金沙江上游水电工程移民安置特点及对策研究

房闵 李贵兵 朱瑜

（中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司 北京 100024）

水电工程是国家重点扶持的基础设施建设项目，在经济、社会和生态效益方面的优势十分显著。但在工程建设中，不可避免地需要征收土地，衍生出大量工程移民。水库移民是为了国家水电发展建设事业作出重大贡献的一类特殊弱势群体，如何将移民妥善安置一直以来都是水电工程建设的重点和难点［1］。水库移民是一项政策性极强的工作，因为许多大规模的工程建设都是以政府发动或以政府部门为业主单位的形式来进行的，移民安置成功与否关系到整个水电工程的成败。

受历史条件的限制，在过去特定的历史时期，水利水电工程建设中普遍存在“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”的现象，新中国成立以来，基本沿袭“以土从农，大分散、小集中”的模式，尊重移民意愿不够，安置方式千篇一律，造成水库移民遗留问题多、贫困面大、贫困程度深，在当地经济社会发展中处于边缘化状态。因此，新时期新形势下，如何根据工程建设征地区及移民的特点提出适合当地移民安置的方案，使移民适应快速变化的外部环境和内在需求，显得尤为重要［2］。

本文以金沙江上游苏洼龙水电站为例，根据工程建设征地区及移民特点，提出具有针对性的移民安置对策及措施，并对安置方式的可行性进行探讨，以期为金沙江上游水电移民安置规划设计提供参考依据，进而促进水电工程的进一步发展。

1 金沙江上游水电工程概况

金沙江上游是我国规划建设的重要水电基地，位于青藏高原东南部，具有海拔地势高、开发条件好等特点。金沙江上游规划开发13个梯级电站，涉及青海省玉树藏族自治州、四川省甘孜藏族自治州、西藏自治区昌都地区和云南省迪庆藏族自治州4 个省（区）4 个州（地区）11个县。根据审定的《金沙江上游水电规划报告》［3］，规划总装机容量1392万kW，年发电量642.3 亿kW·h，岗托电站为“龙头”水库，水库淹没主要涉及集镇8座（其中四川5座，西藏3座）、寺庙7座（其中四川5座，西藏2座）、人口1.09万人（其中青海265人，西藏4975 人，四川4571 人，云南1128 人）、耕地2.14 万亩（其中青海1501 亩，西藏9626 亩，四川9197 亩，云南1090 亩）、林地18.29 万亩，涉及的指标相对其他流域影响指标较少。目前，金沙江上游水电站如苏洼龙水电站、巴塘水电站、拉哇水电站、叶巴滩水电站已开工建设，处于实施阶段。

2 金沙江上游建设征地区特点

2.1 自然经济条件

金沙江上游区域生态环境脆弱，金沙江上游772km 的干流河段海拔从2100m 到3500m，高程起伏较大；从亚热带气候到高原高寒气候，自然环境恶劣；生存条件差，生产力偏低，种植结构一年一熟，种植种类相对较单一；经济发展落后，使得基础设施条件较差，特别是上游段尤为突出，很多建设征地区域无交通网络，库区大部分为藏族聚居区，隔断了居民与外界的沟通，当地居民多为自给自足，制约了经济的发展。

2.2 宗教文化浓厚且复杂

藏族是全民信教的民族，宗教文化浓厚，藏传佛教主要有五大教派，分别是格鲁、宁玛、萨迦、噶举、苯波，且每个教派都有寺庙、转经、佛塔、嘛呢堆、经幡等宗教设施，以及神山、圣水，这些均成为少数民族水电移民信仰的阐释，同时也是移民安置复杂心理的基础［4］。该区域河谷为跨省界河，一般同村组为同一教派，隔江差别比较大，一个电站工程建设可能涉及2～3种教派，藏区宗教文化已深入渗透到两岸居民生活中，由于工程建设直接影响宗教文化设施，因此，需要考虑对宗教文化活动的影响及存在宗教融合问题［5］，藏区宗教文化复杂，导致移民工作协调难度大，这给移民安置工作带来较大困难。

