收敛性、弹性与差异性：退休政策调整的国际实践及对中国的启示

刘桂莲

（首都师范大学 管理学院，北京 100048）

20世纪70年代以来，全球大部分国家受到人口老龄化的影响。出生率的下降和预期寿命的延长改变了人口年龄结构，给待遇确定型现收现付养老保险制度筹资带来严峻挑战。出生人口下降意味着未来劳动年龄人口数量的减少，预期寿命延长则意味着人们领取养老金待遇时间的延长，如果养老保险制度不相应进行调整，将会对公共养老金制度的可负担性和待遇充足性带来重要影响。为适应人口、经济和劳动力市场结构的变化趋势，很多国家积极探索退休政策改革，逐渐实现从支持提前退休到鼓励劳动者自愿延长工作时间。虽然各国社会经济环境、人口结构、社会保障制度和劳动力市场状况差异明显，但政策调整实践呈现出一定的趋同性特征，普遍做法是提高养老金待遇领取年龄和限制或逐渐关闭提前退休通道。然而，退休政策的调整并不是单兵突进，而是需要结合改善高龄劳动者就业环境、调整劳动力市场结构和完善社会保障体系等措施。发达国家退休政策调整起步早、老龄化程度更深，其在退休政策调整改革方面的经验和教训值得我们借鉴。探索发达国家退休政策调整的一揽子组合拳措施与优化路径，对“十四五”期间我国渐进式延迟退休政策的落地实施有重要的借鉴意义。因此，本文在明晰退休和不同退休年龄内涵的基础上，系统分析国外退休政策调整的内容、特征和实践效果，最后探讨其对构建中国特色退休政策体系的重要启示。

一、退休、退休年龄和退休方式的内涵：基于生命周期的视角

（一）生命周期视角下的退休和退休年龄

个体生命周期大体经历出生期、工作期、退休期和死亡四个阶段，其中个人从出生到参加工作前为接受教育进行人力资本积累时期，参加工作到退休时点为工作期，从退休到死亡则为退休期。退休是个动态发展的概念，不断受到社会政策、劳动力市场、经济制度、家庭动态和个人偏好的影响，不仅是个体生命周期的一个阶段，还体现为角色转换或生活方式、心理状态适应性的转变。传统意义的退休是从持续从事一份全职工作到永久离开劳动力市场的突然转变过程。

与退休密切相关的一个重要概念为退休年龄。退休年龄是公共养老金制度运行的重要参数。从生命周期收入平滑角度分析，可将个人的一生简单分为在职缴费积累期和退休待遇领取期。个人在职期间将其收入的一定比例用于缴费，积累养老金权益，达到退休资格条件后享有从制度中领取待遇的权利。一般而言，退休年龄与初始就业年龄、死亡年龄共同决定着积累期和待遇领取期限的长短。待遇领取期与退休期存在高度重合，以个人不参与社会劳动、领取养老金待遇为主要特征。

综上，退休的含义由不同部分组成：一是完全或永久性退出劳动力市场；二是开始从政府主导的养老金计划或私人养老金计划领取养老金待遇；三是一种精神状态，自我感知实现从工作到休闲的转换。传统意义上退休的发生意味着停止就业并开始领取养老金待遇。随着劳动力市场结构的变化和工作模式的转变，退休含义具有动态发展性，如今越来越多国家将退休定义为涵盖休闲、照料、志愿服务和继续工作的一段时期[1]。在很多情况下，停止工作，开始领取养老金和个体感知自己是否退休并不是同时发生，工作和退休的界限从之前的清晰变成相互渗透。

