全球视阈下数字平台经济反垄断监管动态与中国方案

陈兵 马贤茹

摘  要：数字经济正在成为引领全球经济增长的新引擎和国际竞争的新赛道。数字经济在深刻改变国际竞争格局之时，各类垄断和不正当竞争行为也不断涌现，这对市场竞争秩序和数字经济创新发展带来日益严峻的威胁。全球主要经济体纷纷加快数字经济领域的反垄断立法和执法行动，强化对大型数字平台企业的市场竞争监管。欧洲采取严格监管与创新立法并举的方式，继续保持对数字平台企业的高压监管态势;美国反垄断监管态度由宽松包容转向审慎包容，相关竞争政策和法律也在积极制定中;中国密集发布各类反垄断监管政策，迅速实施多元化监管举措，反垄断执法呈现常态化、严格化、科学化、精细化的特征。我国进入新发展阶段，应主动适应全球数字经济发展和竞争监管新趋势，贯彻依法科学审慎监管的理念，坚持发展与规范并重，把握好反垄断监管和数字经济发展的动态平衡关系，建立事前预防与事中事后监管的协同机制，提升反垄断监管效能，推动数据要素规范有序高效地开放和流通，确保数字经济领域公平自由竞争，规范和引导我国“走出去”数字平台企业依法合规经营，以构筑国家在数字经济领域的竞争新优势。

关键词：全球视阈;数字平台经济;反垄断监管;科学审慎监管

中圖分类号：D922.294;F49    文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2022）02-0066-14

一、背景与问题

近年来，伴随5G、物联网、大数据、人工智能、云计算等新一代信息通信技术和数字数据技术的快速创新发展与深度应用，诞生了数字经济这一新型经济形态。其以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。数据显示，2019年我国数字经济体量达35.8万亿元，仅次美国位居全球第二，德国、日本、英国、法国等国家排在之后。2020年，我国数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到7.8%，数字经济为经济社会持续健康发展提供了强大动力。各国和各地区纷纷将数字经济作为赋能实体经济、培育经济新动能的重要战略，不断加快推进数字市场规则制定，提升数字经济领域国际话语权，数字经济已经成为引领全球经济发展的关键力量和国际竞争的新赛道。

然而，在数字经济为全球经济社会发展注入强大活力、深刻改变国际竞争格局之时，各种形式的垄断和不正当竞争行为也不断涌现。特别是作为数字经济下参与市场竞争的典型组织形式和经营模式的数字平台企业，往往凭借强大的用户锁定效应、网络效应、巨大经济规模、海量数据资源、技术创新优势和雄厚资本优势自成生态竞争系统，不断强化和持续巩固市场地位及相关竞争行为，形成“赢者通吃、强者愈强”的市场竞争效果，因而更加容易产生损害市场公平竞争的行为。具体而言，该类平台企业（Platform Enterprise）或者称为平台聚合体（Platform Group）通过线上线下要素和资源的积聚，借助数字数据技术对海量用户数据的收集、整理、分析及运营反哺自身发展，实现同行业与跨行业联合或集中的实质控制，以增强和巩固其市场力量的多边平台构造。目前，全球范围内不同行业和市场上的数字平台企业寡头垄断格局已初步形成，且呈现逐渐强化的趋势，数字平台企业在创新发展和极速扩张中产生了形式各样的反竞争问题，亟待予以科学有效的规制。

从具体竞争行为类型和表现来看，全球范围内各大数字平台企业基于大数据和技术优势实施的平台“二选一”、平台“封禁”、“大数据杀熟”、平台自我优待、算法合谋，以及基于数据驱动的预防型或扼杀型收购等各类反竞争行为层出不穷，表现形式具有多样性、隐蔽性和复杂性，不利于市场公平竞争，妨碍高水平技术创新，侵犯广大消费者权益。据统计，2017年至2020年12月10日，谷歌、亚马逊、脸书、苹果等科技巨头在全球范围内遭遇111起反垄断调查及纠纷，调查内容涉及企业并购、数据收集、数字广告、搜索服务、捆绑销售、自我优待和应用商店等诸多方面。在国内，各大数字平台企业竞争激烈，各类垄断和不正当竞争行为也不断涌现。2021年4月及10月，阿里巴巴、美团因实施“二选一”先后受到国家市场监督管理总局的行政处罚。2020年12月14日，国家市场监督管理总局公布对阿里巴巴收购银泰、阅文收购新丽传媒、丰巢收购中邮智递等三起互联网领域经营者集中案作出行政处罚决定。

鉴于此，包括美国、中国、德国、英国、法国、日本和欧盟在内的全球主要经济体纷纷开展相关领域的反垄断行动，加快制定和出台数字经济领域相关竞争立法，以促进数字经济领域公平竞争和创新发展，最大程度挖掘数字经济的内在潜力，打造竞争新优势。尽管由于国家利益、经济发展、文化背景、产业政策、竞争价值取向等不同，各国和各地区在数字经济领域的反垄断立法态度和规制措施存在差异，但自2020年以来掀起的全球反垄断风暴已表明，强化平台反垄断规制已拉开序幕，立法体系化、监管常态化、执法严厉化已成为全球主要经济体针对大型数字平台企业的普遍规制态势。

