全球服务贸易基本图景与中国服务贸易高质量发展

朱福林

（1.商务部 国际贸易经济合作研究院，北京100710；2.呼伦贝尔学院 经济管理学院，内蒙古 呼伦贝尔021008）

一、引 言

当前世界经济服务化与服务全球化趋势日趋显著。 随着服务业在世界各个国家和地区的国民经济中占据主导地位，服务业国际合作在全球经济发展过程中发挥着重要作用，服务部门正成为全球贸易和投资的关键驱动因素。 全球经济运行和跨境贸易正越来越多地涉及服务，而不仅是包括工业品、农产品和原材料，服务在全球价值链中的地位逐渐增强，并成为国际贸易增加值的重要来源。 据麦肯锡报告，在全球贸易中，服务创造的价值已超过商品，未来一个企业乃至一个国家能否在全球价值链和贸易交往中占得一席之地，其服务业水平将是一个重要指标［1］。 此外，制造业越来越依赖于服务业，服务业正在重新定义制造企业创造价值的方式。 服务业发展成为一国生产率、竞争力和生活水平提高的主要决定因素。 全球服务业发展为服务贸易奠定了坚实的产业基础。

二战以来，制造业推动全球化发生重大变化，而服务业有可能以超越制造业的方式推动全球化和经济增长，带动全球经济一体化更加深入。 20 世纪下半叶，交通运输业蓬勃发展和通讯技术革命大大降低了有形货物跨境贸易的成本，带来了制造业全球化。 与此类似，21 世纪初期的数字革命也迅速降低了无形服务跨境贸易成本，促成了全球化的服务市场。网络和信息技术从根本上改变了传统服务业低效率和不可贸易的性质，使服务全球化的推动力大大加强，网络时代服务全球化进程必将加速不可逆转［2］。如果将服务业考虑在内，近来广受非议的经济全球化并没有减缓或停滞。数字化与服务贸易的结构演变不断推动全球经济转型。 如果制造业全球化为货物的跨国交易创造了公平的竞争环境，服务业全球化则可以为“人”创造一个公平的竞争环境，有助于创造一个不用考虑地理位置或距离限制、真正全球化的技能、专长和知识的市场，不仅会实现贸易本身的大幅扩张，而且通过运输、物流和信息技术以及金融、医疗卫生和教育，成为贸易、发展和经济增长的重要推动力量。 在数字技术不断迭代更新背景下，一个由人的技能、知识和独创性等驱动的经济全球化正在向前发展。 数字技术革命加速促成全球化的服务市场，助力服务贸易成为经济全球化的主要力量。

在此背景下，服务贸易成为21 世纪经济全球化的新动力，服务贸易已经发展成为世界贸易中最具活力、增长最快的部门。 习近平主席在2021年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上的致辞中指出，服务贸易是国际贸易的重要组成部分和国际经贸合作的重要领域，在构建新发展格局中具有重要作用［3］。 据2019年WTO《世界贸易报告》预测，到2040年，服务贸易将占到世界贸易的1/3（仅限于跨境服务贸易，不包括外国附属机构）。 技术进步是推进服务业全球化和服务贸易快速增长的根本力量。 新一代数字技术不仅可以使现有服务越来越多地实现跨境贸易，而且还大力推动新服务部门的发展与增长，促进服务交付新方式的产生，服务全球化发展速度可能比预期更快。 据麦肯锡报告，数字平台、物联网、自动化和人工智能等新兴技术将在未来10年间可能使商品贸易的发展进一步减缓，同时推动服务贸易的加速发展［1］。

二、数字化成为当代服务贸易发展最基本的特征

突发的全球新冠疫情对世界经济造成重创，为阻断病毒传播，各国采取防疫措施导致全球供应链出现严重阻断，人员流动受到大面积限制，服务贸易是受其影响最大的经济部门之一。 同时疫情凸显数字技术的重要性，在服务贸易结构中，数字化交付程度较高的部门受到的负面影响较小，有些高度数字化的服务贸易甚至还出现逆势增长。 疫情催生了数字贸易的发展，也对服务贸易数字化进程起到加速作用。 数字化成为后疫情时代全球服务贸易发展的基本图景与重要趋势。