（二）不同类别的退休年龄与退休方式

退休政策关注的基本要素涉及退休年龄的确定和退休方式的选择，即关注退休何时发生和怎么退休的问题。退休年龄的设定首先需要区分三个不同的概念：一是提前退休年龄（early retirement age），也称为最低退休年龄，允许劳动者最早开始领取养老金待遇的年龄。二是正常退休年龄（normal retirement age），一般为全额领取养老金的年龄或完全退休年龄（full retirement age），是指个人全额领取政府主导的基本养老金而不会因提前退休遭受养老金待遇下降惩罚的年龄[2]。一般而言，提前退休年龄是允许符合条件的劳动者开始领取养老金的年龄，劳动者获得的养老金将会适当扣减；而正常退休年龄是劳动者可申领全额养老金待遇的年龄。三是实际退休年龄（effective retirement age），是指劳动者实际退出劳动力市场的年龄，其可能早于制度规定的正常退休年龄，也可能晚于正常退休年龄。需要注意的是，正常退休年龄是养老保险待遇计发的参数，由国家根据社会整体养老负担大小统一确定，并非所有人都会选择在法律规定的正常年龄退休，全额领取养老金待遇的年龄不一定是待遇水平最大化的年龄，仅是个人可获得不因提前退休扣减养老金待遇的年龄。可见，劳动者退出劳动力市场和开始领取养老金待遇的年龄并不总是一致，会存在一定时间差。随着退休途径的多元化，劳动者会根据自身情况在达到养老金待遇领取年龄之前或之后离开劳动力市场。

现行国际上常见的退休方式包括强制退休制和弹性退休制。强制退休制包含两种形式：第一种是政府以法律法规的形式对劳动者退休年龄做出统一的制度安排，达到规定年龄的劳动者离开劳动力市场，比如中国；第二种是企业以合同的方式明确本公司雇员退休的制度安排，雇员达到雇主合同规定的年龄必须离开工作岗位，属于公司人事管理或集体协议的一部分，要求雇员在某一年龄退休，比如日本和韩国。然而，弹性退休制度赋予个人在退休年龄和退休形式上具有一定的自主决策权，实现从全职工作逐步过渡到退休的弹性方式，通常设定退休年龄选择区间，劳动者在达到最低退休年龄后，可在一定时间范围内自主选择退休时间，根据自身情况选择提前退休、正常退休或延迟退休，相应获得减额养老金、全额养老金或超额养老金退休待遇。弹性退休制的出现模糊了停止工作、开始领取养老金待遇和自我感知已经退休的严格对应关系，主要体现在：一是退休不再是从全职工作到零工作时间的突然转变，而是渐进退出劳动力市场的过程；二是停止工作的时间和开始领取养老金待遇的时间相分离。

二、国外退休政策调整的收敛性与弹性：目标、路径与措施

20世纪90年代以来，越来越多的国家注重退休的灵活性，引入弹性退休制。虽然各国弹性改革的方向具有一致性，但并不存在通用的弹性退休模式。任一国家弹性退休制度的建立与发展受到一国经济体制、政治环境、福利制度、劳动力市场状况和文化传统等多重因素的共同影响，从而形成不同的退休文化。国外实践表明，各国退休政策的调整呈收敛特征，即不同国家弹性化退休政策的改革工具和路径优化方向呈现相互影响、差异逐渐缩小的发展态势。政策的收敛性并不意味着改革内容的一致性，各国的改革内容仍有国别差异。同时，因退休政策调整是一系列推动因素和阻碍力量相互作用的综合结果，各国政策调整幅度并不是匀速的，其推进速度有快有慢。概括而言，国外退休政策调整的收敛趋势主要体现在：退休年龄调整目标的多重相似性、退休年龄调整方式和结果的趋同性、退休政策调整配套措施的立体化、改革路径的渐进性和政策设计的弹性化。

