应对收缩型城市的人口流失

张寒

2022年2月13日，763名湖南花垣籍务工人员搭乘“十八洞返岗专列”顺利抵达浙江金华站。图/中新

近年来，中国城镇化进程中的人口流动趋势映射出不同区域的吸引力变迁，也彰显着不同城市的扩张与收缩。一些收缩型城市频频出现人口流失、“空心化”等现象，正是源于人们“用脚投票”的自由式迁徙。

在3月15日举行的中国城市百人论坛2022冬春论坛上，中国社科院人口与劳动经济研究所所长、研究员张车伟表示，过去，中国人口从农村向城市集聚，各节点的城市人口都在增长，但是今后这样的趋势或将发生变化。有的城市人口继续增长，但有的地区人口持续下降，从而引發新的经济社会现象。

多位参会专家总结分析，虽然当前中国的收缩型城市还未广泛存在，但是随着中国经济增速趋缓，城市收缩的深度和广度将有所拓展。城市收缩可能会催生产业萎缩、住房过剩、债务攀升等相互叠加的经济现象，带来多重压力和潜在的负面影响。对于中国区域经济发展而言，城市收缩是需要直面的新挑战和新问题，有必要未雨绸缪，及早探寻应对收缩型城市的办法。

根据张车伟提供的研究数据，东北地区人口从2010年就开始减少，比全国大概提早15年，所以东北人口问题可看成是中国整体人口变化的缩影。从全国范围来看，人口收缩的地级市数量占总地级市数量比例大约是13.4%，人口收缩的县城占全国县城总数的15.2%，人口收缩的镇区占比为29.8%。

近年来，东北地区的人口收缩有哪些特点？张车伟表示，东北地区城镇人口流失具有全域性，300万以下城镇节点普遍出现人口收缩。从地级城市来看，2010年-2020年东北地区有将近60%地级城市的市辖区出现人口收缩问题，东北地区县城和县级市、小城镇人口收缩的个数占比大大高于东部、中部和西北地区。

东北地区人口收缩城市类型特点比较鲜明，主要是资源型城市、老工业基地城市和边境城市。以资源枯竭型城市——黑龙江鹤岗为例，按照清华大学建筑学院副教授龙瀛的研究结果，鹤岗过去短短五年时间，空地面积已经翻倍。龙瀛预计20年之后，在人口流失的城市会有大量废弃建筑物出现。目前，也有一些网红带货主播、翻译，以及从事远程办公的人，在鹤岗买了房子。

同时，东北地区人口的流出具有趋势性，户籍人口流出、常住人口减少加速。从GDP占比来看，东北地区GDP占全国份额在1960年的时候，达到最高，随后呈逐步下降趋势。改革开放后下降加速。辽宁和黑龙江两省呈逐步下降态势，吉林省呈稳中有降态势。分产业来看，东北地区第一产业占全国份额保持稳中有升态势，第二产业急速下滑，第三产业稳定下降。

2010年之后，人口因素和经济因素相互叠加，使东北地区城镇节点人口收缩成为一个普遍性、全域性的问题。东北地区人口问题的关键，不在于东北地区总体人口的减少，核心在于城镇节点人口全域的收缩。

张车伟认为，东北现在的状况，可能是中国20年以后的状况。但是针对东北的现状，张车伟建议，有几个优势要继续保持，一是粮食生产进一步增长;二是老工业基地要抓起来，比如沈阳、大连、长春几个大城市在国民经济发展或工业基地建设方面，力度要加大;三是保证边境安全，东北边境的城市要出台一些特殊政策，把人留住。

不过，对于东北地区下一步的城镇化和工业化如何推进，专家学者的观点和看法不尽相同。

中国社科院农村发展研究所所长、研究员魏后凯指出，要以县域为重点破解东北的人口外流。2010年-2020年，东北三省87个县常住人口减少了将近700万，占东北三省常住人口减少的63.2%。特大城市人口是增长的，小城市人口基本上全部是下降的。

根据魏后凯测算的结果，东北农村人口不是流向了东北的城市，72.6%流向东北以外的地区。因此他认为，东北人口流失主要是县域人口流失，县域人口流失是因为没有产业支撑，城镇化比较滞后，所以应以县域为重点来破解东北的人口外流。

中国城市规划设计研究院教授级高级规划师李晓江认为东北地区县域城镇化很难推进，因为东北人口密度太小，县级单元人口规模太小，很难有效组织工业化路径，所以东北县级单元更重要的是提供服务，包括提供农业现代化的生产性服务和农民的生活性服务。

多位学者在东北人口数据的基础上分析：只有让人民幸福的城镇化，才能留得住人。因此，解决城市收缩，要从提高人民幸福感入手。李晓江强调，新型城镇化关键看家庭，能安放家庭的城镇化才是好的城镇化。健康的城镇化既应该有城市的繁荣，也应该有乡村振兴;既有大城市的快速发展，也有中小城市、县域经济的长足进步。