2.3 耕地后备资源不足

金沙江上游河段海拔较高，地势险峻，气候寒冷，电站库区多为峡谷地带，河谷狭窄，横向宽度小，绝大部居民分布在河两岸，呈条带状分散居住。仅沿江地带气候条件较好，水资源丰富，土地资源相对肥沃（如金沙江沿江有灌溉设施多的水浇地），此外的耕地多分布在海拔较高的缓坡地带，多为旱地或雷响地，仅靠雨水灌溉，产量较低，收成无法得到保障。而水电开发建设影响的正是河谷地带最好的土地资源，如肥沃的土地资源被电站建设征收，剩余可利用耕地资源较少，移民安置环境容量有限，人地矛盾突出加剧。

2.4 收入构成多样化且复杂

由于受地理位置及气候的影响，梯级下游段如奔子栏段主要依靠传统农业中的粮食作物收入，梯级上游段传统农业中的粮食作物收入比重减少，取而代之的是附近的自然资源，如森林、虫草。以苏洼龙电站和巴塘电站段为例，农民春季开展农业种植，夏季采集松茸和虫草，越向上游，城镇化程度越低，二、三产业占比越少，居民生活对自然资源的依赖程度越明显。

2.5 实物指标独特

藏区不同的教派、不同经济条件下体现出来的实物指标也比较特殊，藏区房屋的结构形式具有民族特色，多采取收分体结构，一层墙体较厚，一般达到1m厚，各层的建筑面积也不一样，不同形式房屋造价差别较大。同样的房屋建成后，藏区居民根据自身的经济条件会不断完善室内装修，有的装修可能达到10年才完成，装修方面会投入大量的人力和财力。而且不同的教派，装修差别也很大，所以藏族装修很难找到统一标准对其进行评估估价。

3 金沙江上游水电工程移民安置特点

3.1 有土安置难度较大

金沙江上游土地资源相对贫瘠，后备资源不足，采取有土农业安置方式容量不足，将出现大量扩迁或远迁移民，增加电站投资，如安置区调整或开垦大量土地，无疑给安置区带来资源压力，无法完成平稳安置的目的。土地作为移民的依托，如果没有土地，他们就没有可靠的经济收入做保证。但是，在移民安置中，存在利用土地较少、土地资源有限、土地环境承载容量难于承受、土地流转困难较大的问题，同时，在土地、林地使用权政策不变的环境条件下，基层政府调整耕地、林地的问题多、难度大，移民安置点调剂土地、山地比较困难。同时，藏区居民地界意识较强，多数移民不愿意搬离自己的村组，跨村安置区的原居民也抵触其他移民搬入。因此，采取有土安置，势必造成投资大、难实现、管理难的问题，无法实现“搬得出、安置稳、能发展、能致富”的愿望。

3.2 民族文化差异较大，文化水平偏低

藏区民族文化和方言差异较大，多数移民文化水平较低，普通话较差。同时，金沙江上游藏区多数交通条件较差，基础设施落后，信息相对闭塞，居民很少与外界沟通，导致库区移民对外产生抵触心理，造成移民安置工作困难。

3.3 基础条件较差，改善生存环境投资较大

金沙江上游属于峡谷地带，沿岸都为崇山峻岭，基础设施建设条件较差，很多村组孤网供电、通信设施覆盖率极低，要改善或新建基础设施投资成本较大。工程建设移民搬迁后，相关的交通、电力、通信等专项设施都要配套，最终导致工程投资增大。

3.4 各省区移民安置政策不一致

金沙江上游梯级开发涉及青海省、西藏自治区、四川省和云南省，其中，四川省和云南省水电开发较早，积累了丰富的移民安置经验，移民政策和制度相对较完善；而青海省、西藏自治区水电开发起步较晚，移民安置经验较少，相关移民政策制度不完善，因此，同一电站不同省份的移民安置工作很难同步进行。另外，由于不同省份的征地区变价及补偿标准不同，会出现同一电站不同省份的补偿费用差距较大，容易让移民产生比较心理，移民工作进展缓慢。

4 金沙江上游水电工程移民安置思路

4.1 统筹兼顾规划，超前谋划移民长远发展

过去水电开发建设速度慢，同一流域上，往往一个电站建成多年之后才开始建设下一个，因此，移民工作只需在电站启动之后再开始研究。现在，水电建设速度加快，同一流域电站可以实现连续建设，甚至是同时建设多个项目。因此，必须对这些电站的移民工作从整个流域角度进行统筹考虑，才能合理利用该流域宝贵的安置资源和条件，把移民安置与当地社会经济发展规划、新农村建设规划、城镇化发展规划有机地衔接起来，超前谋划库区和安置区的产业发展，为解决好移民生产生活和长远发展问题创造条件。