（一）退休年龄调整目标的多重相似性

人口老龄化进程加快、健康预期寿命的延长、公共养老金制度财务压力、受教育年限延长和工作环境改善等因素构成延迟退休政策调整的推动因素，而劳动力市场环境、个人健康状况等因素则可能对延迟退休政策产生阻碍。各国经济、社会、政治、人口、工会力量和心理等多重力量在博弈和妥协中持续推动着退休年龄政策的调整进程。纵观整个20世纪，发达国家退休政策调整经历了鼓励提前退休和激励延迟退休的发展过程。20 世纪80 年代以前，发达国家为解决年轻劳动者就业问题，通过社会保障制度及其他经济激励手段促进劳动者提前退休。随后因人口年龄结构老化和经济增速放缓等外部环境的变化，很多发达国家纷纷进行延迟退休年龄政策的调整，劳动者实际退休年龄经历了先下降后缓慢上升的发展趋势。总体而言，发达国家延迟退休政策调整的改革目标具有相似性，具体包括：一是树立积极老龄化的理念，提高高龄劳动者的劳动参与水平。积极老龄化已成为欧洲各国应对人口老龄化挑战的首要社会政策，积极老龄化关注个人独立和潜能的发挥，随着年龄的增长最大限度地提高福祉水平，同时通过延长工作时间和保证退休后积极生活鼓励老年人的社会参与。二是促进人力资本潜能的充分发挥。很多国家对婴儿潮一代退休后可能出现的劳动力短缺问题深感担忧，如德国、美国和加拿大等。如今越来越多青年劳动者接受了高等教育，不仅初始就业年龄不断延后，而且大量劳动者获得了较高的知识技能，延长工作时间可避免人力资本的浪费，促进个人知识、能力和才干的充分发挥。同时，大多数雇主的观念也发生转变，逐渐认识高龄劳动者丰富的工作经验和专业知识，不仅可以为企业发展带来更多好处，还可以将经验传授给年轻劳动者，在增加生产性投入的同时节约人力投资成本，从而促进企业发展。三是缓解社会保障制度持续增加的财务压力，促进制度代际公平、长期可持续发展。大规模老年人口增加了对养老金、医疗、长期护理和其他与老年人相关的支出需求。各国养老金待遇计发规则对退休决策的影响往往不是中性的，会对劳动力市场造成扭曲。提高劳动者实际退休年龄可通过降低制度负担比改善制度收支情况。四是确保老年人退休收入的充足性。因人们健康预期寿命的延长，退休期的延长需要有更多的经济资源用于满足劳动者退休后的基本生活消费，客观上要求劳动者在职期间增加储蓄，而延长工作时间是劳动者增加储蓄的有效工具之一。

（二）退休年龄调整方式和结果的趋同性

为鼓励劳动者自主延长工作时间，各国对退休政策规则进行调整，采取的措施可归纳为：一是分阶段、渐进式提高全额养老金待遇领取年龄，缩小男女退休年龄的差距。大多数国家根据本国老龄化水平、劳动力市场结构和预期寿命的变化，分阶段、渐进式提高正常退休年龄。各国具体调整方式多样化，包括女先男后、男女同步调整或女快男慢或男先女后（见表1），但调整结果具有趋同性，即退休年龄上的性别差异逐渐缩小，大多数国家将65岁视为男女标准退休年龄，未来将逐步提高到67岁及以上，部分东亚和东欧国家退休年龄较之欧洲国家更低，男女退休年龄的差距呈缩小趋势。二是多措并举扭转提前退休。以往一些国家提供的失业保障待遇或残疾保障待遇是劳动者提前退休的其他收入渠道，为有效控制制度运行成本和提升高龄劳动参与率，部分发达国家立法强制关闭特殊提前退休计划，还有一些国家，如法国、丹麦、挪威、波兰和意大利等，保留了提前退休的规定，但收紧了提前退休的条件，通过降低待遇水平或提高受益资格年龄等方式收紧领取残疾保险待遇或失业保障待遇的资格条件，比如德国将提前退休年龄提高到63岁，只有严重残疾者才可在62 岁退休[3]。三是实行将待遇水平与工作年限或缴费期与预期寿命变化相挂钩的调整机制。部分国家逐步提高最低缴费年限，要求领取全额养老金待遇时需要的缴费年限逐渐提高。比如，法国从2018 年开始，退休者享受全额养老金的工作年限要求从41 年零3 个月提高到41.5 年，计划到2035 年工作年限要求达到43年。

