我国人才柔性引进政策工具的有效性分析——基于东部地区的政策文本

李庭志，荆亚璟

（华侨大学a.党委宣传部；b.党委组织部，福建泉州 362000）

习近平总书记在2021 年中央人才工作会议上明确提出，综合国力竞争说到底是人才竞争，要坚持聚天下英才而用之。相比于以往刚性的人才直接引进机制，人才柔性引进机制不受传统的户籍、档案、身份等干部人事制度中的束缚，在不改变人才与其原单位隶属关系的前提下，经过协商，双向选择，来去自由，将人才以“长租短借”等灵活方式共享，让人才价值得到最大限度的实现。这一机制不仅在一定程度上缓解了人才结构性短缺问题、减少了人才流失的风险，也更加充分地提高了人才资源的利用效率，对我国加快建设世界重要人才中心和创新高地具有重要意义。

我国许多省份与城市目前出台的一系列政策更加注重刚性引进人才，关于柔性引进人才方面的政策较少，现有研究也更多地关注刚性引进人才政策的外在效用价值与政策工具配置，对于柔性引进人才机制中的政策工具配置现状与路径关注较少。人才柔性引进政策中包含诸多人才激励、发展等政策工具，只有合理配置相关政策工具才能够最大限度地发挥柔性引进的人才价值。由于经济普遍发达，人才吸引力强，我国东部地区在人才柔性引进方面始终走在前列，因此，本文将从政策工具视角出发，建立分析模型，对我国东部地区人才柔性引进政策文本进行量化，挖掘东部地区人才柔性引进政策的工具分布特征及目标实现情况，并根据分析过程提出相应对策建议。

一、研究综述

关于人才柔性引进。改革开放后，柔性引进这种灵活引进人才的方式最早在江浙地区出现，1997 年开始“人才柔性流动”这个新名词出现，之后国家出台有关柔性引进的政策和计划，各省和高校也陆续出台了相应的政策。人才柔性引进主要是指不受传统的国籍、户籍、身份等的束缚，在保持与原单位隶属关系的前提下，以智力共享为关键，注重知识技能、创新成果等应用的高效用人方式[1]。人才柔性引进主要通过咨询、短期聘任、技术入股、项目合作、人才租借等方式，实现人才资源共享[2]。

关于人才引进政策的研究，目前许多文献并没有具体区分人才柔性引进与人才刚性引进机制，而更多地从以下3 个方面进行研究：人才引进整体政策的绩效评价、不同国家与地区的经验对比、政策文本内容指征分析。

一是关于人才引进整体政策的绩效评价，学者杨河清与陈怡安以“千人计划”中的海外高层次人才引进政策为分析对象，构建了“引得进、留得住、用得好”政策效能评估体系，从“成本—收益”角度分析政策实施效果[3]，学者李锡元、边双英与张文娟以地方性高端人才引进政策为例，通过定量与定性相结合的方法从投入产出比与政策效果持久度两大层次对人才政策绩效进行评估[4]，张再生与杨庆通过对国家层面的海外人才引进政策进行文本分析，从阶段特征、协同性与系统性3 个方面进行政策评估[5]。

二是关于不同国家与地区人才引进政策的经验对比，学者田海嵩等人对于美国、英国、日本、韩国的高层次人才政策主要内容进行整理总结，提出以上4 个国家在人才引进政策中的核心竞争力，并据此对我国高层次人才引进政策提出相应对策建议[6]。学者王建平通过对我国不同地区人才引进政策的差异对比发现，在人才争夺战中，东部地区的核心竞争力是优越的创新创业环境，中西部地区的核心竞争力则是土地与资金等要素[7]。学者苏立宁和廖求宁对“长三角”经济区主要人才政策文本进行横向与纵向分析，发掘“长三角”经济区人才引进政策既具有一定的共性，相关省份之间也存在区域性差异[8]。

三是关于政策文本内容指征分析，学者宁甜甜与张再生以基本政策工具为X 维度，以人才强国战略评价角度为Y 维度，深入分析了我国人才政策存在的缺陷与问题[9]。学者刘晓光和黄惬以四川省和江苏省为代表，对我国东西部高层次人才引进政策文本进行对比，总结了东西部在人才范围、资金支持、人才保障、人才激励、人才培养方面的共性与差异[10]。学者刘亚娜、董琦圆与谭晓婷基于京津冀协同发展背景，比较北京、天津、河北3 省在人才政策所使用的供给型、环境型、需求型政策工具，并评估人才质量、规模、流动与效益，最后提出优化建议[11]。