虽然数字经济领域已经不乏上述具有复杂性、隐蔽性和多变性的垄断行为，但这并不表明数字产业已陷入完全无序竞争状态。特别是回归我国数字经济发展现实中，应当清醒地认识到，目前我国数字经济市场的总体竞争生态是向好的，数字平台企业出现的各种垄断和资本无序扩张问题，是数字经济漫长发展历程中的阶段性、局部性问题。党中央和国务院根据这一阶段的发展需求和现实问题作出“强化反垄断和防止资本无序扩张”的指示，能够更有效地遏制部分垄断行为，划清数字平台企业竞争底线，明确竞争规则，规范竞争秩序，其归根结底还是要为数字经济高质量发展作长远考量。正如2021年10月18日习近平总书记在中央政治局第三十四次集体学习对数字经济治理作出的重要指示，“要规范数字经济发展，坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展”。这表明全面深入推进数字平台企业反垄断，并不意味着“不竞争”“不发展”“不创新”，而是要以数字经济高质量发展为主线，依法规范和治理垄断问题，平衡好阶段性政策目标和长期高质量发展要求的关系，形成统一公平、竞争有序的数字经济市场。

2021年12月召开的中央经济工作会议明确提出“要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争”，中央高层的明确态度显然对于纠正当前关于数字平台企业反垄断的偏激理解和做法具有重要意义。其表明，加强数字平台企业反垄断，应起到提振市场主体信心、激发市场主体活力的作用，避免因过度规制或不当规制冲击市场主体的创新积极性，使市场丧失活力。2022年1月19日，国家发改委等9部门联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，亦明确了从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，以平台经济高质量发展为主线，优化发展环境、增强创新发展能力、赋能经济转型发展，建立健全平台经济治理体系。国家明确了发展与监管协同、激发竞争活力与规范竞争秩序并重的理念，有助于指引以数字经济为代表的新经济业态市场规制迈向更加科学化、精细化、发展化的方向。

面对市场化与全球化、信息化、数字化不断交织的国际环境，各个国家和地区的竞争监管政策、规则和执法方式都在探索和实践中，我国在这一背景下应当如何进一步完善数字平台企业反垄断规制，亟待深入细致研讨。目前社会各界关于数字反垄断议题的探讨颇为热烈，多数研究从宏观层面出发，着眼于讨论数字经济对以工业经济为基础建构的反垄断法基础理论、竞争规则及其分析工具带来的挑战，并结合数字经济特征建議对反垄断法制度予以调适和完善，或从反垄断法对数字经济监管的必要性角度予以理论证成。也有研究从数字经济领域的具体垄断行为，如算法价格歧视行为、轴辐协议等问题入手讨论违法性识别及其反垄断规制。尽管当前对于数字经济反垄断问题的研究较为丰富，但从全球竞争格局下构筑数字经济国家竞争新优势角度出发的研究尚为少见，亟须充分梳理全球数字经济反垄断监管实践经验，准确把握我国经济发展现实情况，围绕国家法律政策精神展开讨论。

故此，立足构筑国家竞争新优势的战略高度，一方面，在相关政策指引和执法监管推动下，我国加强数字平台企业反垄断规制已逐渐步入常态化，此时要注重规制策略和规制方法的科学性、精准性和有效性，坚持发展和规范两手抓，激发市场主体创新活力，增强数字平台企业内增长的动力与可持续性。另一方面，数字经济领域的全球化市场竞争已是大势所趋，对国内市场公平竞争秩序的影响不仅来自国内数字平台企业，也有来自域外数字平台企业的竞争威胁。我国数字平台企业走出国门参与全球竞争也面临来自他国的法律规制挑战，数字平台企业科学反垄断应当具备国际视野，始终处在面向国际进行竞争、创新和发展的轨道上。简言之，在数字经济全球竞争格局下，要准确研判全球数字经济反垄断立法政策和监管实践的总体发展趋势，结合我国数字经济发展现实提出应对方案，促进数字经济高质量发展，推动构筑国家竞争新优势。

二、全球主要司法辖区数字经济反垄断监管动态及主要特征

数字平台的双边或多边市场模式、零定价策略、动态竞争、跨界竞争、规模效应、网络效应等数字经济竞争特性为数字平台企业，特别是超大型数字巨头企业维持和巩固市场支配地位并进一步实施排除、限制竞争行为创造了条件，对市场竞争秩序的威胁日益严峻，也给当前反垄断法监管带来诸多挑战。为此，全球范围内的主要国家和地区在针对数字平台企业竞争监管的立法和执法方面进行了有益的探索和实践，彰显对数字经济领域的积极监管姿态。虽然不同国家和地区在反垄断的监管态度和策略上存在差异，但是在总体上呈现出日益严厉和不断强化的趋势。对主要经济体数字经济反垄断监管态势的梳理能够明晰国际监管趋势，挖掘监管共性、差异性及其产生的原因，更好地反哺国内数字经济反垄断监管的理论与实践发展。

（一）欧盟：严格监管与创新立法并举

欧盟竞争执法机构一直以来对数字平台企业都秉持较为严格的监管态度，诸多执法实践经验对全球数字经济反垄断监管起到了重要示范和引领作用，特别是《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，简称GDPR）的出台，对于大型数字平台企业在用户数据收集、使用和消费者隐私保护等方面提出了更高的要求。欧盟委员会自2019年7月起，分别针对亚马逊“自我优待”行为及利用其市场上的第三方卖家数据来开发自己的商品或者业务进而牟利的行为展开调查。相比之下，欧盟针对谷歌开展的反垄断调查则体现出更加强势的态度。仅在2017年至2019年的三年时间里，欧盟就对谷歌开展了三轮反垄断处罚，罚款总额高达约82亿欧元。此外，欧盟也对脸书和苹果开启了反垄断调查，主要聚焦平台是否利用组织、服务市场属性以及数据资源的收集和利用优势，对自身商品或服务适用优待性的算法或规则。

