提升平台经济监管效能

陈兵　程前

2022年3月16日，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议，研究当前经济形势和资本市场问题。

对于平台经济治理问题，会议要求“有关部门要按照市场化、法治化、国际化的方针完善既定方案，坚持稳中求进，通过规范、透明、可预期的监管，稳妥推进并尽快完成大型平台公司整改工作，红灯、绿灯都要设置好，促进平台经济平稳健康发展，提高国际竞争力”。

党中央、国务院对平台经济规范发展的持续关注，反映出资本无序扩张在推动平台经济高速增长之余，已显露出较为严重的违法违规风险。其中有两类典型行为值得高度警惕：

其一，在数据与算法、技术、资本等资源上占据优势的头部平台企业实施“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”等违法竞争行为，或不公正交易行为，严重扰乱了市场的公平竞争秩序。

其二，大量资本涌入消费金融、基础教育、公共交通、新闻媒体、数据算法等关乎国计民生的平台经济细分领域，实施或涉嫌违规经营，对国家安全、社会公共利益以及人民群众的日常生活等造成了不同程度的危害，甚至是无法挽回的损失。

故此，中央提出为平台经济规范发展设置“红绿灯”，旨在敦促平台主体合法经营，在法律框架下，鼓励和保护竞争，引导资本发挥积极作用。

值得肯定的是，自中央提出强化反垄断以来，经过一年多来的专业性、集成性及系统性的平台经济领域的竞争治理，以平台为主要对象的新经济、新业态、新产业领域内的市场监管，已经取得了不错的成效。

但同时，平台经济领域也因为前所未有的监管力度，引发了相关市场经营者对强化反垄断与防止平台垄断之间合理界限的混淆。部分平台主体误认为，反垄断的目的是为了约束自身乃至整个行业的发展，一定程度上降低了相关从业者的市场信心，间接影响了中国平台经济发展增速。

为有效实现“监管规范保障发展和促进发展”的目的，避免由“强监管”走向“硬监管”而对市场主体发展形成过度干预。2021年3月召开的中央财经委员会第九次会议明确，要“坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系”。

同年8月召开的中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，重申“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬”，以监管规范保障发展和促进发展。

2022年1月18日，国家发改委等部门联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（下称《意见》），细化了2021年底中央经济工作会议有关精神，即要正确认识和把握资本的特性和行为规律，坚持发展和规范并重。力争构建平台经济的协同治理体系，为平台经济规范发展设好“红绿灯”。持续激发市场主体活力，提振市场主体信心。

由此可以看出，规范是发展的前提，发展是规范的目标。

基于此，如何在2022年市場监管更加专业化、规范化、常态化的大趋势下，将平台经济领域的竞争执法置于国家统一大市场建设的大局之中，为其设好“红绿灯”，已经成为监管部门、平台企业和社会公众重点关切的问题。尤其是如何在兼顾“促进发展提振信心”与“稳中求进规范监管”的价值目标基础上，依法明确底线，进一步完善公平竞争的制度规则，不断健全充实多层次竞争监管的法律规章、指南体系，运用法治思维和法治方式提升平台经济监管效能等方面，亟待深入剖析、因应化解。

设置“红绿灯”的目的之一，是为了保障资本、数据、劳动力等要素能够在平台经济领域更好地“绿灯行”，而非“红灯停”。图/视觉中国

根据2021年中国信通院发布的《平台经济与竞争政策观察（2021年）》报告，截至2020年底，中国平台经济在全球疫情冲击下仍然保持了较快增长，国内市值超过10亿美元的数字平台企业达197家，较2019年增加23家;价值规模达3.5万亿美元，同比增长56.3%。

近年来，中国数字平台企业发展迅猛，已经能够与美国共同引领世界平台经济发展趋势：2020年，中美百亿美元以上平台企业数量合计达64家（中国36家），在全球占比84.2%;两国平台企业市值总额高达12万亿美元，占据全球总量的96.3%。

作为数字经济中的代表性业态，平台经济为中国经济社会高质量发展提供了强大动力、创造了海量就业机会，是国民经济体系中不可或缺的一环。

中国平台经济的快速发展离不开资本的大力支持，但过快的发展速度也令部分平台企业能够借助资本吸纳数据资源加速向自身集中。个别平台企业在某一细分市场成为寡头后，便滥用市场优势，实施垄断行为或不正当竞争行为，破坏公平竞争秩序、侵害用户权益;亦有少数企业为谋取私利，过度采集用户数据甚至国家数据，对个人乃至国家的信息安全产生严重威胁。

因此，2021年平台经济领域受到了力度空前的集中监管，阿里、腾讯、美团、滴滴等头部平台相继受到多部门的调查处罚：阿里因滥用市场支配地位被罚182.28亿元、腾讯因违法实施经营者集中被责令解除网络音乐独家版权、美团因“二选一”被处罚34.42亿元、滴滴被七部门联合展开网络安全审查等。

