发掘利用原始档案 探究公文制度全貌

赵彦昌 曲海月

南京国民政府时期，新公文制度全面运行，是现代公文制度在全国范围内推行的关键阶段。研究南京国民政府时期公文制度，对于透视中国近现代政治制度变迁，拓展中国近现代政治制度史特别是民国政治史的研究具有重要意义，也可为现代公文制度的发展、运行及改革提供历史借鉴。山东大学新闻传播学院袁晓川老师的新作《政治秩序与行政效能：南京国民政府时期公文制度研究》深入解读了南京国民政府时期公文制度的构建过程与实践变革，丰富了南京国民政府时期的文书与档案研究。正如山东大学赵兴胜教授在此书序言中指出：作者比较系统地把握和呈现了南京国民政府时期的公文制度，为丰富民国史研究做出了贡献，整体上看是一部成功之作。此书绪论部分概述了研究源起及意义，对学术史进行了回顾，并介绍了研究思路。正文可分为四个部分。其中，第一章“巨变与重构”探讨了清末民初公文制度的转型；第二、三章“规范与论争”探讨了国民政府时期公文程式的演化进程与特点；第四章“形象与效能”分析了新式公文制度的推广过程及其特点；第五章“秩序与效率”梳理了公文处理程序的构建及其优化历程与影响。

一、 该书的研究方法

（一）以政治秩序与行政效能互动为研究视角

作者以政治秩序与行政效能互动为视角对南京国民政府时期的公文制度进行了综合考察。南京国民政府时期，社会各领域发生深刻变化，中央和地方政治秩序很不稳定，公文制度也因政治力量的变化和政治局势的演进而不断调整。为使国家政令通过特定的文种及严格的行文程式在不同层级机构中有序传递，提升政府行政效能，南京国民政府不断改革公文制度。1 9 2 7年8月17日，南京国民政府首次颁布《公文程式条例》，后分别于1928年6月11日和1928年11月15日进行了调整。而在1929年至1942年期间，南京国民政府虽未进行国家层面公文程式的调整，但各级党部、政府机关、人民团体的行文程式经历了多次修改。此外，为使公文真正成为“各级政府相互间，或政府中各机关相互间，或政府和人民相互间叙事说理、表情达意的工具”，南京国民政府对公文的用语、结构、标点符号、用纸等也进行了改革。如省去公文中的“等因奉此”“案查”等用语，缩短公文篇幅；运用标点、分段等方法，使公文层次清晰、结构明确，这也是南京国民政府时常出台公文方面规范性文件的原因。

（二）利用档案史料进行研究

有关南京国民政府时期公文制度的现有研究，多引用中国第二历史档案馆所编《民国时期文书工作和档案工作资料选编》，而未直接利用档案史料。这一方面是因为相关档案史料未能引起学者注意；另一方面是因为史料比较分散，检索较为困难。袁晓川此书却是直接参考了大量档案史料，包括中国第二历史档案馆馆藏内政部档案：《内政部关于实行公文革新办法之文稿》（档案号：十二（6）-2667）；中国第二历史档案馆馆藏教育部档案：《教育部关于文书处理办法、档案查调规则及简化公文格式等有关文件》（档案号：五-1882）、《江苏、浙江、安徽行政公署组织规程及安徽省政府合署办公施行细则》（档案号：五-245）、《行政院与教育、内政两部为调整地方行政机构方案、整顿县市以下组织方案、沦陷区域行政统一方案及确定西康建省省界等问题的往来文书》（档案号：五-74）；中国第二历史档案馆馆藏社会部档案：《社会部关于改善处理公文格式内容行文程式等事项的文书》（档案号：一一-5059）、《社会部〈中央民运会〉承办公文登记簿及工会行文程式的有关文书》（档案号：一一-10764）；还有台湾“国史馆”馆藏国民政府档案：《公文程式条例草案（法制局拟制）》（档案号：001-012070-0043）、《呈为上海中外法团林立请颁定公文程式以资遵循由》（档案号：001-012070-0043）、《公文程式条例审查报告》（档案号：001-012070-0043）等。

（三）运用个案分析法进行论证

此书运用了个案分析的研究方法，从不同层面解读国民政府公文制度的基本形式及其运作状况。例如，作者对河南省1934年省政府合署办公前后平均每月公文收发情况进行比较，分析南京国民政府实施“合署办公”对地方行政机关行文程式产生的影响。又如南京国民政府于1929年1月18日颁布“公文用纸式样”，1933年行政院对公文稿面进行了微调。作者对1929年“公文稿面”与1933年9月“公文稿面”进行比较，发现后者使公文处理的过程更加清晰，便于考察。再如作者以“胡汉民逝世应予国葬”案所引发的公文流转为例，分析国民政府公文处理及流转的基本程序及其弊端，让读者对南京国民政府时期公文制度有了更直观、立体的认识。

二、 该书的出版价值

（一）全面考察南京国民政府时期公文制度

首先，作者介绍了南京国民政府时期公文制度的历史背景，梳理分析清末预备立宪、南京临时政府到北京政府、南京国民政府三个时期公文制度的演变脉络及特点。其次，从国家层面、地方政权、基层社会以及民众等方面探讨了南京国民政府时期公文程式的演化进程与特点。再次，从公文用语、结构、标点符号使用三个方面，对南京国民政府新式公文的创建、推广过程及成效进行分析。最后，梳理了公文处理程序的构建及优化历程与影响。不仅从宏观上考察了南京国民政府时期的公文制度，而且进行了微观、个案的分析，对南京国民政府时期公文制度的演变动因、过程及成效进行了系统梳理。

（二）从史学角度考察南京国民政府时期公文制度

作者为了呈现南京国民政府时期公文制度全貌，将民国文书与历史学相结合，从历史学角度展开研究。结合南京国民政府时代的政治体制特点，围绕其政治秩序构建过程中的基本权力关系结构变动及其在公文制度上的表现，挖掘公文制度变革的内在因素，既重视公文制度的整体架构与特点，又发掘不同社会力量在公文制度发展过程中的地位及其作用，从新的角度探讨了南京国民政府时期的公文制度。

（三）从公文制度透视民国政治史

作者将南京国民政府时期公文制度的构建、实施与当时的时代背景相结合，将公文程式、新旧公文转型、公文处理及其效果等多因素综合起来进行阐述，既有公文程式范式的静态研究，也有公文运行實践的动态研究。此外还从微观层面进行考察，分析重要人物在公文运行过程中所发挥的作用以及时人的评论和反映等。以往对于民国政治史的研究多围绕政治制度、重大事件、派系之争、对外关系等问题展开，作者另辟蹊径、以小见大，从南京国民政府时期公文制度透视民国政治史，使历史研究从宏观走向微观，有助于多角度反映民国历史。

结 语

南京国民政府时期是我国公文制度发展新旧交替的重要转折期，不仅要革除帝制时期公文制度的陋规，还要满足构建一套科学有序、高效合理的公文处理及运作体系的需要。作者发掘利用原始档案，从“巨变与重构”“规范与论争”“形象与效能”和“秩序与效率”四个方面论述了南京国民政府公文制度的构建与运行，深挖影响公文制度构建的多种社会因素，综合分析公文制度运行所产生的影响，为南京国民政府时期文书制度研究增添了一部扎实的著作，具有重要的学术价值。