然而，传统的反垄断监管方式存在滞后性，譬如调查时间过长，竞争法无法干预数字市场的结构性反竞争问题等，一定程度上将掣肘欧盟竞争监管与救济的及时性和有效性，单纯依靠个案处罚难以实现欧盟为其本土企业创造公平竞争环境的政策目标。因此，欧盟委员会开始寻求欧盟竞争法的革新，准备出台适应数字经济领域的创新性立法和政策，对各大数字平台企业予以全面监管。2020年12月15日，欧盟委员会正式提交了《数字服务法》（Digital Services Act）和《数字市场法》（Digital Markets Act）两部针对数字平台企业的法律草案，成为欧洲数字市场竞争法律政策和规则的重要补充。特别是《数字市场法》草案规定了大型平台作为单一数字市场“守门人”的认定标准及其广泛的责任和义务，包括针对具有特定市场力量的大型互联网平台（数字平台）企业，提出了严格限制其实施不公平竞争行为的系列措施，以保障中小型初创企业拥有开展竞争与创新的机会，并致力于促进大型互联网平台企业数据流转和利用，确保数字服务或者数字市场的开放性。

总体而言，欧盟在针对数字平台企业垄断和不公平竞争行为的监管中，除了注重对传统竞争要素的考察，也开始关注数据收集和使用的正当性、国家数据安全、消费者隐私保护、技术创新等因素对市场竞争秩序的影响。欧盟委员会的这一思路也对该区域内的其他国家产生了深刻影响。譬如，2019年2月，德国联邦卡特尔局（FCO）对脸书滥用市场支配力违法收集和使用用户数据的行为颁发了禁止命令，认为其违反德国反限制竞争法上的剥削性滥用条款。这是竞争执法机构首次就数据隐私保护问题与个人信息保护机构展开合作，开辟了全球竞争执法的新路径，引发了全球反垄断理论界与实务界对反垄断法与隐私保护关系的热议。2021年1月19日，《德国反限制竞争法》第十修正案正式生效。此次修订是德国为适应数字经济时代规制平台垄断行为的现实需求而进行的数字化改革，其将“获取竞争相关数据的能力”作为市场支配地位、市场相对优势地位的重要考察因素，以及对具有市场支配地位的经营者实施数据接口拒绝开放行为可能构成拒绝交易的严格规定，在全球范围内具有领先性。

（二）美国：反垄断监管从宽松监管走向积极监管

20世纪90年代以来，美国一直实行着较为宽松的反垄断政策，在打击垄断行为方面比较谨慎。即使谷歌、脸书、亚马逊、苹果等数字平台企业在欧盟频繁遭遇竞争监管机构的查处，但在美国基本未受到干预。其很大原因是受到美国20世纪七八十年代以来广泛流行的芝加哥学派（Chicago School）的影响，该学派主张以降低价格、促进市场效率、保护消费者福利作为反垄断的核心目标，在具体执法和司法实践中则采取合理性原则，充分运用经济学分析方法和证据，审慎考察企业竞争行为的竞争效果。在此思想的主导下，大企业的市场规模扩大和市场力量增强被视为市场效率提升的体现。因此，尽管在1998年美国联邦政府联合20个州对具有强大市场力量的微软展开了反垄断诉讼调查，指控微软将其IE浏览器等程序强制与Window操作系统捆绑，违反了反垄断法，但该案最终以微软和美国政府于2001年和解告终，微软取得了此次反垄断案的重大胜利。

然而，伴随着数字经济快速创新发展和平台企业影响力日益增强，新布兰代斯运动（New Brandeis Movement）逐渐兴起，美国的反垄断监管思路和政策选择发生了深刻转变。该学派主张“反垄断是在民主基础上构建社会的关键工具和哲学基础”，经济权利的集中会助长政治权利的集中，须警惕和防止私人权利的过度集中，倡导关注市场结构和竞争过程，而非仅关注竞争结果。在该思潮的影响下，美国众议院于2020年10月6日就四大科技巨头涉嫌垄断发布了《数字市场竞争调查报告》。该报告认定谷歌、亚马逊、脸书、苹果分别在其相关市场具有垄断势力，美国众议院于2021年4月15日正式批准了这一报告。

此前，美国司法部已于2020年10月20日联合11个州对谷歌提出反垄断诉讼，谷歌被指控在美国通用搜索服务、搜索广告和通用搜索文本广告市场具有垄断力量，并实施了诸多反竞争行为不断巩固其市场垄断地位，进而产生了降低通用搜索服务在隐私和数据保护、消费者数据使用等方面的质量，减少消费者在通用搜索服务方面的选择，损害广告商利益，阻碍市场创新等竞争效果。可以看到，此次诉讼与前述“美国政府诉微软案”十分相似，如今谷歌案的诉讼结果是否会与上世纪微软案保持一致，抑或美国政府会在新布兰代斯学派的影响下对谷歌重拳出击，备受全球关注。

2020年12月9日，美国联邦贸易委员会（FTC）联合40多个州在华盛顿特区联邦法院正式起诉脸书，指控脸书通过长达数年的反竞争行为非法维持其个人社交网络的垄断地位，并向软件开发者施加反竞争条件。然而，2021年6月28日，美国哥伦比亚特区联邦法院的博斯伯格法官驳回了美国联邦贸易委员会针对脸书的诉状，认为其没有足够充足的理由和事实依据证明脸书在美国个人社交网络服务市场构成垄断力量，且实施了限制竞争对手互操作性的行为。同年8月，FTC在补充证据、修订诉状后再次对脸书具有主导地位提起诉讼。对此，脸书已提出两次反垄断申诉但均被驳回。由此看到，尽管FTC针对脸书的诉讼结果悬而不决，但其行动已经表明美国政府向遏制本土大型数字平台企业市场主导势力、采取积极措施规制数字经济市场竞争秩序迈出了重要一步。当然，美国政府在其中仍面临着司法证据证明力不足、支配地位认定困难等多重挑战。

