“三线一单”编制的城市实践与优化建议

杨 琳，姚利鹏，王龚博，朱小曼，周 杨

（南京市生态环境保护科学研究院，江苏 南京 210013）

党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中，党中央、国务院高度重视生态环境治理体系和治理能力现代化建设，为此谋划了一系列开创性工作。编制“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）、构建生态环境分区管控制度就是其中一项重要举措。“三线一单”框定了生态环境管控格局，为生态环境保护关口前移提供了政策工具[1]。“三线一单”的有效应用能够从源头预防环境污染和生态破坏，解决战略环评和规划环评落地难的问题。

1 “三线一单”编制过程及进展

“三线一单”编制工作采取“国家统筹、各省（区、市）组织编制、地市落地”的方式逐步推进。党中央、国务院提出“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”[2]的要求。为落实党中央、国务院的工作部署，生态环境部门制定了统一的“三线一单”编制方法和规范，先后印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（简称《技术指南》）[3]、《“三线一单”编制技术要求（试行）》（简称《技术要求》）[4]等保障编制工作，并进行技术指导和成果审核。

各省（区、市）分两个梯队开展“三线一单”编制工作。长江经济带11个省（市）和青海省于2017年率先启动战略环评“三线一单”编制工作[5]；随后，北京、天津等19个省（市）及新疆生产建设兵团于2018年全面启动“三线一单”编制工作[5]。目前，全国31个省（区、市）已完成“三线一单”编制工作并公布了“三线一单”生态环境管控方案。各地市也陆续开展“三线一单”编制工作。连云港、承德、鄂尔多斯和济南首先开展“三线一单”划定试点工作。随着各省区纷纷启动编制工作，诸多地市参照所在省区做法并结合自身实际，开始编制更为细化的“三线一单”生态环境分区管控方案。目前，浙江省11个设区市、南京、长沙、长春等多个城市已发布“三线一单”生态环境分区管控方案；其他城市正高质量推进此项工作，多市编制成果已通过技术审核。

2 各地“三线一单”编制特色

2.1 科学设定总体目标

在目标年设定方面，《技术要求》建议“原则上目标年为2020年，展望至2035年。相关预测分析应包括2025年。各省（区、市）在此基础上，也可结合地方管理要求，合理设置其他目标年份”[4]。大多数城市参照《技术要求》设置目标年，但重庆市远期目标展望至21世纪中叶。

各市在总体目标设定方面主要分为两类。一类是针对“三线一单”生态环境分区管控体系的建立和完善制定目标，如上海、长沙等。另一类是在生态环境质量改善、生态文明提升方面设定目标，如北京、重庆、南京、杭州等。其中，北京、重庆对各阶段的目标进行了总体设想，南京、杭州在生态环境和资源利用近期指标上提出了具体要求，并进行了远期展望。

2.2 精准划分环境管控单元

环境管控单元包括优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元三类。根据《技术指南》中环境管控单元划分建议，优先保护单元包括生态保护红线、水和大气环境优先保护区、农用地优先保护区等；重点管控单元包括其他生态空间、城镇和工业园区（集聚区）；除优先保护单元和重点管控单元之外的为一般管控单元。

各市参照《技术指南》并结合自身实际划定差异性的环境管控单元，特别是在优先保护单元划分上，各具特色，如表1所示。在重点管控单元划分方面，各市主要聚焦于各级各类产业园区和排污量大的人口密集区。

表1 各市优先保护单元划分情况

北京、重庆未发布环境管控单元名录，上海、南京、杭州和长沙则发布了环境管控单元名录。《技术指南》要求对环境管控单元进行统一编码，但仅杭州、长沙进行了编码工作。

2.3 因地制宜制定环境准入负面清单

各市综合考虑发展和保护的关系，贴合本地实际制定管控单元生态环境准入要求。部分城市仅发布总体准入要求，如上海、重庆等；另一部分城市发布两级准入要求，即全市的生态环境管控总体要求和各管控单元环境准入负面清单，如北京、南京、杭州、长沙等。《技术指南》建议从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源利用效率等方面有针对性地确定管控单元环境准入要求[3]。各市分别从这四个方面制定管控单元生态环境准入要求，既有相似之处，也有独特之处。