（一）数字技术大幅度地提高服务的可跨境贸易性

数字技术引发服务可贸易革命。 技术发展与信息通讯技术的普及降低了服务贸易成本，尤其是跨境提供模式的服务贸易。数字技术对服务贸易的最近增长做出了重要贡献［4］。根据中国信通院《全球数字治理白皮书2020》，全球服务贸易中一半以上通过数字平台实现。 从供给侧来看，数字化使服务贸易行业进入成本大幅降低，从而增加了竞争性并促进创新；数字技术大大降低搜索、匹配、跟踪和验证信息成本，降低信息与交易成本［5］。从需求侧来看，数字化可为消费者提供更多的服务选择。传统上，很多服务难以进行跨国贸易，只能面对面进行交付。 在数字技术的推动下，服务可进行数字化编码并通过数字化实现交付，不少服务部门如今已变得具有高度贸易性，不断呈现“去本地化”和“全球化”趋势。新一代数字技术将推动更大范围的服务可贸易革命。5G 技术通过增加互联网容量和改善数据流，将促进那些对数据时间敏感的服务贸易，如远程会诊、远程手术等。 区块链技术提供了一种去中心化机制，可以低价格验证交易属性，进一步降低网络和验证成本［6］。 建筑服务业正越来越多地使用3D 打印，通过数字网络将建筑设计发送到国外，推动建筑业跨境贸易正在成为可能。 数字技术的组合效应进一步拓展服务跨境提供的可能性边界，在5G 技术及实时翻译人工智能的共同作用下，不同语言地区之间的服务交付变得更加容易。

（二）数字技术推动服务贸易模式发生转变

随着数字技术的发展，传统的服务贸易交付方式正在被新的方式替代。 按WTO 的《服务贸易总协定》，服务贸易共有4 种提供模式，分别为跨境提供、境外消费、商业存在、自然人流动。 蓬勃发展的数字技术革命加速了跨境提供对商业存在的替代。 与货物贸易不同，许多服务要求供应商与消费者保持近距离的接触，服务本身固有的“面对面交付”特征使服务贸易对商业存在具有很大依赖，以致近距离负担（即服务供应商和消费者必须保持近距离的物理接触）可能要求服务提供商在当地设立更多商业存在。 而且由于服务部门存在着巨大的国际监管异质，促使许多服务提供商不得不以商务存在形式在外国提供服务。 但随着数字化、云服务、在线交付等新方式的不断涌现，服务不断被编码为可通过跨境提供的数字化产品，跨境提供对商业存在逐渐产生更多替代。 由于数字技术的渗透，服务的国际交易传输可靠性提高，过去只能通过外国商业存在提供的服务逐渐可通过跨境提供，新一代数字技术的深入普及将使更多的专业服务能够实现跨国提供，如远程手术等。 在主要经济体中，通过在他国建立附属机构和子公司进行的服务出口份额正在下降。 美国和欧盟通过跨境提供实现的金融服务贸易增速显著，其规模已超过通过商业存在提供的金融服务贸易①。2019年WTO 的《世界贸易报告》指出，2017年，欧盟附属机构出口中金融服务份额比2005年低6 个百分点；据美国经济分析局（2018）分析，2006年以来，美国跨境广告服务出口翻了两番，而通过设立在他国的美国附属机构实现的出口份额则下降了23%以上。 但值得指出的是，即使在数字化背景下，服务提供者是否邻近消费者对于服务提供的质量仍可能产生影响，而且如果当交易频繁发生或连续进行时，交易方对商业存在的倾向性依然很大。