在竞争立法和执法领域，美国也已经开始展现出针对大型数字平台企业的严格监管态势。2021年6月23日，美国众议院司法委员会审议批准了6项反垄断法案，其中《美国创新与选择在线法案》已由美国联邦参议院司法委员会在美国时间2022年1月20日，以16票赞成、6票反对的压倒多数通过，下一步将提交美国联邦参议院进行全体投票表决。这类法案旨在加强规制大型数字平台企业过度扩张的技术权力和经济影响力，降低数字市场进入壁垒，维护数字市场竞争秩序。这六部法案已经较为明确地传递出美国针对数字平台企业，尤其是巨型数字平台企业趋向严格的规制态度。此外，美国政府已于2021年6月任命科技巨头的批评者、新布兰代斯学派代表人物——莉娜·汗（lina Khan）担任美国联邦贸易委员会主席。这一举措被认为美国未来将会加大对大型数字平台企业的打击力度，并可能会采取更严格的立法和监管措施来应对垄断和日益增长的企业力量。

（三）中国：密集发布监管政策与有效实施多元协同监管

我国是全球数字经济发展领先的国家之一，2020年数字经济总规模稳居全球第二，增速位居全球第一。我国亟待通过科学有效的反垄断规则和监管措施来促进行业健康发展，为构建新发展格局打下坚实基础。目前，我国针对数字平台企业的反垄断政策和法律也在密集迅速地制定、出台之中，反垄断执法開展力度和强度不断升级，监管方式日益完善。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《第十四个五年规划建议》）强调“加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力”。2020年11月以来，中央政治局会议、中央经济工作会议、中央财经委第九次会议等一系列重要会议，已明确表明我国强化反垄断和防止资本无序扩张的态度和决心。2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》指出：“加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。坚决反对垄断和不正当竞争行为……推动完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。”

2021年2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（简称《平台经济反垄断指南》）正式发布，全面详尽地回应了平台经济领域广受关注且备受争议的平台“二选一”“大数据杀熟”、相关市场界定、最惠国待遇条款的违法性认定、新兴创新型企业收购审查等热点问题，对加强平台经济领域反垄断规制，引导平台经济经营者依法合规经营，促进平台经济规范有序创新和健康发展具有重要意义。2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议发布的《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》第22条将“具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制”作为构成滥用市场支配地位的情形之一，充分回应了数字经济下反垄断监管的法治需求。此外，国家市场监督管理总局于2021年10月29日公布了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（简称《平台分类分级指南》）以及《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（简称《平台主体责任指南》），全方位、多维度、分层次地对不同类型平台的经营行为和主体责任予以规范。可见，从党中央政策定位、定向转入国家政策、法律制定及其落实落地阶段，强化数字经济、平台经济领域反垄断已成为当前中国市场竞争监管的重中之重。

在反垄断监管政策的指引下，我国也开始密集开展强化互联网平台企业反垄断的相关监管举措。2020年12月14日，国家市场监督管理总局公布对阿里巴巴投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案作出顶格行政处罚决定书，这是我国反垄断执法机关首次对数字经济领域的经营者集中交易作出的行政处罚。2021年4月10日，国家市场监督管理总局发布对阿里巴巴集团实施“二选一”垄断行为的行政处罚决定。2021年7月24日，国家市场监督管理总局发布对腾讯控股有限公司收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中案的行政处罚，责令腾讯及其关联公司采取措施重塑相关市场竞争秩序，处以50万元罚款，并依法申报经营者集中。该案是《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）实施以来对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的第一起案件，对积极维护公平竞争、推动行业创新发展有重要意义。

除强化反垄断执法外，国家市场监督管理总局联同其他行业监管部门多次召开针对数字平台企业的行政指导会，以事前监管的方式对规范数字平台企业竞争行为、依法合规经营提出具体指导和要求。譬如，在近两年的“双11”前夕，国家市场监督管理总局会同其他部门，都召开了由各大互联网平台企业参加的“规范网络经营活动行政指导座谈会”和“规范线上经济秩序行政指导会”。各行业主管部门也对行业内落实强化反垄断执法、促进行业内新业态规范健康发展提出相关工作要求，如2021年7月30日，交通运输新业态协同监管部际联席会议召开2021年第二次全体会议，指出“要加强反垄断监管和反不正当竞争，依法查处网约车和货运平台垄断、排除和限制竞争”“进一步加强网络与数据安全管理，切实保护消费者个人信息安全”。此外，各地方市场监管部门也陆续组织执法辖区内的互联网企业参加行政指导会，督促其依法合规经营。

2022年1月18日，国家发改委等9部门联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（以下简称《意见》），从健全完善规则制度、提升监管能力和水平、优化发展环境、增强创新发展能力、赋能经济转型发展和保障措施六方面提出要求。从《意见》的整体内容来看，高质量发展是主线，在发展的同时须严守安全线，失去安全基础，数字平台经济持续健康发展便无从谈起;协同治理则是保障和推动平台经济发展的基线，数字平台经济发展影响面广，需要各方主体共同参与治理，才能实现平台经济规范健康持续发展。