当前，中国的城市收缩处于何种历史阶段？

中国宏观经济研究院研究员、中国区域科学协会副会长肖金成认为，目前城市收缩在中国只是少数地区存在的现象。

肖金成的研究显示，城市人口绝对额下降大多发生在资源枯竭型城市。但是城市化水平不断提高所导致的人口流动，与资源枯竭、人口老龄化等问题引发的城市收缩完全不同，不能混为一谈。

根据上海财经大学城市与区域科学学院副院长、教授张学良的观察，从地级市的样本来看，目前中国样本中330多个地级市，有140多个地级市的人口是在持续下降，这是广义的城市人口下降，但是应当更加关注的是经济意义上的城市。目前来看，有80个城市不仅市辖区人口下降、经济中心区的人口下降，而且全市人口也在下降，这说明这些城市的农村人口和县域人口持续转移，中心城区的人口也在持续转移。

南京大学空间规划研究中心主任张京祥的研究显示，中国中西部地区的很多欠发达县城都在收缩，即使在特大城市的内部，一些局部地区也会出现收缩。少数三四线城市还出现“鬼城”等衰退现象。东部沿海城市群和城市群之间的空隙地区，也出现了广泛的收缩。资源型的城市在收缩，还有广大的小城镇和广大的乡村也在收缩，即使在经济总体比较发达的长三角地区，最近通过调研看，小城镇和乡村都是在收缩的。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞带领团队从230个样本城市中，按照国际标准，识别出有22个收缩的城市。但是倪鹏飞认为，中国潜在的城市和区域人口的收缩，可能会比数据反映的情况要严重。

倪鹏飞的担忧是，一些城市有可能面临多重挑战，包括人口流失、产业萎缩、住房过剩、债务攀升的相互循环，并且由于这样的循环，可能会加剧几方面情况的恶化。他认为，从空间上来说，中国住房过剩有“水漫金山”的趨势。从农村到小城市、中等城市，再到大城市，住房先饱和、后过剩，程度越来越强，规模越来越大。尤其是个别大城市也出现了住房过剩的问题。

倪鹏飞团队的测算显示，全国2017年平均的地方政府债务率是311%，非收缩型城市债务率是295%，收缩型城市是465%。城市财政自给率方面，收缩型城市财政自给率远低于非收缩型城市，用2017年-2018年数据，非收缩型城市的财政自给率是43%-44%，但收缩型城市财政自给率仅略高于31%。

关于地方债，倪鹏飞分析，中国地方债规模较大，2018年，简单估算大概59.3万亿元。2019年有所下降，但2020年、2021年由于疫情，杠杆率很难下降。债务更多的城市显然是人口流出的城市。

由于中国城镇化进行大规模超前土地开发和借钱透支，与此同时，住房用地又实行供给垄断和拍卖，使得住房价格过高，土地价格、住房价格上升促进实体产业收缩。中国制造业本来非常好，但近年来，制造业比重的下降过早。在制造业下滑过程中，尤其在人口流出的中小城市，出现就业机会减少和财政收入下降，引发人口流失，又导致进一步的土地、住房和基础设施严重过剩。由于财政收入减少，未来还债压力更大，形成了恶性循环。

因此，倪鹏飞认为，虽然中国现在还未面临城市大规模收缩，但这个问题在未来的一些城市中有可能发生，所以要引起高度重视。

中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道表示，中国城镇化已从粗放式大开发向高质量发展转变。在此背景下，部分城市需要做“减法”，不能一味贪大求快，应依据当地人口、就业、交通、水利、教育、能源、福利保障等支撑要素的实际情况，规划城市建设发展，避免形成“空心城”。

多位参会学者提出，随着中国城镇化由过去的高速城镇化转向高质量城镇化，包括收缩型城市在内的所有城市需要进一步优化体制机制，破解高速城镇化时代历史遗留问题。

魏后凯认为，首先，要加快实现“两率”的并轨。过去很多学者提出，到2020年中国户籍人口城镇化率达到45%，常住人口城镇化率达到60%，“两率”差距不断缩小，但从实际结果来看，差距不但没有缩小，反而在不断地扩大。2015年，“两率”差距是17.4个百分点，到2020年差距扩大到18.5个百分点。

出现这种现象主要有两大原因：一是农民进城的意愿大幅度下降，只有大约30%。由于农村的权益增加，基本公共服务均等化，农民不愿去城镇落户了。二是城市落户壁垒与落户意愿的矛盾。大城市没有放开，小城市虽然放开了，但是农民不愿意落户。

其次，多途径破解农村的养老问题。乡村人口的老龄化不可避免，可以看出，2020年，农村60岁以上的老龄人口比重是23.8%，比城市高8.3个百分点。65岁以上的比重是17.7%，比城市高6.9个百分点。农村早已进入深度老龄化社会。现在农村养老的需求大，但是农村的养老基础设施严重滞后。

再次，优化村庄和公共设施布局。随着城镇化推进，乡村人口减少、村庄的空心化和数量减少是自然的过程。未来，中国村庄将会越来越少，2007年-2020年，中国行政村减少7.9万个，平均每年减少6000个。