优先保护单元多为法定保护空间，各市制定管控要求时根据单元类别分别执行相应的法律法规和行业规范。

各市产业集聚区重点管控单元在空间布局约束方面严格执行项目准入要求。上海、杭州特别要求在产业园区和居住区之间设置隔离带。污染物排放控制方面，各市均执行污染物总量控制制度，此外，上海、杭州要求实施雨污分流，上海特别针对港区污染治理要求，控制船舶燃料含硫量，推进港口岸电和清洁能源替代；环境风险防控方面，北京、上海、南京提出完善环境风险应急体系、加强土壤和地下水污染防治的要求，南京和杭州强调企业环境影响、环境风险监管机制的建立；资源利用效率方面，各市严格限制能耗、水耗，北京特别对土地资源提出提高产业用地利用效率的要求，上海严控地下水禁采区开发开采活动，提高岸线利用效率，南京和杭州强化清洁生产，重视节水型企业和园区建设。

各市人口密集区重点管控单元在空间布局约束方面严格控制项目准入。北京引导工业企业入驻工业园区，上海鼓励发展高端生产性服务业和高附加值都市型工业，南京支持主城区发展绿色科技型都市工业，杭州特别强调城市绿廊建设。污染物排放控制方面，各市要求加强餐饮油烟、噪声、污水等生活污染治理，加强交通污染防治，开展绿色施工；环境风险防控方面，北京、上海强调土壤和地下水风险管控，南京、杭州侧重各功能区块布局的合理性，严控污染排放较大的建设项目；资源利用效率方面，北京、上海严格限制能耗、水耗，北京严格执行土地用途管制制度，上海严控地下水禁采区开发开采活动、提高岸线利用效率，南京、杭州强化节水型社会建设。

一般管控单元需要落实生态环境保护的基本要求，特别在农业、农村污染防治方面提出要求。例如，上海强化农村生活污水治理、畜禽养殖污染控制、种植业面源污染防治、水产养殖场标准化建设和农用地分类管控；杭州加强基本农田保护、农业面源治理、农用地土壤污染防治和农业节水。

3 优化南京“三线一单”编制工作的建议

3.1 更新完善成果

定期对“三线一单”实施情况进行评估，及时调整生态环境质量目标、污染物排放总量等指标和因法律法规、重大战略变化导致的空间调整等需要调整的内容。借鉴其他市的优秀做法，进一步完善“三线一单”编制成果。由于生态环境管控单元数量较多，建议根据《技术指南》，借鉴杭州和长沙经验进行管控单元编码，方便日后管理。在生态环境准入要求制定上，建议加强船舶污染和港区污染防治，推进农村环境改善，保护耕地资源，推动应对气候变化相关工作。

3.2 深化成果应用

“三线一单”编制成果可以应用到地方立法、产业布局、结构调整、规划编制、环评审批和执法监管中。借鉴厦门市生态环境空间管控系统和重庆市“三线一单”智检服务系统，推进“三线一单”编制成果应用平台的建设和投用。可结合已有生态环境信息平台或“多规合一”数据平台进行“三线一单”功能板块的融合，为管理部门进行环评审批和普通民众进行项目选址提供服务。

3.3 创新工作方式

南京由市级层面统一编制“三线一单”，先吸纳各区、各部门意见，再修改完善成果。与此不同，重庆由市级层面制定基础性、底线性要求，区（县）根据自身特点自下而上提出细化管控要求。在下一周期更新“三线一单”时，南京可尝试重庆做法，以便收集更符合实际、更细化的管控方案。此外，重庆建立调度通报制度，将“三线一单”编制工作纳入市级党政机关目标管理绩效考核和区（县）经济社会发展实绩考核中[9]。建议进一步提高对“三线一单”更新和实施的重视度，加强工作调度。

4 结语

“三线一单”是提升环境管理效能的重要抓手，可从决策源头预防环境污染和生态破坏，促进经济社会发展全面绿色转型。各地市根据国家及所在省区的要求和建议，纷纷制定具有地方特色的“三线一单”生态环境管控体系。参考其他城市“三线一单”编制和应用的典型经验，南京应进一步提高认识，加强组织调度；不断更新完善成果，将新的生态环境管理要求融入其中；深挖成果应用方式，真正发挥生态环境管控的作用。