（三）退休政策调整配套措施的立体化

大多数发达国家普遍面临劳动年龄人口减少、社会保障制度和公共财政支出增加、照料需求增长和高龄劳动者风险多样化等多重挑战，退休政策的调整不只是退休年龄的简单提高，而是全方位、多元化的系统工程，还需要辅之以社会保障制度改革和积极促进高龄劳动者就业的劳动力市场建设，即构建年龄友好型劳动力市场。

1.养老金制度改革的“拉力”作用

退休年龄是公共养老金制度的重要参数，对参保者自身权益和制度的财务可持续性均会产生重大影响。退休政策的调整离不开养老金制度的改革，核心措施是增强制度的经济激励功能，较为普遍的做法包括建立多支柱养老金体系、强化完全积累因素和增强精算奖励。当前大多数国家养老金制度仍是以待遇确定型现收现付制为主，为降低制度对劳动力市场的扭曲水平，需要增强制度的激励性和弹性，改革的主要措施是增强退休年龄的弹性与建立养老金待遇奖惩机制，即赋予个人一定范围内的退休选择权，同时在待遇计发中实行养老金待遇与退休年龄挂钩调整，对于提前退休者减发相应比例的养老金待遇，对于延迟退休者将增加一定比例的退休金（见表2），提高制度的激励性。值得注意的是，奖惩机制的建立并非完全遵循精算公平调整，而是兼顾了制度激励性和待遇充足性。此外，部分国家还探索了延迟退休津贴制度。澳大利亚政府于2005年建立“向退休过渡”的养老金制度，鼓励高龄劳动者从全职工作逐步过渡到退休，允许其减少工作时间，通过延迟退休津贴方式补充其劳动收入。加拿大、丹麦等国也采取这一做法。

表2 部分国家提前退休的惩罚因子和精算因子情况

2.完善高龄劳动者就业稳定和就业保护的推动功能

高龄劳动者能够继续工作不仅取决于自身劳动力供给的意愿，还取决于雇主对高龄劳动者的需求和政府就业服务能力。大多数国家就业市场对高龄劳动者并不友好，存在不同程度的年龄歧视[4]，很多雇主对年长劳动者的刻板印象依旧存在，认为他们不愿接受培训、缺乏创造性、过于谨慎、不能从事重体力劳动等。劳动者自身健康状况、知识技能等就业能力不足以及工资、社会保障制度加大雇用成本等因素都是高龄劳动者难以被雇用的阻碍因素。为促进积极老龄化，构建年龄友好型劳动力市场是退休政策调整的重要支撑保障。具体包括：第一，立法消除对高龄劳动者就业的年龄歧视。过去30年时间内，英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国都制定了相关法律，逐渐取消所谓的默认退休年龄，部分国家明确规定禁止雇主强制高龄劳动者退休，比如英国于2006 年颁布《就业平等（年龄）条例》，用于解决就业年龄歧视问题。第二，开展高龄劳动者就业能力提升培训。提升高龄劳动者的就业能力是提高劳动生产率的重要方面，不少发达国家对高龄劳动者开展专门培训。法国早在2003 年就赋予雇员每年累计获得20 个小时免费培训的权利。第三，建立多层次、多方位企业补贴制度，鼓励雇主为高龄劳动者提供就业岗位。发达国家对雇主采取直接财政补贴或资助的方式提高其雇用高龄劳动者的意愿。韩国规定55 岁及以上高龄劳动者在同一单位工作1 年及以上，雇主将获得财政补贴。日本政府对自行将退休年龄延长至70 岁的中小企业发放补助金。丹麦政府则会根据雇员工作能力的下降对雇主进行直接补偿[5]。第四，税收制度和收入限制规定的变化。部分实行弹性退休的国家规定劳动者在达到法定退休年龄后继续工作，可降低其社会保障缴费水平或降低再就业的收入所得税，比如，澳大利亚通过税收减免方式鼓励老年人从事兼职工作。此外，很多国家取消了收入限制。设置收入限制是在之前允许提前退休且养老金待遇保持不变的背景下提出的，随着弹性退休制度的出台，部分国家取消了收入限制，有些国家，如德国、丹麦和芬兰等，允许人们边领取养老金边从事兼职工作获取收入，用于补偿精算调整带来的养老金待遇的削减部分。比如，个人可减少20%的工作时间，每周工作4天，同时还可申请1/2或1/3的养老金以弥补提前退休的收入损失。