（三）数字化催生服务贸易产业组织变革

数字技术对服务贸易的影响是革命性的，不仅成为推动服务贸易成本降低的主要力量，而且可以创造服务贸易供给新模式。 数字技术推动平台革命，由此带来的中间调整正改革各行业，创造出新场地，使市场参与者以前所未有的强大力量与效率联系在一起［7］。WTO 的《世界贸易报告2019》指出，近年来，在线工作平台是促进专业服务贸易的重要方式，其能帮助企业找到受过高等教育的高技能专家，涉及专业领域涵盖金融服务、管理咨询及人工智能、机器学习和网络安全在内的计算机服务。数字化正在促使专业服务转型，虚拟化的数字平台上聚焦了大量管理咨询自由职业者，虚拟律师事务所不断涌现。 由于不需要实体办公室，其经济成本较低，客户也因成本降低而受益。 新一代信息通讯技术的发展为数字平台提供服务贸易创造了更大潜能。 区块链技术提供了一种去中心化的稳定机制，可以用较低的价格来验证交易属性，进一步降低网络和验证成本［6］，从而可以消除广泛存在于服务交易中的信息非对称难题，推动在线平台服务交付规模增加。 核查成本的降低叠加网络平台和搜索引擎技术的发展可以推动国际招聘和离岸外包的增加，为服务贸易带来新机会。

（四）数字技术加速全球价值链服务化

专业化与劳动分工的快速发展导致生产碎片化，从而对服务链的粘合作用产生巨大需求［8］。从贸易增加值角度来看，服务在全球价值链的重要性逐渐增加，数字技术加速了这一进程。 据麦肯锡报告，当前产成品贸易中有大约1/3 的价值应归功于服务业，若将此前未经统计的服务流动纳入核算后，服务在整体贸易附加值中的占比将超过一半［1］。随着制造业逐渐向服务化、智能化和数字化转型，制造商不断提供多种形式的“即服务”（as a service），制造企业越来越多地将商品和服务捆绑在一起，未来商品和服务之间的界限将进一步消弭。 数字技术的发展将不断推进服务赋能，使有形商品上依附的服务价值增多，目前服务成为高附加值创造的重要来源。 在数字化、智能化趋势不断加强的背景下，全球价值链“中游”部分价值创造能力降低，各行业一线生产和制造过程的附加值下降。 数字化服务的扩展与嵌入主要发生在微笑曲线两端，数字化服务变得更碎片化，更可交易，从而支持复杂的产品与服务生产，使价值链“上游”和“下游”价值创造水平提升。 数字技术与服务的不断融合大大提高了服务要素的跨境便利性，推动服务要素的全球流动，使得原先无法通达的地区也能获得高级生产性服务要素的投入。

（五）数字技术推动服务贸易，助力包容性发展

数字技术具有天然包容性，与服务贸易的叠加更能产生包容性增长机会。 2019年WTO 的《世界贸易报告》指出，与制造业的中小微企业相比，服务业的中小微企业首次出口的时间平均要早两年。数字技术大幅降低了服务业进入门槛与贸易成本，促进服务业中小微企业快速进入国际市场。 服务行业的业务运营对实体投资的需求额相比制造业较少，因此融资渠道缺乏对服务业中小微企业的约束要小于制造业。 许多服务业通常以轻资产运营可数字化交付服务，如信息与软件服务、专业服务和研发服务等。 另外，由于女性在服务业就业中发挥着重要作用并占据很大比重，服务贸易可使劳动力市场中的女性受益，服务业在就业性别平衡性方面比制造业和采矿业、建筑业等第二产业更加平衡，因此服务贸易对促进女性经济赋权具有重要推动作用。 数字技术为许多发展中国家克服地理、区位、重投资等多种挑战创造机会，新的数字技术不断更新使一些发展中国家逐渐克服某些传统意义上的发展障碍。 内陆发展中国家可以发展基于数字化的知识型服务贸易，从而可以促进其经济增长、创造就业机会和社会发展。 边境程序、地理因素和基础设施未来可能变得不那么重要，偏远和内陆国家在利用新型数字技术进入服务贸易新市场方面将受益。

