数字治理中多元主体角色定位与关系研究

郭高晶 孙冰 孙思洁 王佳明 赵萱

摘要：数字治理时代，多元主体角色与功能发生了较大变化，本文以健康码为研究视角，分析了我国数字治理中政府、企业和公众的角色定位与行动关系，对于丰富和完善数字治理具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：数字治理，健康码，多元主体，行动关系

2020年初，为了应对突发卫生公共事件，我国各地政府相继推出了“健康码”，健康码通过绑定个人真实信息，借助手机GPS定位实时监测行踪轨迹，由后台大数据和患者的行动轨迹进行匹配分析，依据每个地区的危险等级和指数生成结果，实现“一人一码”，具有准确性、科学性、动态性特点，在助力复工复产、民众出行等方面发挥了关键作用，成为数字治理的典型[1]。数字治理时代，多元主体的行动逻辑迥异于过去，健康码案例提供了很好的视窗。本文基于国内几个典型的健康码案例，尝试分析数字治理中多元主体的行动逻辑，厘清不同主体在数字时代治理中的角色和功能，对于丰富和完善数字治理时代理论具有重要的理论意义。

一、理论基础：数字时代治理理论

20世纪90年代后，新公共管理改革过程中日渐显现出一些难以克服的缺陷，带来了碎片化、成本高等问题，尽管新公共服务理论等新公共管理理论对其进行了批评，但并未能提出有效的解决方案。据此，英国学者帕特里克邓利维（Patrick Dunleavy）提出了数字时代治理理论，主要观点包括三方面：一是数字化变革，包含电子服务交付、以网络为基础的效用处理、国家指导的集中信息技术采购、新形式的自动化流程、加强自主管理和走向开放式管理等九个要素；二是以需求为基础的整体主义，包含互动地搜寻和提供信息、以顾客和功能为基础的组织重建、一站式服务、数据库、重塑结果取向的服务等七个要素；一是重新整合，包含逆部门化、碎片化和协同式治理等九个要素。数字时代治理理论借鉴了整体性治理理论的整合与协同思路，更加强调服务的重新整合，协同的、整体的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。“治理”仍然是数字时代治理理论的核心，它仍然属于治理理论的范畴，是在新公共管理衰微和信息技术发展的背景基础上，治理理论与信息技术的有

机融合[2]。

二、数字化治理中多元主体角色定位分析

1. 政府：数字治理引领者，发挥统筹协调作用

政府部门拥有公共权力资源，可以运用强制力统筹协调各主体，形成良好的治理秩序，是数字治理的引领者，处于主导地位。杭州健康码的研发过程中，在余杭区政府的领导下，区办公室与支付宝、钉钉、阿里云的技术人员一起开发—验收—优化，最后成功研发出健康码，健康码做到了最初要求方案的三个全，即“全人群覆盖+全流程掌办+全领域联防”。数字时代治理最为重要的就是对于数据信息的掌控和管理。政府要充分认识到数据的重要性并发挥出数据的最大效益，但由于主体的特殊性，其功能的发挥效益有所不同，政府作为数据的掌控者要利用好庞大的数据信息，发挥好统筹协调能力。“健康码”先通过“政府授权、企业开发”来收集、采纳个人信息，然后通过算法和风险评估实现了对公共卫生事件的准确、高效防控，但健康码所采集的个人信息其安全如何保障，还需要政府制定严格的健康码制度，保障公民的个人信息安全，这也是数字时代基于数据的安全性对政府提出的迫切要求。政府部门之间利用数字信息技术建立信息互通渠道，降低信息失真、信息残缺、信息流程堵塞等现象所带来的不便，构建跨区域数据共享平台，打破信息孤岛，实现跨区域的信息交流互动。数字治理中信息技术的使用代替了传统人工服务，信息程序平台可以做到24小时全天服务，政府工作人员能够解决公众急需性业务。在数字化转型的过程中，政府不但要完成自身的数字化转型，也要通过企业的数字化转型来发挥更深远的作用。在传统的政府治理中，政府虽然掌握着大量数据，但是对这些数据的深度开发利用较少。在数据的透明程度方面，只有小部分数据是社会公众知道的，更多的是不清楚、不了解。健康码的应用带来的启示，政府应好好利用掌握的数据，提高数据的透明程度，让企业和社会都参与到治理决策当中。