（四）改革路径的渐进性

各国退休政策调整的普遍特征是渐进改革和小步慢行。退休年龄的调整牵涉范围广，不仅影响微观个体生命周期内工作和退休的安排，还会在宏观层面对经济、社会、劳动力市场产生重要影响，这意味着其调整过程不可能一帆风顺，可能面临来自不同政党、工会力量、劳动者或专家的阻力。因此，延迟退休的调整改革是一个长期而复杂的过程，需要经历“政策初期研究—酝酿改革方案—改革方案出台—改革方案预告宣传—正式实施”的缓慢发展过程。考虑到改革的深远影响，发达国家普遍在退休年龄调整方案出台到正式实施中间设定一个较长的过渡期，给予社会公众一定的心理适应期和接受期。部分国家每年延长1—2个月，有些国家每年延长3—4个月。小步渐进方式有利于实现对劳动力市场冲击的最小化，比如美国通过立法将用24年时间实现全额养老金领取年龄从65岁提高到67岁[6]。此外，部分国家针对不同年份出生人口实施不同的改革措施，缓解退休年龄调整对不同代际人群的冲击。

（五）政策设计的弹性化

延迟退休年龄并不意味着所有老年人都应该延迟退休，人们在退休决策上应有更多选择。因劳动者群体自身具有较强的异质性，部分劳动者可能会因经济收入、社会参与或喜欢自己的工作而有动力继续工作，其他劳动者可能因身体健康状况不佳或承担家庭照料责任选择提前退出劳动力市场。传统上从完全工作到完全退休的断崖式转换方式正在逐渐取消，取而代之的是引入灵活的退休安排满足高龄劳动者多样化的需求。弹性化退休安排允许个人自主选择退休时间和退休方式。各国弹性化政策设计归纳起来主要体现在两方面：一是退休方式上的弹性化。高龄劳动者选择继续从事有薪工作时，通常工作时间相应缩短，工资待遇有所下降，即实现渐进退休或部分退休。二是退休时间的灵活性，辅之以待遇领取规则的弹性化。设定弹性退休年龄区间，允许劳动者在达到制度规定的最低退休年龄后，自由选择何时退休，允许个人在正常退休年龄前后一定年龄范围内领取养老金，提前退休养老金待遇相应降低，延迟退休养老金待遇相应增加。弹性退休改革有助于引导高龄劳动者自主决策，更好地实现工作和退休之间的平衡。

三、延迟退休政策调整的国别差异性特征

在过去40多年的时间，虽然各国退休政策的调整有着极为相似的发展趋势，但仍存在国别差异性特征：一是各国退休年龄调整过程和结果差异仍然明显；二是各国高龄劳动者的劳动参与情况不同。

（一）各国退休年龄调整过程和结果的差异仍明显

各国普遍通过延迟退休年龄和逐步关闭提前退休渠道鼓励年长劳动者延长工作时间。大多数OECD（经济合作与发展组织）国家目标退休年龄均达到65 岁，少数国家目标退休年龄更高，比如德国的67岁和英国的68岁，丹麦、希腊和意大利计划实行退休年龄与预期寿命变化自动挂钩。目标调整年龄的差异主要源于各国人口老龄化程度和劳动力市场结构的影响。

在政策调整过程中，退休年龄调整的过程并不是一帆风顺的，这与各国雇主、雇员、工会力量等相关主体力量和民众应对改革的方式有关，有些国家退休年龄调整政策一出台，公众往往采取罢工或游行的方式来应对，比如法国2010年延迟退休年龄改革是在民众毫无准备的情况下提出的，从而引起民众的强烈不满；而瑞典、丹麦和芬兰等北欧国家退休年龄调整政策是在广泛讨论、集体协商和获取社会信任的基础上形成改革共识后推出，延迟退休政策调整的改革过程较为顺利。