三、全球服务贸易高质量发展面临的困境与挑战

目前受多种因素的制约，全球服务贸易推进机制出现一定程度的挫折，导致全球服务贸易处于发展不充分水平。 WTO 的《世界贸易报告2019》指出，从全球来看，服务业在世界经济中占据主导地位，创造了超过2/3 的全球经济产出，吸引了超过2/3 的FDI，为发达国家和发展中国家分别提供了4/5 和2/3 的就业机会。 但服务贸易在世界贸易中的比重仅为1/5 左右②，即使将“商业存在”计算在内，也远低于服务业占全球经济的比重，这充分说明全球服务贸易发展很不充分。 全球服务贸易发展态势将不可避免地影响到中国服务贸易发展，因此，充分认清全球服务贸易发展影响因素，对我国推进服务贸易高质量发展具有重要意义。

（一）全球服务贸易成本依然高昂

服务贸易直接成本主要包括政策壁垒、“边境后”管理措施导致的成本、与文化和体制差异有关的信息和交易成本、运输和差旅费用等。 虽然过去20年服务贸易成本在信息技术革命推动下不断下降，但服务贸易成本仍相对较高。 WTO 的《世界贸易报告2019》指出，与货物贸易相比，服务贸易的成本较高，通常是前者的两倍。 由于服务贸易多边谈判进展缓慢，导致服务贸易国际进入成本依然居高不下。 与之形成鲜明对比的是，在多边及双边等机制的不断推动下，货物关税及海关便利化程度大幅提高，推动货物贸易成本急遽下降。 目前服务贸易的成本在三次产业当中是最高的，服务业的贸易成本明显高于制造业和农业。 WTO 的《世界贸易报告2019》基于43 个国家数据的一项测算研究，若将贸易成本定义为国际贸易成本与国内贸易成本的比例，2017年服务贸易成本估计值为4.3，意味着国际贸易成本大约是国内贸易成本的4 倍，而农业和制造业贸易成本分别约为3.1 和2.3。 这与服务业行业属性及特征休戚相关，即使在数字化时代，当前许多服务的提供仍需要国外服务供应商必须在当地具有商业存在才能完成，特别是零售服务、建筑服务及金融服务等本地属性较为突出的产业，而当一国企业在面对与本国监管存在较大差异化的他国环境时往往需投入很多的沉没成本。 此外，服务贸易成本也因收入水平而异，发达经济体服务业贸易成本最低，新兴经济体最高。 根据WTO 的《世界贸易报告2019》测算研究，2017年，新兴经济体服务贸易成本比发达经济体高出66%，而且在发达经济体服务贸易成本持续下降的同时，新兴经济体在2008年金融危机之后服务贸易成本停止下降，甚至出现增长。

（二）全球服务贸易多边谈判进展缓慢

虽然WTO 将《服务贸易总协定》纳入多边承诺，大大推动全球服务贸易发展，但进入多哈回合谈判之后，WTO 在服务贸易规则国际协调上显得心有余而力不足，在推进服务贸易便利化和推动全球服务业市场开放上常常面临困境。 2000年前后服务贸易多边谈判开启时，WTO 各成员国充满信心且对谈判前景持乐观态度。 截至目前，多哈回合服务贸易谈判实质成果不多，与当初GTAS 设定的谈判目标相差甚远③。 正是由于自2001年以来WTO 多哈回合谈判无法就服务业开放达成具体共识，少数WTO 成员国于2013年4月开展国际服务贸易协定谈判（Trade in Services Agreement, TiSA），致力于推动服务贸易自由化贸易协定。TiSA 旨在构建涵盖所有服务业的以促进公平开放贸易为目标的最先进服务贸易规则，以及对全球市场面临的新问题提出处理方案，如跨境数据流动限制可能会中断基于互联网的服务供给。 TiSA 是奥巴马政府构建全球经贸新规制的一部分，但特朗普上台之后美国对此类贸易协定表现出不甚重视（例如退出TPP），导致TiSA 也处于搁置姿态。 拜登新政府至今未展现出重启TiSA 的意图。TiSA 的搁浅再次印证了服务贸易谈判的艰巨性，说明构建服务贸易新规则因各方分歧巨大难以达成共识。 全球服务监管的重大进展 （如GATs、《基础电信服务协定》《金融服务协定》等）大都发生在20 多年前，而当时数字经济与互联网还处于起步阶段。 现有的多边规则对促进服务市场的快速全球化起到很大推动作用，但进入数字化时代其已经明显落后数字化背景下服务市场的新发展，从而对服务贸易数字化的未来进程带来很大的不确定性。