4.2 突出移民产业发展，适应当前水电开发形势的需要

随着我国水电事业的发展，位于金沙江上游川藏段、雅江中游等藏区逐渐成为水电开发的主战场。坚持目标导向、问题导向、结果导向，把金沙江流域移民的产业发展、产业布局及产业先行作为核心规划内容，突出符合实际情况的移民产业发展项目，在“移民享有基本生活保障”“移民安置与产业发展相协调”的基础上，力争进一步拓展移民安置空间、拓展移民建镇空间，找到以城镇安置方式为主、特色产业为支撑的新思路。

4.3 加强政府主导，打通政企的沟通渠道

我国的国情决定了水电项目建设征地移民安置工作必须紧紧依靠地方政府才能完成，企业必须紧紧依靠各级人民政府，建立长效沟通机制，商议具体措施和手段，才能做好移民工作。搭建国家层面平台、省级层面平台和地方政府层面的多层次的政企合作平台，政企互派挂职干部，共同研究推进移民工作，促进相互之间及时和全方位的沟通，有力推进移民工作。

4.4 尊重移民意愿，探索移民搬迁安置方式

对移民搬迁后的安置进行科学规划，按照“因地制宜、因人制宜、因时制宜、因站制宜”的原则，在尊重移民意愿的同时，积极探索集中安置、货币安置、股份安置、产业安置、商铺安置等灵活多样的安置方式。一方面促进移民搬迁安置目标的顺利实现；另一方面实现库区经济、移民、社会和环境的可持续发展，为移民权益保护创造良好的物质条件和环境条件。

5 金沙江上游水电工程移民安置有效实施对策

5.1 以逐年货币补偿安置方式为主，采取多渠道安置方式

受自然地理、文化宗教和经济社会发展等因素的影响，藏区的移民安置环境相对内地有显著区别，给藏区移民工作带来了前所未有的困难与挑战，如藏区宗教设施与宗教民俗的补偿和测算方式等问题。目前，水电的移民安置方式没有统一的标准，移民安置的方式有很多种，不同地区的工程项目其安置方式各不相同［6］。同时满足各方利益，达到共赢是最终目标［7］，因地制宜地对移民安置方式进行组合和创新，是未来移民安置的发展趋势。

鉴于金沙江上游库区土地容量不足，且可开发的后备资源有限，导致有土安置难度大，因此，为减少对自然资源的依赖，可以采取逐年货币补偿安置方式对移民进行安置。采取逐年货币补偿安置，不存在远迁或扩迁，不改变移民对耕地资源、林下资源的依赖。目前，四川藏区两河口、西藏苏洼龙和果多等电站都采用逐年货币补偿安置方式，获得了移民群众广泛的支持，例如，苏洼龙水电站有近96%的移民选择逐年货币补偿安置，这充分说明逐年货币补偿安置方式适合于该区域，这给金沙江上游其他梯级的电站移民安置规划起到了示范效应。同时，在逐年货币补偿安置方式前提下，移民可以结合自身条件，辅助进行二、三产业及自谋职业等多渠道的安置方式，以此有效缓解筹措土地资源压力，进而促进当地社会经济发展［8］。

5.2 加强扶贫政策的宣传工作，提高群众知晓率

在工程建设前期，由于库区居民与外界沟通少，信息相对闭塞，移民获得移民政策及法律法规内容较少，因此会对移民安置产生恐慌等抵触心理。所以，在开展移民工作时，应当采取不同渠道来加强政策宣传。以苏洼龙水电站为例，电站在确定正常蓄水位选择时，请移民代表参与相关审查会；在发布“停建通告”时，采取广播、报纸、张贴公文等形式进行宣传，做好群众思想工作，移民干部视移民为亲人，晓之以理，动之以情，一家一户动员搬迁。在实物指标调查中，移民干部发扬爱民亲民精神，大到移民群众的房屋面积、土地面积都一一登记在册，以零差错、零失误的工作态度，和移民群众一起当场丈量，当场签字确认，当场登记造册。在开展实物指标调查和移民意愿调查时，发放藏汉双语实物指标调查宣传手册和移民意愿调查表，同时组织双语宣传队，逐村讲解移民相关政策等，取得事半功倍的效果。