2. 企业：不可替代的数字技术拥有者，发挥技术支撑作用

企业拥有不可替代的数字技术人才和数字技术能力等资源，可以为数字治理提供重要的技术支撑。开发健康码的过程中，一些互联网企业反应很快，与政府合作，以自身的用户资源优势和统一的平台，研发团队借助之前工作的经验迅速搭建起技术平台和风险评估的基本算法，从而快速作出反应推出“健康码”。在杭州健康码的研发过程中，阿里巴巴作为企业主体全程参与其中，主要通过支付宝、阿里云为全国一体化政务平台和全国统一防控健康码系统的搭建提供技术支持。重庆“渝康码”的研发借鉴了腾讯健康码的成功，是重庆市大数据发展局等相关部门联合腾讯公司等技术团队共同协同取得的成功。企业转变为社会治理过程中的参与者，利用自身的技术、数据等方面的优势，提高了治理的效能[3]。阿里巴巴和腾讯的健康码研究都在短时间内完成，有赖于其独特的核心技术，将这些能力运用到数字政府的管理中，便会大大提高数字政府的管理水平。

3.公众：不可或缺的参与者，发挥配合与支持作用

公众拥有基层一线信息资源，需要公眾将这些信息反馈给其他主体，以便于其他主体科学决策。不同于传统的公共管理模式，公众的积极参与决定了数字治理成败。在特殊时期，任何一个人的隐瞒或假造个人信息的行为都会带来不可磨灭的损失，相反从另一个角度来说，任何一个人的配合志愿服务工作都可能挽回巨大的损失。健康码的实施离不开公众的参与和支持，在防控期间对于健康码平台上面公众个人信息的采集和应用是出于维护社会公共利益而对个人隐私的合理侵犯，每一位公众都应当如实参与个人信息申报，正是由于个人的积极配合健康码才能在防控中取得巨大成效，这也为公众参与数字时代治理提供了良好的范本。

三、数字治理中多元主体的行动关系

在数字治理中，作为国家统治和社会管理的机关，政府处于主导地位，随着数字时代的发展由政府主导逐渐应当向政府引领转变，发挥好政府的导向和旗帜作用。

政府要主动与企业合作，运用企业的专业技术，政府获得更加优质的产品和服务水平，同时，政企合作要努力减少企业由于盈利为首要目标所带来的负外部性，实现双向共赢。政府要发挥数字时代治理公众参与的优势，为民众搭建表达民意的平台，政府的权力是由人民赋予的，政府不仅要满足公共行政和确保政令的畅通，还应满足民众的各种诉求。

企业作为数字治理中的数字技术提供者，通过从事政府不便或不能从事的工作，为政府提供数字管理技术支持，做好政府和公众之间的信息纽带。在数字政府建设过程中，一些互联网企业逐渐参与其中，企业能够为政府带来信息和技术的创新。其次，相较于政府等级分明的科层制组织架构，企业以营利为目的的管理方式更容易激发员工的创新活力，这为数字治理的技术创新提供了人才储备。

公众作为数字治理的重要参与角色，应该保持和政府、企业的有效交流，发挥自身的创新作用，政府应借助网络技术让公众尽可能都参与进来社会治理中，提高公众参与社会治理的水平。公众按照法定程序来反映自己的意愿和诉求，能够有效促进社会稳定运行。如今，公民参与决策已变得普遍，公众参与决策有助于发现和改正决策中存在的问题，有助于推动决策的顺利实施，使得公共决策能够满足大多数人的利益，提高民众对决策的认同感，更好地协调各种社会主体间的利益纠纷。

四、结论与思考

在数字治理模式下，政府、企业和公众等资源相互依赖的多元主体都不可能置身事外，多中心发展趋势进一步凸显。需要指出的是，数字治理时代各个主体是处于平等地位，各個主体之间的功能发挥应当不拘泥于传统的从上而下的结构模式，需要开拓新的流程模式[4]。政府要基于自身的公共权力优势，制定相应的政策工具，提供强有力的制度保障，使得数字治理有规可循，企业要凭借自身的技术优势，使得技术赋能治理模式创新，同时也要动员基层公众的积极参与，这样才能保证政策的有效实施和促进数字治理效能发挥。 PR

本文系江苏省社会科学基金青年项目：基于整体政府的江苏“数字政府”政策工具绩效评价与优化研究（项目编号：20GLC016）；2020年江苏海洋大学生创新创业项目：互联网技术如何嵌入到社会治理中。

参考文献：

[1]史晨，钟灿涛，耿曙.创新导入的接力赛——健康码案例中的初创企业、平台企业和地方政府[J].科学学研究，2021，39（1）.

[2]翁士洪.数字时代治理理论——西方政府治理的新回应及其启示[J].经济社会体制比较，2019（4）.

[3]史晨，耿曙，钟灿涛.应急管理中的敏捷创新：基于健康码的案例研究[J].科技进步与对策，2020，37（16）：48-55.

[4]史晨，马亮.协同治理、技术创新与智慧防疫——基于“健康码”的案例研究[J].党政研究，2020（04）：107-116.

（作者简介：郭高晶，江苏海洋大学文法学院讲师，主要从事电子政务研究；孙冰、孙思洁、王佳明、赵萱，江苏海洋大学文法学院行政管理专业学生，主要从事公共治理研究）

（责任编辑：李雪威）