《意见》的发布正当其时，由国家发改委牵头，将各相关部门的规制诉求进行整合，给受规范企业以明确指引。《意见》与之前政策文件主要侧重回应某一具体领域的问题不同，其可以被视为平台领域治理政策的“集大成者”，融合了多个发文单位的诉求与监管思路。对“推动协同治理，强化部门协同，坚持‘线上线下一体化监管’原则”，以及“加强对平台经济领域重大问题的协同研判”有重大现实意义，有助于强化各部门在证据获取、数据收集和利用等方面的合力监管和配合，形成多元共治、系统监管、整体监管的规范发展格局。

三、全球竞争格局下中国数字经济反垄断监管完善的重点方向

针对数字经济领域存在反垄断现实问题和挑战，特别是大型数字平台企业竞争行为对市场竞争秩序和消费者权益带来的影响，全球范围内的国家和地区都在积极努力探索应对方案。其中，欧盟和美国、中国等主要司法辖区的反垄断实践为全球数字平台企业竞争监管提供了丰富的立法、司法和执法经验。可以说，各国在数字经济、平台经济反垄断方面遇到的问题几乎是相似的，只是各国数字经济发展阶段和需求有所区别，加之历史传统、文化背景、法律体系、价值取向等方面的不同，数字经济反垄断政策目标、监管态度、实施策略和监管重点呈现多元性和差异性。

总体而言，近年来各国和地区反垄断监管表现出较为明显的“严格监管”趋态。其中，欧盟致力于建立数字化单一市场，对数字平台企业保持一贯的高压监管态势。其不僅通过创新立法对数字市场“守门人”设定特定的责任和义务，制定了事前监管规则以全方位确保市场公平自由竞争，同时作为数字经济反垄断执法的中心区域之一，持续对谷歌、脸书、亚马逊、苹果等大型数字平台企业开展反垄断调查和处以高额罚款，注重保护中小企业创新发展，一定程度上具有本土产业保护主义倾向。欧盟已经出台的GDPR等数据治理领域的法律法规又进一步强化了反垄断规制的严格程度。美国则在近年来受到新布兰代斯思潮的影响，反垄断监管态度由宽松包容转向审慎包容，对大型数字平台企业采取逐渐严厉的反垄断执法策略，与此同时相关竞争政策和法律也在积极制定和酝酿中，力求通过加强反垄断立法和执法来实现竞争、创新、公平、自由等多元价值和目标。

我国对数字平台企业反垄断监管的态度也呈现出与欧洲和美国等主要经济体的趋同，但监管方式和举措又有不同。在中央层面“强化反垄断和防止资本无序扩张”要求的引领和指导下，《平台经济反垄断指南》正式公布，《反垄断法》的修订也在井然有序展開，其修改重点之一就体现在对数字经济发展的关注和回应。同时，相关监管部门开始展开对数字经济领域违法竞争行为的执法调查，采取依法有序、包容审慎、科学高效的多元化举措，反垄断执法呈现常态化、严格化、科学化、精细化的特征。可以说，当前我国无论从立法还是执法都充分落实了中央关于“强化反垄断”的决策部署。但如前所述，对“强化反垄断”的理解不能走极端，落实到对具体法律规范的解读和监管举措的实施上更要客观科学，聚焦“规范”的目的在于防止资本无序扩张，推动市场公平竞争和数字经济稳步“发展”，这并非短期或近期能够形成的，需要通过各项反垄断监管举措的稳步推进，形成发展与规范协同并重的长远可持续发展模式。

数字经济是全球竞争的关键赛场，我国要在参考国际经验的基础上，主动适应全球数字经济发展和竞争新趋势，明确和贯彻依法科学审慎监管的理念，并在该监管理念的指导下完善符合我国经济体制、数字经济发展现实的竞争法治政策和法律体系，尤其要注重反垄断领域和数据领域法律规范的衔接，从法律制度的系统协同性和整体协调性方面予以完善。在监管方式上，要建立和完善事前预防与事中事后监管的协同机制;在监管内容上，要重视数字经济下数据这一新型生产要素的流通和开放。此外，还需对我国“走出去”企业的合规发展予以科学指引和监管，激活我国数字平台企业在全球范围内的创新力、创造力和竞争力，抢占数字经济国际竞争制高点。

（一）贯彻依法科学审慎监管理路

自2020年底以来我国在“强化反垄断和防止资本无序扩展”决策部署下实施了一系列相关政策和立法活动，明确了我国强化反垄断的目标、方向和工作要求，释放出对数字平台企业实施“强监管”的信号。然而，“强监管”并非简单强调严厉监管和加重惩处力度，干预过度、干预不当比干预不足可能对市场产生更大的反竞争影响。“强监管”态势下仍要坚持科学审慎监管方式，避免走向偏激式、运动式、选择性执法。国家市场监督管理总局于2021年10月发布的《平台分类分级指南》和《平台主体责任指南》征求意见稿中对平台角色和定位、平台责任和义务的明确，对不同等级的平台赋予与之能力相适宜的主体责任，就体现了我国市场监管部门科学审慎监管的基本思路。当然，依法科学审慎监管不仅在于要精准把握影响市场公平竞争的问题，做到有的放矢，同时也要平衡好反垄断监管和数字经济发展的关系，在遏制不公平竞争风险与数字平台企业创新发展之间寻求法治框架下的动态平衡。