一方面，以往平台经济的粗放式发展经由上述监管活动得以有效规制。另一方面，密集的监管也在一定程度影响了相关产业市场主体信心。但需要认识到，此轮集中监管绝非是针对特定市场主体的运动式执法，其本质则是体现了新时代市场监管执法的常态化与规范化要求。监管部门在对平台经济进行“大刀阔斧”治理的同时，也在“刀刃向内”对整个监管体系同步升级。

为此，在2021年中央经济工作会议指导下，由国家发改委牵头发布的《意见》不仅肯定了平台经济“在经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显”，更表达出国家对平台经济规则制度的完善导向、监管治理的优化导向、服务创新的支持导向。

针对前述平台经济领域反映强烈的关键点，《意见》旨在引导各级部门锚定主要问题，将治理重心进行靶向投放、精准下沉。在合法合规的大前提下，放手让平台主体在各自行业领域内进行大胆创新，鼓励和保护市场主体规范竞争，引导资本发挥积极作用。

新时期平台经济领域的市场主体应做到有所为、有所不为。

无论是《意见》中提出的通过完善规则制度划定平台经济治理监管的整体框架，通过建章立制约束权力、放权市场，还是近期不断提速的反垄断法、数据安全法、个人信息保护法等重要立法的修訂和配套工作，均是为了营造良好的平台经济发展环境，降低平台经济主体经营成本，建立有序开放的平台经济市场生态。

可以说，设置“红绿灯”的目的之一，是为了保障资本、数据、劳动力等要素能够在平台经济领域更好地“绿灯行”，而非“红灯停”。

平台经济市场主体需要及时跟进中央在平台经济规范健康持续发展上的政策导向，充分理解监管部门出台的正面和负面经营行为清单，为自身合法合规经营排除疑虑、松绑减负，从而稳定市场信心、提振创新意愿。

完善平台经济领域法律法规、依法依规开展市场监管，既是设好“红绿灯”的前提和基础，也是规范平台经济健康持续发展的必经之路。

从2021年开始，平台经济领域已呈现出密集立法与执法齐头并进的状态。2021年2月7日，国务院反垄断委员会印发《关于平台经济领域的反垄断指南》，随后反垄断执法机构对平台企业开展了一系列执法活动，2021年也因此被外界称为平台经济的“反垄断元年”。此外，数据安全法和个人信息保护法相继施行，平台企业无疑是这些法律的重要规范对象。

以上执法案件、法律和规范性文件的发布，集中反映了平台经济的复杂性与多面性，其中所涉及的利益主体繁多，监管部门应当严格按照2021年中央经济工作会议及《意见》中“依法加强有效监管”的要求，践行各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的协同监管思路，力争早日形成监管合力、高效约束资本，保障平台经济规范健康持续发展。

目前，随着《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》等新规征求意见稿的发布，监管规则与工具已经在不断更新。

未来，需要完善不同规章间、多个监管部门间，以及不同监管环节上的具体协同和衔接机制，避免新规和新的监管举措的效果受到抑制。同时，通过明确监管基准和底线，防止为资本留下寻租空间并产生负面影响。尤其需要注意的是，各监管部门出台的规范性文件间需要保持一致性和延续性，以防立法资源被虚耗，进而被资本“权力俘获”而削弱制度权威。

为回应上述问题，国家发改委牵头发布《意见》，使得平台经济监管的基准与思路逐渐清晰——以“合力监管、系统监管、整体监管”为总体原则，推动平台经济“监管执法个案对接”向“深层次制度对接”转变，构建符合平台经济发展规律的全方位、多层次、立体化监管体系。

在此之前，2021年12月17日的中央全面深化改革委员会第二十三次会议就曾指出“要从制度建设着眼，坚持立破并举，在完善市场基础制度规则、推进市场设施高标准联通、加快要素和资源市场建设、推进商品和服务市场高水平统一、提升监管治理水平等方面出台有效的政策举措，不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性”。同时“要统筹推进市场监管、质量监管、安全监管、金融监管，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞”。

换言之，就是要在法治规则框架内，从宏观经济全局和行业发展整体出发，进一步形成平台经济依法监管、协同监管的规制合力。

具体来说，第一，做好政策、法律、法规等的“互联互通”，强化法治观念，提升规则意识，明确监管权力边界;第二，推进市场准入、行业监管和竞争监管等紧密衔接，注重各监管机构组织、权限及方式方法的协同，逐步扎实新时期平台经济监管的基准线。

以“红绿灯”为抓手释放监管效能

为平台经济规范发展设好“红绿灯”，除了要不断健全相应的法律法规规则体系、依法明确协同监管基准底线，根据中国平台经济市场竞争现实情况，参照国际竞争执法有益经验，加快释放监管活动的实践效能无疑是重中之重。

