许可改革的试点任务，要求“园区加强行政审批信息化建设，构建行政权力网上运行系统，推动跨部门审批流程公开透明，探索试验全程电子化登记和电子营业执照管理，全面推行网上审批和网上公开，不断推动行政审批标准化、规范化、信息化建设”。[1]2019年7月园区“一网通办”政务服务平台正式上线运行，这是园区新一轮深化“放管服”改革，优化营商环境，丰富“亲商服务”内涵的一项重要举措。2020年3月江苏省政务服务管理办公室确定园区“一网通办”为“江苏政务服务网有关系统电子文件单套归档”试点项目的实施平台。经过一年多的迭代优化，园区行政审批局负责落实的试点项目于2021年9月顺利通过国家档案局专家组验收，这标志着园区“不见面审批”的最后一环已经打通，与政务服务深度融合的档案工作进入了新的发展阶段。

一、 实施背景

1. 深化政务服务改革的驱动

2019年，国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》明确要求：“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照檔案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。”[2]另一方面，“一网通办”是提高园区行政机关办事效率的重要方式，电子文件归档作为一项基础性、支撑性的工作，是政务服务在线办理必不可少的重要一环，提高电子文件归档效率和电子档案管理水平不仅是档案部门的一次改革创新，也是推动园区机关提升行政效能和公共服务水平的必然要求。

2. 电子档案长期保存的需要

目前园区“一网通办”平台上可以办理1242项各类业务，涉及88个上级系统和52个本级自建业务系统。此前大多数的系统都缺少归档功能，就算有也与《电子文件归档与电子档案管理规范》及《电子档案管理系统通用功能要求》等标准规范相差甚远。如果这些系统中的电子文件不能扎口归档，日后将无法按照要求移交并保存，极易造成档案散失甚至记忆断层。[3]为此，园区各进馆单位和档案部门亟须承担起将电子文件长期保存起来的责任。

3. 双套制归档模式面临挑战

园区“一网通办”上线运行以来，产生了大量的电子文件，如何归档成了一个难题。如果继续沿用传统的双套归档方式不仅浪费人力、物力，某种程度上甚至阻碍了电子政务的发展。面对政务服务线上全流程无纸化的要求，叠加多样化的文件类型（如音视频文件、大幅面矢量图等）根本无法输出成传统载体，单套归档的需求日渐凸显，倒逼归档方式进行改革。

二、 归档方式的选择

随着新《档案法》的实施以及诸如《电子公文归档管理暂行办法》《政务服务事项电子文件归档规范》等一系列政策法规的完善，明确符合国家有关规定要求的电子文件（如电子公文、电子证照等）可以仅以电子形式归档。满足来源可靠、程序规范、要素合规的电子档案与传统载体档案具有同等效力，单套归档的优势逐步显现，作为过渡阶段的双套归档正逐渐被弱化，“单轨”产生的电子文件，采用“单套”的方式归档已成为数字转型的常态模式和业内普遍共识。[4-5]

从业务审批的角度看，要实现真正意义上的“不见面”，必须保证申请、受理、审批、发证、归档等各个环节全程网办，整个过程中仅以电子形式流转，因此必须“单轨”。从档案的本质属性看，档案最重要的属性就是它的原始记录性，在电子政务环境下产生的电子文件以电子方式归档才能最大程度地维护档案的原始记录性，[6]所以必须“单套”。“单轨单套”是打通“不见面审批”的最后一环，其改变了传统的文件收集、整理和归档方式，使电子文件的归档由年度归档转变为即时归档，由人工归档转变为自动归档，解决了业务部门与档案部门存在的“两张皮”现象，档案数据的利用更为便利，共享也更加充分。

目前园区全程网办事项已有130项，从可行、安全和可控的角度，本次试点选取31个高频事项。如：建设用地规划许可、城镇污水排入排水管网许可、义务教育入学报名和第二类第三类易制毒化学品购买备案等。试点范围涉及经发、人社、教育、执法、应急、市监、环保、公安等10个局办，面向法人和自然人，事项包括了行政权力类和公共服务类，涵盖自建业务系统、上级条线系统等多种情形，确保试点的全面性和代表性，成果可推广可复制且风险可控。