首先，要明确反垄断监管部门的责任范围和监管边界，明确监管流程、方式和手段，避免部门间存在职责重叠或交叉不清，确保在法治原则和法治框架下开展监管，对于触及法治底线和监管红线的问题须严格依法监管。其次，应尊重数字经济市场发展特性和规律，避免因为严格的反垄断执法或执法不当打击数字经济发展与市场创新，致使市场失去应有的活力。在科学审慎地防止和制止垄断行为的同时，要鼓励和支持平台企业创新发展，有效激发经济社会创新创造活力，保障数字经济持续健康发展，特别是对于关乎国家利益和国家战略的行业，应侧重于提升该领域内数字平台企业的全球竞争力，鼓励其规范创新发展。最后，要开展跨领域多元协同监管合作，提升数字监管效能和效益。除了反垄断领域，数字平台企业的竞争行为同时也关系到数据安全与保护、消费者权益保护、互联网行业、金融行业等领域相关部门、行业的交叉监管和信息共享共治。譬如，大型数字平台企业在资本逐利性的驱动下放大了平台流量变现、数据变现的欲望，加剧了“赢者通吃、强者愈强”的竞争效果，使数字平台企业特别是超级数字平台企业泛金融化的趋势越发明显，很可能引发金融系统性风险，强化其在相关市场上的垄断地位。因此，有必要协同推进金融监管部门、行业监管部门等与反垄断监管部门的合作执法，强化各部门在证据获取、数据收集和利用等方面的协同监管，形成监管合力。

（二）建立事前预防与事中事后监管的协同机制

传统经济下，反垄断监管针对垄断协议、滥用市场支配地位等排除、限制竞争行为主要采用事中事后的规制方式。然而，随着数字经济领域的技术创新和商业模式迭代迅速，数字平台企业竞争行为呈现高度动态性和复杂性，传统事中事后监管方式不仅调查耗时长、成本高，也因其滞后性无法及时有效回应维护自由公平竞争和促进技术创新的时代要求，特别是由于数字经济高集中市场和企业垄断势力具有内在的自强化机制，往往会同时对平台内竞争和平台间竞争造成损害。竞争损害的危害范围广、持续时间长，单纯依靠事中事后监管难以完全恢复损害前的市场竞争状态。因此，有必要加强和完善反垄断事前预防机制，建立“事前预防+事中事后监管”的协同机制，提升持续性监管能力。正如2021年3月中央财经委员会第九次会议明确指出的，要“提升监管能力和水平，优化监管框架，实现事前事中事后全链条监管”。

从全球反垄断立法经验和执法实践来看，加强事前监管已成为各国和各地区反垄断执法机构积极探索的方式之一，也是在瞬息万变的数字市场中能够快速有效实施竞争规则并及时止损的重要监管工具。譬如2019年欧盟委员会对美国芯片制造商博通（Broadcom）涉嫌独家交易行为发布了禁令，这是欧盟自2001年以来首次使用临时措施。不仅如此，欧盟《数字服务法》和《数字市场法》草案中对大型数字平台规定了一系列积极性义务和禁止性义务，体现着数字平台企业的竞争执法由“事后纠正”向“事前预防”转变的趋势。事实上，我国在强化对数字平台企业的事前监管方面也已经开始采取行动，前文提及的国家市场监督管理总局“禁止虎牙和斗鱼合并”一案则是监管部门以事前禁令的方式直接维护市场竞争结构和秩序的体现。同时，前文提及的《平台分类分级指南》和《平台主体责任指南》，为不同等级的平台设置了与之能力相适宜的主体责任，特别是从公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防范、安全审计、促进创新等方面规定了超大型平台需要落实的平台主体责任。这是我国科学系统地引导和规范平台经营行为、丰富反垄断监管方式方面的重要示范。

此外，不仅需要通过法律规范等制度文本明确数字平台经营者行为规则和强化结构控制等义务要求，还需要引入科技监管工具，联动监管部门和平台经营者建立实时、自动化、全周期的监管机制，以回应数字经济领域全周期、全空域、全场景、全链条、全价值的竞争新范式和反垄断监管新要求。譬如，可广泛收集数字经济领域反垄断问题，运行大数据分析和自学习算法建立反竞争风险实时监测、预警和自动干预机制，对于可能或即将超出预设反竞争风险阈值的数字平台企业，予以及时有效的风险预警和干预，采取竞争合规约谈、监督指导、立案调查等措施。同时，也要鼓励数字平台企业自身提升数字化和科技化水平，建立科学有效的反垄断合规自查自纠制度，准确地识别反垄断风险，及时调整自身商业模式和竞争行为。当然，此类事前预防、前置式监管方式应当同反垄断诉讼、公平竞争审查、平台自我治理等制度和机制紧密结合起来，推动建立事前预防、事中监测和事后监管三位一体的持续性立体监管模式，做到“柔性监管和刚性监管兼施”，更好地促进反垄断监管提质增效。

（三）促进数据要素公平竞争和安全流通

数据作为当前数字经济蓬勃发展的关键生产要素，已成为数字平台企业创新发展的核心资产和重要竞争力。数字平台企业通过对双边或多边市场上数据资源的深度挖掘和复次利用产生巨大的数据价值，并借助平台运行实现超大规模的整体性协作，形成对多边市场上商品和服务的全方位、生态型控制。然而，随着数字平台企业间围绕数据获取与封锁、保护与共享的角力日益激烈，出现了具有优势地位的大型数字平台企业拒绝数据接入和平台开放，基于数据驱动型合并引发的数据垄断、数据壁垒、信息孤岛，甚或滥用数据优势非法收集和使用用户数据等情形，对数字经济高质量发展和公平自由竞争带来阻碍。因此，若要真正实现数据要素对经济增长与技术创新的驱动作用，应高度重视数据要素的规范有序开放和高效流通，注重数据采集、使用和管理动态过程中多元利益的平衡，力图破除数据垄断、封锁和滥用乱象，这是促进数字经济领域公平竞争的关键举措。