步入数字时代，全球范围内的知名企业均在积极推动数字化转型升级，在这一过程中大多数企业都趋向数字平台化与平台数字化相融合的发展模式。以“GAFA”为代表的欧美科技巨头凭借信息通信技术和数字数据技术的创新发展，不断优化商业模式，呈现出高强度的动态性特征。中国的阿里、腾讯、字节跳动等大型平台效仿国际上成熟的商业模式，积极地向相关或相邻市场扩张，其所实施的各类市场竞争行为，可能对多个市场的多个领域、多个层次以及多个群体产生显性或（和）隐性的影响。即便是相同行为，在不同市场甚或在同一市场的不同场景下，所产生的竞争效果也可能存在较大差异。

因此，如何有效应对当前中国具有高强度动态性和跨行业、跨市场运行特点的平台经济业态，保证现有公平竞争法治规则切实落地，避免执法实践中监管部门“各自为政”“层层加码”，已然成为眼下设好“红绿灯”所要面对的重要命题。

鉴于上文中设好“红绿灯”对稳定和提振市场主体信心、依法筑牢规则意识和监管基线具有不可替代的作用和价值，应以此为抓手，在党中央、国务院指明的“市场化、法治化、国际化”大方针下，可从以下三点着眼进一步释放平台经济监管效能：

第一，联通平台经济监管法律制度规范。实践中，由于资本的灵活性，加之平台经济具有多边市场结构，平台企业实施的行为可能会涉及民法典、反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、数据安全法、个人信息保护法中的多个法益，将之放入单部法律的框架中加以审视，可能其涉嫌违法违规的行为并不明显，但综合多法益考量后，或许会发现较大风险。

为此，需要在监管过程中对法律的选择与适用建立联通机制，实现多法协同。通过司法解释或法律规定，明确平台企业市场经营行为在涉及多部法律时的适用规范，或在关联紧密的法律间构建协同机制，进一步削减资本利用法律制度漏洞的空间。同时，需明确多法适用情形下的惩罚规则，避免对企业同一行为进行重复处罚。

第二，联动平台经济多种市场监管工具。为避免“一管就死、一放就乱”，提高監管工具在面对平台经济高强度动态特性时的适用性和灵活性，监管部门应依法依规全面、系统地协调多种监管工具，有效发挥合力。

根据《意见》《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》等规则，具体步骤可分为两步：首先，让事前监管工具与事中、事后监管工具间形成联动，如在对平台主体采用分类分级的事前监管时，针对不同业务类型和体量级别的平台，匹配相应的事中、事后监管衔接机制，以便明确监管重点、精准施策、贯通监管流程、防范监管漏洞、分配监管资源，形成事前事中、事后的精准联动;其次，让刚性监管工具与柔性监管工具结合，对短时间内难以判断的资本运用及市场经营行为设置一定的“观察期”。若平台企业在“观察期”内出现问题，则监管部门可先行采用柔性工具，对企业行为进行引导和纠正。若该行为潜在风险较大、可能造成严重不良后果，则应即刻启动刚性监管工具，对有关平台企业采取相应的矫正和处罚措施。

第三，畅通平台经济监管多元共治共建渠道。实践中可以分为两个层面：

其一是监管体系的内部协调层面。平台经济具有跨区域、跨行业、跨市场等特征，监管部门间的协调联席机制应根据《意见》中提出的“探索建立案件会商和联合执法、联合惩戒制度”相关要求，及时健全多部门联合监管机制，提升跨区域、跨部门协同监管行动力。通过建立健全多部门的会商制度，完善信息共享、共商共研、重点舆情联合应对等联动机制，加快从以个案监管执法合作为主的协调机制向深层次制度对接方式转变，打通准入、生产、流通、消费等监管环节，建立健全跨部门、跨区域、跨国境监管执法联动响应和协作机制，形成以深层次制度对接为基础和保障的协同监管合力。

其二是平台经济的外部参与层面。首先，加强市场监管与行业自律的互动。在相关部门的引导和支持下，充分发挥平台经济各细分市场中行业协会的作用，推动相关平台主体自觉遵守公平竞争秩序;其次，畅通市场监管与社会监督的沟通渠道。充分发挥社会监督作用，依托反垄断法、反不正当竞争法等鼓励和支持企业、组织、个人对不正当竞争行为、不公正交易行为，以及违法排除限制竞争行为进行监督举报;再次，根据数据安全法、国际商事规则等相关规定，有关部门应提供便捷的域内外竞争执法投诉维权机制，及时核实侵权事实、保护国内外平台企业的合法权益。

总而言之，过往基于平台经济粗放发展的监管方式需要升级，今后的平台经济监管应在法治划定的红线内，在协同监管的基线上，约束资本、搞活经济、保障竞争。

以设好“红绿灯”为契机和抓手，经平台经济监管规范的协调联通、监管工具的高效联动、共治主体的积极参与来充分释放监管效能。以此，稳定和提振平台经济市场信心，筑牢规则意识与监管基准，有力保障平台经济规范健康持续发展。

（编辑：朱弢）