在政策调整结果上，在提高法定退休年龄、逐渐取消或严格提前退休制度和提高最低缴费年限等一系列措施的影响下，各国劳动者实际退休年龄得到不同程度的提高，欧盟国家男女劳动者实际平均退休年龄分别为63岁和62岁[7]，大部分低于法定退休年龄。因各国社会保障制度经济激励、劳动力市场结构、社会经济环境和弹性退休制影响的差异性，劳动者实际退出劳动力市场年龄的国别差异和性别差异仍较为明显：2018年，略低于一半的OECD国家的男性劳动力退出劳动力市场的实际平均年龄低于65岁，OECD 国家中男性法定退休年龄比退出劳动力市场的平均年龄低1.2岁。在36个OECD国家中，19个国家的女性退出劳动力市场年龄低于法定退休年龄，14个国家的男性和女性实际退休年龄都低于法定退休年龄。在意大利，男性和女性实际退出劳动力市场的年龄分别比法定退休年龄低3.7岁和5.1岁，而韩国和土耳其劳动者实际退出劳动力市场的年龄高于法定退休年龄。捷克、匈牙利、英国、丹麦、澳大利亚、加拿大6国男性实际退出劳动力市场的年龄与法定退休年龄接近，波兰、葡萄牙和瑞典3国女性实际退出劳动力市场的年龄与法定退休年龄接近。（见表3）

表3 2018年OECD国家实际退出劳动力市场平均年龄与法定退休年龄基本情况

（二）各国高龄劳动者的劳动参与情况不同

2001年欧洲理事会设定了欧洲就业战略，先后制定了两大目标：第一，到2010年将55—64岁劳动者就业率至少提高到50%；第二，要求成员国逐步将实际退休年龄至少提高5 岁[8]。发达国家采取多元化措施促进高龄劳动者就业，取得了明显成效。（见表4）OECD国家的一项调查发现：日本43%的受访者希望退休后继续工作；而法国只有15%的劳动者考虑延长工作时间；近三分之二的欧盟国家劳动者希望边领取部分养老金边从事兼职工作，而不是完全退休。整体而言，各国老年劳动参与率均得到明显提升，但实践效果差异明显：法国、意大利、西班牙三国高龄劳动者就业参与率低于欧盟国家的平均水平，即使到2015年依然未达到欧洲理事会设定的50%的就业战略目标，而瑞典、芬兰、挪威、日本和德国老年劳动参与率稳步提高，取得良好效果。2019年，OECD国家中60—64岁年龄段的平均劳动参与率为54.4%，日本为71.9%[9]。各国高龄劳动参与率的差异与一国的社会保障制度设计、历史文化传统、社会经济环境的相互影响分不开。比如，法国55 岁及以上高龄劳动者就业率不高，与劳动力市场上存在的一种根深蒂固的“提前退休”文化观念有关。从20 世纪80 年代开始，法国建立不少提前退休项目，大多规定55 岁为提前退休年龄，这一规定对企业的退休规定和员工预期产生了持久影响。虽然后期逐渐关闭了这些计划，但并未破坏其长期培育出的提前退休文化。

表4 部分发达国家55—64岁高龄劳动者就业率变化情况 单位：%

四、国外弹性延迟退休政策调整对中国的启示

较之西方发达国家，中国同样面临着人口老龄化、预期寿命延长和公共养老金制度筹资挑战等问题，呈现出多重叠加的发展特征，比如快速人口老龄化进程与青年劳动者就业压力大并存，养老金体系非均衡发展、老年人口绝对规模大与养老服务业发展相对滞后之间的矛盾等。国外退休政策调整改革实践可为我国渐进式延迟退休政策的推出和落地提供借鉴。