欧盟《数字市场法》对数字市场“守门人”施加了数据共享、数据互操作和数据可移植等方面的协助性义务，譬如要求“守门人”有义务应第三方搜索引擎提供商的要求，以公平、合理、非歧视性的条件向其提供终端用户在“守门人”的在线搜索引擎上产生的数据;允许第三方与“守门人”辅助服务所接入、使用的操作系统、硬件或软件实现连接或互操作;向终端用户提供便利行使数据可移植性的工具等。美国《通过启用服务切换（ACCESS）法案》也规定了涵盖平台依据规定标准保证数据的可携带性和互操作性，使消费者更容易将他们的数据迁移到其他平台。可见，未来针对大型数字平台企业依法高效参与市场竞争的重要评价标准之一是其数据开放程度和数据流通效率。对此，我国可以通过制定法律规范的形式，鼓励数字平台企业开放应用程序编程接口（Application Programming Interface，简称API），特别是明确具有支配地位或优势地位的数字平台企业的数据互操作义务，促进数据高效开发和利用，这将有效缓解数据集中和数据封锁对市场公平竞争的影响。需要注意的是，确立数据开放共享和互操作制度的前提是明确数据权属配置规则，当前我国仅在司法实践中对数据的竞争性财产权益予以肯定，并未在法律高度予以权属确认，在数据确权法律体系不完善的前提下，如何运用市场竞争机制促进平台开放与数据流通仍任重道远。

应当说，正当合法的数据竞争、数据共享是值得肯定与鼓励的，有助于激发数据市场上各类企业的竞争动能，特别是激发中小企业的创新动能，通过有序竞争促进数据要素的高效流通与创新利用。但同时也应当注重保护数据要素之上附着的国家利益、公共利益和私人利益，确保在法治框架下平衡好各类数据主体的合法利益，依据《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》以及《中华人民共和国个人信息保护法》依法规范数字平台企业的数据收集和使用行为，明确其数据保护的责任范围，确保数据安全规范地开发利用。特别是在全球化和数字化不断交织的当下，亟须高度警惕和防范我国数字平台企业在全球竞争中可能面临的数据安全风险。2021年7月4日，国家互联网信息办公室下架“滴滴出行”App，并对其启动网络安全审查，已經表明我国对涉及国家利益和数据安全的跨境平台企业的重点关注。可见，数字市场公平竞争秩序的维护，不仅需要反垄断监管的及时和有效介入，也需要数据共享（开放）、数据安全（保护）领域相关法律规范的协同配合，推动数据要素安全高效流转，从而确保数字平台企业公平自由地展开市场竞争。

（四）规范和引导我国数字平台企业境外反垄断合规经营

当前全球数字经济领域竞争日益激烈，各国和各地区的数字平台企业不断开拓疆域，呈现高度动态化、全球化和多元化的竞争趋态。美国、中国、德国、法国、日本和欧盟等主要经济体都展现出对于数字经济领域的积极监管姿态，制定了适应其国家和地区数字经济发展现状和需求的竞争政策和监管方案，全球反垄断监管博弈局面不断加剧。我国数字平台企业在参与全球范围内的数字市场竞争时，不仅可能因在境外从事经营业务、实施反竞争行为受到当地国家和地区的竞争法律制裁，也可能因在中国境内实施的各类垄断行为所关联的商品或服务通过跨境流动，损害别国市场竞争秩序而面临严格反垄断调查或诉讼，特别是多国和有关地区针对本土数字产业保护的思潮涌动，对涉及数字平台企业的跨境并购活动加大了反垄断和数据安全审查力度，需要格外关注。

为此，在我国构建新发展格局，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放新形势下，一方面须完善和强化数字竞争监管的法治规则和监管策略，对国内和国外数字平台企业予以科学高效的监管，有效预防和制止损害国内市场竞争秩序的垄断和不正当竞争行为。另一方面，应针对性地规范和引导我国跨境数字平台企业的依法合规经营，增强其境外反垄断合规意识，鼓励其建立和完善境外反垄断合规制度，准确识别和评估其在国际竞争市场上可能面临的反垄断风险，以及与此相关联的数据安全风险、金融风险、知识产权侵权风险。其中，须着重关注我国数字平台企业实施跨境并购是否可能引发数据集中或数据封锁风险，以及是否可能产生侵害国家利益、公共利益或个人隐私的风险，并提前做好符合对应司法辖区的竞争合规方案，降低我国数字平台企业面临反垄断调查或诉讼的风险。

结合国家市场监督管理总局于2021年11月印发的《企业境外反垄断合规指引》，应鼓励我国数字平台企业，根据相关司法辖区对企业反垄断合规制度提出的要求、指引、评价指标，积极建立境外反垄断合规制度，尤其是鼓励具有技术、资金、数据优势的大型数字平台企业加强反垄断合规建设，准确、分类识别境外反垄断风险，加强对东道国反垄断法律的调研，充分了解所涉及司法辖区在竞争法治价值取向、政策目标、竞争执法方式和司法程序上的特点，建立境外反垄断法律风险应对和损害减轻机制，最大程度降低相关风险和负面影响。在规范和指引的具体措施上，可以参考英国金融监管上的“监管沙盒”模式，建立数字平台企业“竞争监管沙盒”，即由反垄断监管机构为企业提供模拟境外市场环境和其他国家竞争法律的实验场景，允许企业在特定区域和特定时间范围内测试其计划实施的、具有创新性且违法性尚不明确的竞争行为，由监管机构进行全程动态测评，并对相关平台企业的境外经营提出合规建议。这些措施既有利于提升我国“走出去”数字平台企业的国际竞争力，也有助于维护全球市场的公平自由竞争秩序。