三、 设计思路与框架体系

1. 以问题为导向的设计思路

园区“一网通办”平台单套归档的实践坚持以问题为导向，在设计思路上立足过去、现在和将来三个维度，统筹业务工作和归档工作，全面分析需要解决的问题。一是对过去而言要解决兼容的问题。单套归档是基于现实需要而产生的不同归档方式，它与此前的双套归档一样所面向的对象都是本质相同的档案资源。因此，实施过程中要保证采用单套方式归档的档案资源能与双套方式归档的档案资源充分整合，避免形成新的“信息孤岛”。对已经存在的业务系统，要充分考虑与现有平台的兼容，重视原有系统中存量电子文件的归档问题。[7]二是对现在而言要解决可行的问题。“一网通办”是一个多元的业务平台，面对的用户群体多、业务范围广、系统复杂程度高，单套归档面临的问题复杂多样，实施过程中要立足既有的标准和规范，结合实际选择合理的路径与框架，实现各类电子档案全程合规流转，促进档案资源的共建和共享，使档案工作真正服务于业务工作，为业务工作赋能。三是对将来而言要解决能用的问题。“能用”一方面是指电子档案不因数据格式、软硬件平台的升级导致在将来无法重现，不因安全问题导致电子档案的灭失。[8]另一方面是指电子档案在将来能够作为凭证使用，具备法律凭证价值。因此，必须采取有效的管理措施和技术手段，规范相关业务流程，确保电子档案满足“来源可靠、程序规范、要素合规”的原则，保证电子档案与传统载体档案具有同等效力。

2. 以数字政府为基础的框架体系

园区“一网通办”归档系统架构是在园区智慧政府的整体框架内，在园区大数据管理部门提供的信息化支撑能力和数据服务能力的基础上构建的。按照《苏州工业园区全面推进“一网通办”加快智慧政府建设工作方案》要求，分散在各行政机关的各类业务系统办理的政务服务事项要逐步整合至园区“一网通办”，未整合的上级系统和自建系统只承担业务审批功能，政务服务的受理端和反馈端均要统一到“一网通办”总门户。“一网通办”总门户是网上政务服务的统一入口和统一出口，承担着汇聚各类政务服务事项电子文件的任务。

园区“一网通办”平台上各部委办局产生的电子文件，通过收集、整理、打包，依据设定的归档策略推送至电子文件归档交换系统。电子文件归档交换系统对各业务系统流转过来的归档数据包进行“四性”检测，符合要求的归档数据包一套移交档案保真系统，用于长久保存和校验；一套移交数字档案室，分发至各单位全宗；不符合要求的归档数据包原路退还至各业务系统。数字档案室对接收到的电子档案进行检测、解包、整理、编目，对内提供利用，需要进馆的电子档案在数字档案室保管一段时间后，通过网闸或离线的方式移交至数字档案馆平台。流程如图1所示。

四、 全生命周期的业务流程融合

1. 从前端审批到后端归档的融合

解决电子档案的真实、完整、可用和安全，是“单轨单套”归档的应有之义。需从管理和技术两个层面着力解决这一关键问题，管理层面为了保证政务服务事项与办事指南同源，园区协调办印发了《苏州工业园区政务服务事项及办事指南更新管理办法》，同时为保证政务服务事项与电子文件归档同源，印发了《苏州工业园区政务服务全程电子化文件单套归档工作机制》。技术层面采用数字签名和电子签章等技术措施确保电子文件真实性；“一网通办”事项库、业务受理端和电子文件归档交换系统三方同步，基于“事项清单—业务办理—文件归档”的一致，确保电子档案的完整性；采用通用的版式文件格式和元数据实时归档策略，数据流转过程中可控可溯，确保电子档案的可用性；通过档案保真，借助科學合理的数据备份和数据迁移技术确保电子档案的安全性。

2. 从电子文件到电子档案的融合

档案业务工作概括起来讲就是“收、管、存、用”，对电子文件归档和电子档案的管理同样如此。此次试点将分类方案、归档范围、保管期限、是否进馆、查询利用、开放控制等要求予以前置，实行了多表合一的前置审批，从档案业务视角实现了电子文件从产生到归档、最终被销毁或长期保存的全生命周期管理。

（1）归档范围

园区政务服务事项电子文件的归档范围参照办事流程，梳理提交受理、审批过程和结果反馈环节的材料清单，以各部门所涉及的事项为单位逐一汇总，默认情况下所有列出的材料全部需要归档，也可以根据实际情况确定文件清单中的必归项和涉及必归项，用于移交时校验完整性。

（2）分类方案

园区“一网通办”平台产生的电子文件，分类整理到各单位的业务档案门类，业务档案以字母“YW”为类目代号，按业务类型分二级类目，二级类目内按“年度—保管期限”编件号。考虑到同一政务服务事项存在线上和线下两种办理途径，对应的归档方式也存在双套和单套两种方式，为便于数据融合，档号结构统一为：全宗号-类目代号.分类号-年度-保管期限-件号，同时为了区分，又在分类号的设置上加以区别（双套的分类号用1、2……n表示；单套的分类号增加了代号E，代表电子档案，用E1、E2……En表示）。基于统一的分类方案，既保证了电子档案的独立性，又与传统载体档案保持了相对一致。