下一步需要解决三个问题，一是要对村庄布局进行规划调整。二是要根据常住人口优化基础设施和公共服务布局。三是根据城乡人口分布和常住人口，对公共设施硬件进行再利用。

肖金成指出，当下，最重要的是探索推进农业转移人口的市民化。现在中国有2亿农民工在城市，但是没有城市户籍。现在最大的风险，就是这2亿人回到农村，造成低水平的平衡。一旦这部分人的收入下降，其消费水平就会下降，中国就有落入低水平均衡发展，即“中等收入陷阱”的风险。

中国城市规划研究院院长、教授级高级规划师王凯在发言中表示，中国大量基层县级单元的基础设施和公共服务短板严重，部分县城污水处理厂没有管网配套，开工运行只是为了应付检查。从这个角度来看，加强县级单元公共服务能力，统筹县城、中心镇、中心村的行政服务体系，促进返乡农民安居乐业，这是中国新型城镇化过程中的重要工作。

目前看来，持续关注和研究人口流动趋势、抑制地方政府GDP冲动、在全国范围内进行政策统筹协调，是解决收缩型城市问题的必由之路。

张学良的研究认为，从产业结构维度来看，第一产业人口居多的城市，人口流失反而严重;二三产业的人口比例较高的城市，人口的流失现象比较弱。开放很重要，开放程度越高的城市，人口流失就会更缓慢。城市之间联系密度比较高的城市，收缩不严重，人口流失也不严重。因此，在新发展格局背景下，城市如何成为节点，如何成为不可或缺的纽带，对城市人口的集聚特别重要。

张学良还指出，要多尺度、多领域、常态化地看待人口下降问题，不要把增长性的规划作为必然前提，而是要更加关注高技能劳动力和健康劳动力流动情况。最终，还是要因地制宜、分类指导，做相对精准、适应地发展，这对于地方政府来说，显得格外重要。要防止经济增长冲动，筹谋更合适的人口空间分布、更精准的城市建设和更高效的土地利用规划。

龙瀛认为，城市收缩具有多重影响：人口流失可能带来经济下行、城市空置增多、犯罪率上升和失序严重等。但是第四次工业革命的技术可以为应对收缩城市提供机会，比如远程办公、数字游牧等。同时，中国现在正在建设智慧城市，未来应对城市收缩的手段将会更加多元。

张京祥表示，虽然中国已经出现了局部衰退或者收缩的现象，但是城市收缩并不等同于城市衰退，两者在机制上有很多不同。在应对城市收缩的策略方面，中国有比较优势：一是城市收缩可以带来转型新契机。比如，早年东莞主动采取“腾笼换鸟”的方式，带来了新一轮的升级。二是中国城市发展还保持着较大潜力。中国经济增长还处在较高速的过程中，城镇化进程也没有完成。三是政府的主动和有效的干预能力，包括调配行政、土地、金融、税收等资源能力非常强，所以政府在面对城市收缩的时候，有强大的干预能力。

张京祥提醒，中国城市收缩机制的成因和类型远比西方国家复杂。中国过去采取增长主义体制，也导致中国城市收缩面临的压力更大，现在的财政负担更大。当然，挑战和机遇是并存的，独特的体制和机制也决定中国应对城市收缩的手段可能比西方国家会更丰富。其中，首先要解决的问题，就是政府是否已经在意识上根本地放弃了增长主义模式？同时，国土空间规划是不是从理念、理论和方法以及实施路径等方面，为城市收缩做好了准备？

倪鹏飞建议，对于客观存在的问题，要回到尊重规律的轨道上来，要主动改变。一是顺序规律。要在收缩中实现高质量发展，学习西方过去一些的成果经验，发展紧凑型城市，让人口活动、经济活动更紧凑。要创造差异化公共产品，支撑差异化的具有比较优势的产业。要继续促进经济增长，即使是客观上存在收缩的城市，也要想尽办法发展产业，满足当地留守人口的福利。

二是调整公共产品的布局，大城市和特大城市在疏解人口的同时，更重要的是要把优质的公共服务向外疏解，不仅向周边疏解，而且要向县城疏解。要完善县城基础设施，完善商业服务体系。尤其是大都市周边的县城、城镇，要改善它们的体系。只有这样，才既能够阻止这些地区过度收缩，又能解决大城市、特大城市过度拥挤的问题。

三是統筹化解城市收缩的风险，把人口、经济、住房、债务一起考虑，把人口流入城市和流出城市联动起来进行考虑。一个重要的问题是土地指标，现在人口流出地土地指标已经出现大量过剩，显然要减少它们的指标。不是无偿减少，而是通过准市场的办法进行有偿转让。人口流出地区土地指标转出来给流入地区，流入地区支付一笔转让费，可以缓解或者克服人口流出地区的债务攀升问题。还可采取环境方面的碳交易，以及其他公共产品指标交易等空间上有偿转让的办法，来缓解人口流出地区的压力。