四、结语

当前，构建数字经济领域公平竞争、自由有序、规范发展的市场竞争秩序成为“十四五”时期推动数字经济持续高质量发展、打造国际竞争新优势的有力保障。面对数字经济日益激烈的竞争局面和监管博弈，我国应主动适应全球数字经济竞争和监管新趋势，在完善和强化数字竞争监管的法治规则和监管策略基础上，明晰数字经济反垄断监管完善的重点方向。在监管理念上，贯彻依法科学审慎监管理路，坚持发展与规范并重，在打击垄断行为、遏制不公平竞争风险与数字平台企业创新发展之间寻求法治框架下的动态平衡。在监管方式上，强化和完善反垄断事前预防机制，提升持续性监管能力，实现事前事中事后全链条监管。在监管内容上，推动数据要素规范有序高效地开放和流通，注重数据采集、使用和管理动态过程中的多元利益平衡，有效遏制和规范数据垄断、封锁和滥用乱象，确保数字经济领域公平自由竞争。同时，规范和引导我国跨境数字平台企业的依法合规经营，增强国际竞争力。

当然，由于数字平台企业竞争行为存在动态性、跨国域、跨区域的特点，在全球竞争格局视阈下完善数字经济反垄断监管，还有赖于各国和各地区不断加强和深化在双边、多边、区域层面的反垄断执法合作，推进数字技术、标准、规则、策略等内容的对接和协调，在维护各国在数字领域的主权、安全、发展利益的基础上，推动建立反映各国利益和诉求的切实可行的数字经济国际竞争治理规则，以此构筑共建、共治、共享的全球数字经济竞争法治新图景。

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① 2017年，欧盟委员会因谷歌滥用搜索引擎市场支配地位，给自身比较购物服务提供非法优势而将竞争对手的搜索结果降级的行为，对其罚款24.2亿欧元。2018年6月，谷歌因滥用其安卓操作系统在移动领域的市场支配地位，被欧盟判处43亿欧元巨额罚款。2019年3月，谷歌旗下互联网广告服务业务“AdSense”要求其客户拒绝显示来自谷歌竞争对手的搜索广告，被欧盟反垄断监管机构处以14.9亿欧元罚款。

② 譬如，2017年5月，欧盟委员会宣布对脸书处以约合1.1亿欧元的罚款，因该公司在2014年收购WhatsApp时向欧盟提供误导性信息，即脸书在收购WhatsApp交易审查中，曾表明其平台和WhatsApp上无法做到自动匹配用户账户、共享相关信息的技术可能，但这一服务在两年后得以实现。

① 该6项反垄断法案分别是《终止平台垄断法案》《美国创新与选择在线法案》《平台竞争和机会法案》《收购兼并申请费现代化法案》《通过启用服务切换（ACCESS）法案》以及《州反垄断执法场所法案》。

② 《美国创新与选择在线法案》（American Innovation and Choice Online Act）旨在禁止超大型线上平台企业在制定和实施平台政策时，对其有产品和服务给予“自我优待”，从而使其在竞争中获得优于使用平台的其他企业的地位，严重损害平台竞争秩序。该法案的监管对象需满足相当高的平台市值和月度活跃用户（商业用户）要求，因此被认为直指美国国内亚马逊、谷歌、苹果和脸书四大数字平台企业，甚至也可能将符合监管标准的中国大型数字平台企业纳入管辖。

① 当前全球主要竞争执法司法辖区对数字平台经济的监管趋向严格，由此引发的问题也呈现出监管职能交叠、监管政策交互的情况，普遍的做法是通过制定新法新规予以规范。譬如，美国拟出台6项反垄断法案，其中《美国创新与选择在线法案》已进入最后立法阶段;在欧盟，2021年12月15日，欧洲议会通过了《数字市场法》，并计划于2022年就此次批准的文本与理事会展开谈判;在我国，2022年1月18日，国家发改委等9部门联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，在很大程度上也起到了规整我国现行平台经济治理相关政策、法律及机制的作用，对于打破平台经济领域的垄断、不正当竞争等失序、无序市场现象，规范发展平台经济，提升政府监管效能具有重大意义。

① “香港专上学生联会”成立之初有4个会员，20世纪60年代初增至6个（会员资格以学生社团为单位）：港大学生会、崇基学生会、罗师学生会、葛师学生会、香港工专学生会、广大书院学生会。香港“学联”于1960年4月正式向港英当局注册。其成立之初的宗旨是：对外代表香港学生;推动全港性学生活动;增加同学对社会的参与。香港“学联”代表会则由各大学学生会选派的代表构成。

② 主要包括香港大学、香港中文大学、香港浸会大学、香港理工大学、香港城市大学、岭南大学的各校学生会（其中，港中大学生会是根据港中大大学条例设立的，其余均是在警務处注册的独立社团）。

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2022.02.006

作者简介：陈兵，南开大学法学院教授、博士研究生导师，南开大学竞争法研究中心主任，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员;马贤茹，南开大学法学院博士研究生。

基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“数字经济与竞争法治研究”（19FFXB028）;教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“全球数据竞争中人权基准的考量与促进研究”（19JJD820009）

引用格式：陈兵，马贤茹.全球视阈下数字平台经济反垄断监管动态与中国方案[J].统一战线学研究，2022（2）：66-79.