以上3 个方面的文献对于人才政策的研究均具有一定的意义，但其并没有单独对我国目前的人才柔性引进政策进行分析，因此，本文借鉴扎根理论思想，以我国东部地区人才柔性引进政策文本为分析样本，结合政策工具理论搭建分析框架，剖析政策中的共同特征与存在的缺陷，从而有利于我国人才柔性引进后续政策的修订、出台，推动我国人才柔性引进机制的搭建。

二、政策工具分析框架

政策工具是达到政策目标的重要方式，通过政策工具分类有利于对具体的政策实施内容进行区分与辨别，本文建构了政策工具维度与人才柔性引进政策目标维度的二维分析框架。

（一）X 维度：基本政策工具维度

根据推拉理论，人才柔性引进的实现需要推力与拉力的共同作用，同时人才所处的环境也对于其回流产生一定影响[12]，因此，本文借鉴罗斯维尔（Rothwell）对于政策工具分类的研究成果，将人才柔性引进政策的X 维度划分为供给型、需求型、环境型三类政策工具。

供给型政策工具是指政府为了吸引人才、提升城市创新力而制定的关于人才工作与生活福利的一系列优惠政策，满足人才的生活基本需求与发展需求，主要包括人才资金投入、公共服务便利提供、项目申报优惠、人才评定机制等。

需求型政策工具是指政府通过对人才的扶持，为人才柔性引进提供拉力，主要表现为结合当地产业结构、发展规划而对人才形成筛选与选择机制，主要包括人才需求目录、政府采购、服务外包等。

环境型政策工具主要是指政府通过优化当地的经济、文化、政治、生态等环境，消除人才柔性引进的相关阻碍，为人才柔性引进建设健康环境，主要包括法律环境、金融支持、社会力量、产权保护、平台搭建等。

以上3 类政策工具彼此独立又互相补充，环境型政策工具在城市人才柔性引进工程中发挥着间接作用，供给型与需求型政策工具对于人才的柔性引进有着直接的拉动作用，3 类政策工具的合理配置能够极大程度上提升城市人才吸引力与包容度[13]。

（二）Y 维度：人才柔性引进政策目标维度

2016 年中共中央发布《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，其中明确提出要“扩大人才开放，确保人才引得进、留得住、用得好”，本文柔性引进政策目标Y 维度主要包括引得进、留得住、用得好。

引得进主要是指政府通过待遇优厚、服务保障等手段吸引人才愿意以柔性引进的方式为目标地区进行相应的服务；留得住则指政府充分考虑人才所面临的困难与障碍，通过一系列举措使得柔性引进的人才愿意持续性地为目标地区做出专业性的贡献，让人才柔性引进合约的持续成为可能；用得好主要是政府建立合理科学的用人环境与用人机制，杜绝一切阻碍人才进行创新的障碍，让柔性引进的人才充分创造社会价值。

（三）二维分析框架搭建

根据上文所述，本文依据政策工具X 维度与人才柔性引进政策目标Y 维度搭建出二维分析框架，并按照此框架对于我国东部地区人才柔性引进政策文本进行内容分析（见图1）。

图1 人才柔性引进政策二维分析框架图

三、我国东部地区人才柔性引进政策内容分析

（一）政策文本的选择

关于政策文本的地理范围选择方面，相比于人才刚性直接引进，人才柔性引进更加符合人才社会化的需求，由于地理位置优越、经济发展状况良好等现实原因，我国东部地区在全国范围内拥有绝对的人才吸引力，近年来除了深入实施人才刚性引进政策外，东部省市政府开始重视人才柔性引进机制的搭建，并出台相应完整的人才柔性引进政策，因此，本研究最终选定我国东部部分地区（江苏、上海、浙江、福建、广东、山东、安徽、海南、黑龙江、辽宁、吉林、河北、天津）的人才柔性引进政策文本为分析对象。

关于政策文本的时间选择方面，尽管我国自2002 年开始实施“人才强国”战略，各地也陆续出台相应配套政策，但真正的人才争夺战出现在2015 年1 月杭州市发布“人才新政27 条”后，随着杭州市对于高层次人才提供住房、户籍等一系列优惠政策，越来越多的城市意识到人才红利对于提升城市核心竞争力的重要性，并逐渐加入到人才争夺战中，出台一系列人才引进政策。

除此以外，由于新冠肺炎疫情的爆发，全球经济遭受打击，卫生健康防疫系统也引发了众多关注，这对于传统的刚性引才也提出了新的要求。如何在健康防疫系统发生故障时，坚持引进人才，充分发挥人才的创新性与知识性，成为了各地政府需要考虑的命题，人才柔性引进成为新命题与新挑战下的有效解决方式。因此，本文主要集中于2015 年至今相关部门发布的人才柔性引进政策，使得时效性与借鉴性更强。