（3）整理规则

园区把一次审批的成套材料及相关元数据组成一件打包固化，通过事项库预设权限，对组件的每份文件实现分级查询和开放鉴定，进一步提高了管理的精细化水平。

（4）保管期限

园区政务服务事项电子文件保管期限的设定参照国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》的要求执行，条线有明确规定的按条线规范执行。同一类内容的电子文件与传统载体文件的保管期限保持一致，并根据园区档案馆的接收进馆范围分为进馆与不进馆两大类。

（5）查询利用

政务服务事项电子档案的查阅对象主要有申请人、审批单位、其他审批单位、公检法纪等五类，在此基础上分别赋予各查阅对象申请提交、审批过程、审核结果三个环节材料的查询权限。申请人可以通过“一网通办”的用户空间，自行查阅自身提交的材料和审批部门反馈的结果。审批单位可以通过本单位的数字档案室查询电子档案。纳入“一网通办”的其他审批单位可通过数字档案室查询各审批单位主动共享的电子档案或特定单位授权查询的电子档案，进一步促进了电子档案资源共享与利用。

（6）档案开放

园区将档案的开放控制属性划分为提前开放、满25年开放和控制利用三类，研究制订了简易可行的政务服务事项电子档案划控标准：一是凡是《政府信息公开条例》要求主动公开的信息归档后一律提前开放；二是凡是法律法规有公开要求且公示过的信息归档后一律提前开放；三是凡是材料中涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的信息归档后一律控制利用；四是除此以外的信息归档后原则上满25年向社会公众开放。

五、 实践经验

1. 加强组织领导，健全保障机制

单套归档是园区档案工作的颠覆性变革，是一项系统工程。一是园区成立了由管委会分管领导任组长的工作推进小组，从战略和全局的高度予以统筹，保障物力、财力和人员配置。二是理顺业务部门、档案部门和技术部门的各自职责，结合工作需要组建工作专班，建立起职责明确、流转顺畅的工作体系，形成工作合力。三是加强业务培训，提升全员的档案意识和电子文件归档的业务能力。四是将单套归档工作纳入“一网通办”的绩效考核体系，过程中加强检查评估。

2. 优化顶层设计，各司其职提高效能

按照“统一规划、分工负责”的建管模式，纳入“一网通办”的各单位归档系统统一建设、归档业务自行办理。一是园区行政审批局、档案管理中心和大数据中心基于智慧政府统一规划，集中建设、统一管理本级电子文件归档交换平台和数字档案室，充分利用现有政务资源避免重复建设。二是各审批单位负责各自职责范围内电子文件的形成、办理、归档、移交、保管、利用工作，很好地适应了我国现行的文档管理体制，将电子文件的归档管理责任明确落实到各形成单位。

3. 注重工作实效，分步推进稳步实施

一是试点的广度方面，先通过推动政务事项上线提高“一网通办”的覆盖面，再通过信息化建设，打通各系统间的数据壁垒，不断提高全程网办的普及率，以此实现“单轨单套”归档。二是试点的深度方面，园区基于“单轨单套”的归档模式，规避了“容缺归档”产生的可能，全面理顺了审批事项和电子文件归档全生命周期的各个环节，完善了保障电子档案“四性”要求的核心技术能力，实现了真正意义上的单套。

4. 强化标准建设，经验可复制可推广

试点的目的在于推广，推广的有效形式就是标准。在推动园区“一网通办”電子文件单套归档工作的过程中，坚持体系化的实施理念，立足国家和行业已有标准，从管理和技术层面丰富完善了事项同源、用户认证、电子印章、数据接口、档号编制等标准，形成了一个自上而下的标准体系。这一标准体系横向能保证整体架构的一致性兼容各类业务平台，纵向能保证各单位的电子文件归档流程合理规范，满足单套归档的要求。经实践检验，该套标准体系可直接应用，实现了归档工作由“凭经验办”到“对照标准办”的质变。

注释与参考文献

[1]国务院.国务院关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复：国函〔2015〕151号[EB/OL].[2021-09-16].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/13/ content_10218.htm trs=1.

[2]国务院.国务院关于在线政务服务的若干规定：中华人民共和国国务院令第716号[EB/OL].[2021-09-16].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/30/ content_5387879.htm.

[3]王肖波.对电子化归档全流程管理的若干认识[J].浙江档案，2018，（4）：26-29.

[4]魏丽维.基于“单轨制”运行模式的“单套制”档案管理的SWOT分析[J].机电兵船档案，2018，（1）：29-31.

[5]姜超.《政务服务事项电子文件归档规范》解读[J].中国档案，2020，（11）：32-33.

[6]苏焕宁.原则与例外：电子文件归档的单套制与双套制选择[J].山西档案，2019，（6）：5-12.

[7]王强，吴志杰.业务系统与档案管理系统归档集成框架：构建与内涵解析[J].中国档案，2021，（3）：77.

[8]金凡.《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85—2019）内容、特点与存在问题的思考[J].北京档案，2020，（11）：18-22.