（一）中国现行退休政策面临的挑战

退休政策体系由退休年龄体系和相关配套政策体系构成，包括劳动力市场环境改善和社会保障政策完善等要素。我国现行退休政策源于20 世纪50 年代制定的退休规定，多年来虽经过小幅调整，增加了部分特殊群体适当延迟退休年龄的规定，但具体内容并没有发生实质变化。现行退休政策存在系统性僵化的特征：一是法定退休年龄较早，与平均预期寿命差距逐渐增大。男女退休年龄政策是基于新中国成立初期不到50 岁的出生人口平均预期寿命、较低的受教育年限和充足的劳动力供给制定的。发展至今，我国人口已经从“高出生率、高死亡率”向“低出生率、低死亡率”的模式转变，并于2000年正式进入老龄化社会，我国人口平均预期寿命已经从1960年的43.5岁提高到2019年的77.3岁[10]，与发达国家的平均预期寿命较为接近，但实际退休年龄却相差甚远。全国劳动力人口的平均受教育年限从1985年的6.38年提高到2020年的10.8年[11]，增加了4.42年，退休年龄政策的调整严重滞后于预期寿命延长和劳动者初始就业年龄推迟的客观现实。此外，女性平均预期寿命普遍高于男性，但退休年龄比男性劳动者早5—10 岁，不仅不利于女性人力资本潜能的充分发挥，而且会对女性劳动者的养老金权益产生不利影响，易出现女性老年贫困问题。二是退休方式僵化，将个人退休与领取养老金待遇直接联系起来。我国现行的“一刀切”退休政策难以满足高龄劳动者的多样化需求，绝大多数劳动者在达到法定退休年龄时停止工作并开始领取养老金。三是老龄友好型劳动力市场环境缺失。我国年轻劳动力就业压力大，现行就业市场对高龄劳动者就业普遍存在年龄歧视，保障高龄劳动者就业的法律法规建设、劳动保护和技能培训措施等长期缺失，对高龄劳动者继续就业的动力和能力产生影响。

（二）中国特色的渐进式延迟退休政策调整改革的思考

中国既面临人口结构急剧变化、社会经济多重挑战的叠加，也面临退休政策僵化的困局。国外较早进行的退休政策调整为我国退休政策改革提供了有益借鉴。结合我国的实际情况，“十四五”期间，我国渐进式延迟退休政策的改革和调整需要多措并举，通过优化退休政策改革环境和“循序渐进、小步慢走”的改革方式，协同配套构建积极的劳动力市场环境，形成全方位渐进式弹性退休政策体系。

1.改革准备：“提前筹划、广而告之”优化退休制度改革环境

退休年龄的调整会对不同性质的劳动者产生重要影响。各国延迟退休年龄普遍采取渐进式方案，且设定较长的预告期和缓冲期让民众有充分时间合理安排工作和规划退休。OECD国家通常用10年甚至更长时间完成1—2岁退休年龄的调整，确保政策调整影响的最小化。我国65 岁以上人口占总人口的比重已经从2000 年的7%上升到2019 年的12.5%。据预测，2025年“十四五”规划完成时，我国65岁及以上老年人口占总人口的比重将达到15%，进入超老龄社会；2050 年占比将达到28%，进入深度老龄化社会。虽然“十四五”规划已明确提出实施渐进式延迟退休年龄的方案，但延迟退休的具体路线图尚未公布，改革时间窗口越来越小，前期舆论的正确宣传很重要，在充分调研和论证的基础上及时将延迟退休改革的方案公布，并通过公共媒体宣传、专家政策解读、单位和社区宣传等多种方式让公众熟知、理解并接受，最大限度减少改革阻力，按照明确的时间路线图稳步推进，给予劳动者稳定的心理预期。