本文在具体选择政策文本时，为了提高文本的准确性和代表性，主要依据以下原则：1.政策的发文机构是省级、市级政府及其相关直属部门，其以下级别发布的政策不予选取；2.所选择的政策文本与人才柔性引进机制密切相关，文本内容主要包括对于人才柔性引进的具体措施与相关态度。结合以上原则进入相关省市的政府门户网以及政府相关部门的网站，以“人才柔性引进”“人才政策”等关键词进行搜索筛选政策样本的文本，并依据相关新闻报导进行溯源查询，最终搜集整理出以下政策分析文本（见表1），需要注意的是，上海、浙江、安徽、黑龙江、吉林、天津、海南等省市，从2015 年至今，并未发布人才柔性引进的具体政策文件，因此，本文将不考虑以上省份的人才柔性引进政策文本。

表1 东部地区人才柔性引进政策文本

（二）人才柔性引进政策文本分析

（1）定义编码规则与分析单元

本文将人才柔性引进政策中的长句、段落作为分析单元，以便于对政策文本进行分析，同时根据“政策文本编号—章节—条款”的顺序对其进行编码，如“1-1-1”则表示第一个政策文本中第一章中的第一条，本文对课题所涉及的13 份东部地区城市人才柔性引进政策文本具体内容进行编码（见表2）。

（2）人才柔性引进政策工具X 维度分析

根据上文X 维度的分类，本文对已编码的政策文本进行分类汇总（见表3）。东部地区人才柔性引进政策供给型政策工具共56条，占比最大，为52.83%，环境型政策工具共36条，占比33.96%，需求型政策工具共14 条，占比最小，为13.21%。分析结果显示，当前政府主要依靠供给型政策工具柔性引进人才，对环境型与需求型政策运用不足。

表2 政策文本内容分析编码一览表

表3 人才柔性引进政策工具分布图

供给型政策工具充足。在我国东部地区人才柔性引进政策文本分析中，供给型政策工具占据了绝大部分，供给型政策工具主要通过提供一系列优惠以及激励政策吸引人才，提升人才被柔性引进的意愿，主要考虑了人才的工作与生活需求，也是最基本的需求内容，充分说明，在我国人才柔性引进工作中，满足人才相关需求占据首要地位，只有在需求满足的基础上，人才吸引力与竞争力才会逐渐提升，通过供给型政策工具的搭建，为人才柔性引进解决物质上的后顾之忧。其中人才资金投入占比最大，说明资金作为最基本的物质基础，对于人才柔性引进而言是必备条件。而公共服务便利提供、项目申报优惠与人才评定机制占比不分伯仲，目前人才柔性引进方式主要包括飞地引才、短期兼职、对口支援、项目合作、候鸟服务等方式，人才在目标地区往往会进行短期的驻扎，公共服务的便利提供对于柔性引进的人才尽快熟悉城市并适应工作十分重要，但项目申报优惠与人才评定机制对于人才的吸引力仍然有待考量。由于柔性引进存在时间短、方式灵活的特殊性，人才能否有足够的时间参与到项目申报优惠与人才评定机制中是后续人才柔性引进工作仍然需要关注的地方。

环境型政策工具不足。在环境型政策工具中，金融支持占比较大，金融支持为人才柔性引进机制营造了良好的经济环境，一定意义上保障了人才柔性引进工作的可持续发展，法律环境与平台搭建次之，说明政府对于人才柔性引进方面的法律环境规范建设与交流共享平台搭建给予了足够的重视；法律环境作为人才柔性引进的基础性工作，需要规范完善，而合理科学的交流共享平台更能够为人才提供思维碰撞的氛围与机会。除此以外，可以看出政府对于社会力量扶持与产权保护的投入较少，对于高层次人才而言，充分利用社会力量进行联络，保护其在相应知识上的权利，是极其必要的，在未来政府需要更加关注并完善社会力量扶持与产权保护上的措施。

需求型政策工具严重短缺。需求型政策工具一定程度上保障和拓宽了人才柔性引进的来源渠道，它往往会比环境型政策工具更为方便与快捷，政府采购、服务外包等指向明确的政策工具，能够最直接地推动人才柔性引进机制的搭建，它们的短缺大大减弱了人才柔性引进政策的整体引导作用，在未来制定与完善人才柔性引进政策时，政府需要充分注意到这部分内容，使得政策价值最大化。