5.3 保障移民权益，扶持规划与移民安置规划相结合

后期扶持规划是做好移民后期扶持工作的保障，须与移民安置规划相结合，两者形成互补，最大限度地保障移民的权益不受侵害［9］。库区采取逐年货币补偿等无土安置方式后，需在后期扶持规划中充分利用当地条件，适当开垦部分土地，保障移民具有基本的土地资源。例如：苏洼龙水电站在做移民后期扶持规划时，根据移民安置阶段验收条件和要求，认真梳理移民安置任务完成情况，建立任务问题清单，对各项工作再细化、再安排、再落实，对难啃的“硬骨头”，采取切实有效的措施，逐项解决，逐个销号；重点针对淹没耕地较多的村组，利用当地有限的土地资源，开垦一定的土地资源供移民耕作，保障移民最基本的生活需要，同时，结合当地的自然资源、经济条件等，扶持二、三产业，引导移民进入二、三产业就业。

5.4 抓好移民技术培训，进行产业引导

移民安置的对象是广大库区的普通老百姓，一定要贴近老百姓的心，真正时刻想着改善库区移民生产生活条件，做好对基础设施建设的投入，快建设和快配套思想方向。开展水库移民农村实用技术和创业就业技能培训，要通过各种渠道对移民进行帮扶来提高他们的生活水平，所以，要培养一支高素质的移民安置队伍，结合移民安置工作部门的实际需要，准确把握政策界限，掌握正确的工作方法，为圆满完成艰巨任务来培养一批“作风优良、业务精湛、敢于负责”和“廉洁、勤政、务实和高效”的水电工程移民安置工作队伍。结合移民后期扶持规划，系统组织移民技术培训，不断转变移民的思想观念，提高移民的综合素质，引导进入二、三产业［10］，减少对土地的依赖，增强水库移民创业增收能力，切实为移民创业增收提供智力扶持。在电站建设期间，组织移民进行运输、个体经营等技术培训，有组织地参与电站建设，利用电站建设解决当地部分劳动力的就业，从中获得一定收入。坚定不移践行绿水青山就是金山银山的发展理念，把旅游文化产业长期发展和短期务工就业相结合，摆脱单一产业结构，改善移民的收入构成，规划出一条主业明显、辅业及时的水电移民后扶产业发展之路，为移民后期发展、致富打下基础。

5.5 采取“同库同策”的政策

金沙江上游电站均为界河电站，由于不同省份补偿政策不统一，造成两岸移民相互攀比影响移民工作进展。以苏洼龙水电站为例，在移民规划设计中，对于房屋、分散移民基础设施补助等移民个人补偿补助项目中，通过典型调查测算，采取同一标准，进而减少移民的攀比心理，对于土地法等明确规定的标准，加强跨省区沟通协调，例如，苏洼龙水电站专门成立了国家级协调小组，主要负责协调涉及省区的水电开发问题，州级成立了金沙江上游水电开发协调办，县级人民政府主动积极沟通，积极挖掘新思路，研究新政策，以新农村建设为契合点，项目法人主动参与到地方政府解决移民诉求的工作中，想方设法排解移民群众的实际困难，最大限度地维护移民群众合法权益，推动移民安置工作顺利进行［11］。

6 结语

移民工作是水电建设工作的重中之重，移民稳则建设顺，移民富则水电兴。因此，应该认识到移民工作对于水电建设的重要性，积极贯彻落实国家关于水电移民的各项方针政策，不断探索和创新移民安置举措，使水电建设与移民利益更好地结合，推动地方经济社会的协调发展。金沙江上游水电站开发存在有土安置难度大、各省区政策不一致、基础设施落后、移民技术水平低等诸多问题。结合电站建设征地区特点，采取逐年货币补偿等多种渠道安置方式，加强移民政策宣传与移民干部培训，后期扶持规划与移民安置规划相结合，正确引导移民参加二、三产业就业，进行产业扶持，加强政策协调，保障移民个人基本利益。水电工程建设的最终目标是利用水电开发带动移民长远利益发展，使移民从内心理解支持水电开发，实现“搬得出、安置稳、能发展、能致富”的愿望，进而保障建设征地区的经济可持续发展和社会长治久安。