2.改革方式：“弹性实施、强化经济激励”引入弹性退休制度

我国一直实行“一刀切”强制退休制，对具有不同偏好、健康状况和拥有不同工作计划的劳动者进行统一规定，缺乏灵活性的政策设计难以满足劳动者多样化的退休需求。《2020 中国居民退休准备指数调研报告》研究表明，人们更愿意通过改变工作方式、减缓工作节奏的方式进入退休生活。鉴于人们退休观念的逐渐转变和不同群体、行业、地区工资收入和预期寿命存在的明显差异，退休政策的设计应具有一定的弹性，中长期内中国建立弹性退休制度是可供选择的重要发展方向，具体改革措施包括：第一，逐步分离退出劳动力市场年龄和养老金待遇领取年龄，赋予个人有限选择何时退休的权利。第二，弹性实施。政府通过立法确定领取全额养老金待遇的年龄和最低缴费年限要求，对符合条件者，根据其自身的健康状况和工作性质，在达到全额养老金待遇领取年龄前的一定时间内（3年）允许提前退休。为减少制度带来的冲击和与现行退休政策的衔接，建议将60 岁设为正常退休年龄，57岁为最低退休年龄。第三，强化经济激励，建立养老金待遇的精算调整机制。现阶段我国统账结合养老保险制度多缴多得、长缴多得的经济激励功能未能有效发挥。我国实施渐进式延迟退休年龄政策改革最迫切的是建立精算中性且富有弹性的基本养老保险制度，通过制度的经济激励最大限度地激发参保人继续缴费和自动延长工作时间，具体措施包括：一是提高最低缴费年限。我国现行政策规定的最低缴费年限是15年，不仅与我国预期寿命变化不相符，而且会影响劳动者的退休生活保障，建议逐渐将最低缴费年限提高到25 年。二是建立奖惩机制。当前我国基本养老保险制度存在提前退休的经济激励，劳动者延迟退休会面临较高的隐性税率。因此，考虑调整养老金待遇计发公式，基于精算公平原则计算出奖惩因子，实现延迟退休者增发一定比例的养老金，而提前退休者将适当减发一定比例的养老金，给予延迟退休者经济激励。

3.改革步骤：“齐头并行、小步慢走”提高法定退休年龄

延迟退休年龄本质上关系到国家、企业、家庭和个人养老责任的再调整，改革影响范围广。我国退休政策调整应坚持“循序渐进、小步慢走”的方式，逐步实现男女退休年龄的统一。考虑到我国青年劳动者就业压力大、人口老龄化速度快和社会保障制度尚不成熟的客观现实，为降低政策调整对劳动力市场的冲击，我国退休年龄调整幅度不宜过大，建议以每年延长3—4个月的方式进行。此外，传统上出于对女性劳动者的保护，我国规定的女性劳动者退休年龄低于男性劳动者，考虑到新时代技术进步大大改善了工作环境，以往不适合女性的工作岗位大幅度减少，同时女性平均预期寿命高于男性，女性退休年龄的提高具备一定客观基础，建议考虑男女同步开始调整退休年龄，逐渐将女性退休年龄（包括女干部和女工人）逐步统一提高到60 岁，男性退休年龄从60岁逐步延长到65岁。调整过程中考虑到女工人从50岁提高到60岁，调整跨度较大，其调整步伐相对快一点，但整体以平稳为主，给予劳动者较长的心理适应期，同时也可增加改革的接受度。

4.改革配套：“统筹兼顾、协同配套”构建友好型劳动力雇用环境

虽然渐进式延迟退休的方向已经确定，但落地实施需要全方位相关政策配套。虽然我国人口老龄化程度和平均预期寿命与发达国家较为接近，但人口政策、托幼政策、税收政策、就业和养老服务相关配套却存在明显短板。延迟退休政策的实施落地不可能单兵突进，需要政府通过立法建设，预先在劳动就业、税收和社会保障等领域提供必要的配套。国外构建老龄友好型劳动力市场建设的有益探索可为我国提供重要启示：一是政府加强立法保护年长劳动者的就业权益，逐渐破除劳动力市场上的就业年龄歧视，为老年劳动者提供平等的就业环境和劳动保护。二是政府通过税收支持方式加大对供需双方的补贴或优惠力度。政府可对雇用高龄劳动者的雇主直接提供补贴或税收优惠，降低企业的用工成本，同时为继续工作的高龄者提供收入补贴，鼓励其延长工作时间。三是调整社会保障相关政策。鼓励高龄劳动者就业，相应降低其社会保险的缴费负担。加快推进托幼服务和老年护理服务的发展，解除高龄劳动者照顾老人和抚育下一代的后顾之忧。