（3）人才柔性引进政策目标Y 维度

本文在X 维度的基础上，加入了Y 维度，其主要包含引得进、留得住、用得好三大指标。分析我国东部地区在人才柔性引进政策目标实现层面的效果，通过量化对比，寻找需要调整的方向（见图2）。分析结果显示：在实现人才目标方面政策强调引得进，对于留得住、用得好的目标方面关注不足。

图2 人才柔性引进政策工具二维分析图

在我国东部地区人才柔性引进的政策内容分析中，关于引得进的政策工具共77 条，占比72.64%，关于留得住的政策工具共8 条，占比7.55%，关于用得好的政策工具共21 条，占比19.81%。这说明许多省市格外重视人才柔性引进的规模，这符合目前的经济发展状况。在人才柔性引进机制发展尚未完全成熟的情况下，提升人才被柔性引进的意愿在整个引进机制中居于首要地位，在引得进的基础上才能够留得住并用得好人才，供给型政策工具对于实现引得进目标的效用最大，表明满足人才一系列物质需求，建立一系列激励与优惠机制，始终是吸引人才的首要条件。与人才柔性引进直接相关的需求型政策工具占比最低，我国政府需要着力完善以政府采购、服务外包等为主的需求型政策工具。

在引得进的基础上，政府也开始关注人才使用的问题。如何让柔性引进的人才在被引进的短期时间内发挥出最大的价值，是各地政府需要思考的命题。从政策内容的分析中可以看出，政府更多地使用环境型政策工具去达到用得好的目标，相比于以优惠和激励为主的供给型政策工具，营造良好的法律环境、经济环境以及交流平台更能够有利于人才发挥出最大的效用。

由于人才柔性引进往往只是在短时间内为目标地区进行服务，许多政府对于留得住的政策目标有所忽视，实质上需要构建人才柔性引进可持续发展机制，就不能够忽视如何留住人才的问题，如何能够在人才争夺战中留住人才仍然需要很长的一段时间去探索与总结。

四、人才柔性引进政策的优化建议

（一）优化柔性引进政策工具组合

在建设人才柔性引进机制时，政策工具需要均衡使用。人才柔性引进政策的吸引力并不仅仅由某一种政策工具决定，而是取决于政策工具之间的组合情况。过多使用某种政策工具容易导致政策偏差。比如，过多地使用供给型政策工具引进人才，会导致人才柔性引进机制异质性低，在与其他区域进行竞争时，无法具有核心竞争力。而过分使用环境型政策工具，则会导致人才的生活保障与福利供给受到一定的负面影响。具体而言，在人才柔性引进机制建设中，一方面要注重供给型政策工具，为人才提供一系列的生活保障与工作便利；另一方面，不能忽视环境型政策工具，要充分建设健康良好的法律环境、金融环境与社会组织环境，营造交流共享氛围；最后政府需要着重完善与关注需求型政策工具，充分发挥需求型政策工具对于人才柔性引进最为直接的效用与功能。

（二）关注柔性引进人才供给可持续性

当前人才柔性引进政策更多地关注人才的一次性引进。如何留得住人才从而保证人才供给的可持续性应引起高度重视，越来越多的地区开始关注人才柔性引进机制的建设，除了一系列资金激励、项目激励等，需要提出一些新的想法，来更好地保障柔性引进人才的可持续性供给。可以通过相关人才机构的建设，构建稳定的人才资源库，建设科学的信息平台，提供相应的信息支持。各地需要结合自己所拥有的特殊而独特的资源，来保证人才资源的供给，比如侨务资源丰富的地区可以充分利用侨务资源来搭建相关平台，构建社会联系，采用人才推荐制等。同时要做好政治引领，不断鼓励人才深怀爱国之心，主动担负起时代赋予的使命责任，要发挥好社会力量联络海外人才的作用。

（三）推动柔性引进人才价值最大化

柔性引进人才的最终目的是推动人才价值最大化。如何充分利用人才的专业价值是政府不可回避的命题，由于柔性引进的人才驻扎时间较短、工作方式多样灵活，政府应当动态跟踪人才情况，因地因人制宜，全面了解人才的专业优势，并与当地产业结构深度融合，使得专业优势与产业优势相结合，充分发挥人才的主观能动性。除此以外，应当加强对于人才创新的奖励机制与产权保护，鼓励跨专业交流，通过专业交叉与碰撞，提升人才创新力。

随着经济全球化的纵深发展，人才已经成为第一资源，在对人才特性充分掌握的基础上，政府需要结合地区实际需求，搭建交流平台，建立完善人才柔性引进与管理机制，才能够真正地引得进、留得住、用得好人才，为经济社会的发展作出可持续性贡献。