（三）全球服务贸易开放普遍不足

世界贸易体制在开放货物贸易方面取得了巨大成功，促进了20 世纪的经济全球化。 但迄今为止，在开放服务贸易方面进展相对缓慢。 总体上看，通过二战后双边、区域及多边等层面在内的几十年贸易谈判，造就了货物贸易远比服务贸易更加开放的全球经济现实。 这两种贸易开放不平衡一定程度上反映了货物贸易的历史重要性，以及各国贸易代表侧重于推动降低农产品和工业品的出口壁垒。 但也能说明另外一个现实困境，即影响货物贸易的措施（如关税、配额、技术标准等），通常比影响服务贸易的措施（如专业标准、许可程序、投资限制、工作签证等）更简单且更容易解决。 服务贸易开放需要妥善处理众多政策和法规之间的复杂关系。 服务贸易自由化的谈判更多地涉及监管合作，如制订共同标准、改善信息分享，或推进共同的政策目标等。 由于服务业开放往往涉及贸易之外的其他政策领域——包括卫生、教育和移民等，因此推动服务贸易谈判还须与非贸易部门进行更深层次的合作，需要更强的政策一致性，从而大大增加了难度。 由于服务业部门有时被认为极具敏感性，很多国家对一些重要服务业开放持保留态度，导致服务业开放十分有限，对外资进入设置了较高门槛。 为此，服务贸易自由化需要开发新的谈判工具和方法，而目前多边机制在此方面进展缓慢。

（四）国际间监管差异巨大，构成严重服务贸易壁垒

各国政策与监管差异性很大导致外国公司进入东道国市场困难较大。 在服务贸易总成本中，与政策有关的贸易成本占据很高比例。 学术界普遍认为，服务业更有可能受市场失灵的负面影响，因此广受政府监管［9］。 政府对存在市场失灵的服务部门进行干预，以期改善经济效应。 虽然有些政策是为了提高服务质量，保护市场消费者，但也客观上对外国服务提供者造成进入障碍。 政府对货物贸易也进行国内规制，但相对来讲国内规制在服务部门中更为显著，且这些规制在各国之间存在很大差异，直接影响受到监管的服务部门的国际贸易。 例如，几乎大多数国家的政策规定只有获得职业许可证才能从事某些专业领域的服务工作，例如在医疗、法律、会计、建筑等领域对服务人员及机构的资格要求较为普遍，但在没有资格互认的情况下，即使数字技术使跨境服务贸易变得可行，也会面临很大障碍。 虽然有时监管机构并不存在刻意限制服务贸易的企图，但监管规定的差异无疑会制造出比预期更多的贸易障碍。 GATs 注意到这点，为此在协议中设置了“国内规制”条款进行约束，但仍给各国进行服务业规制留下很大空间。 多年来，随着技术与环境变化，许多新型政策壁垒不断涌现，而多边机制未能有效应对。 虽然目前WTO 也注意到服务开放的重点在于各国监管方面，但仅限于相关讨论对此有所侧重，实质性成果还不多。

（五）全球数字治理“赤字”对服务贸易数字化造成不利

未来服务贸易的发展越来越依赖于数字技术，进而对数字治理国际合作提出高要求，国家之间数字治理理念和模式的差异将对服务贸易发展造成严重障碍。 随着服务贸易数字化发展，数字服务提供者与消费者可能分处不同国境，国家之间数字监管的异同将直接影响着服务贸易的成功机率。不同国家数字治理法律法规完备性不同，发达国家由于数字化起步较早，因而具有较为完备的相关法律体系，而一些发展中国家则在数字相关法律的建设上较为落后。 受历史、人文等因素影响，不同国家之间数字治理所依赖的价值观标准也呈现差异化。 美国强调自由市场竞争机制，因此主张数字贸易自由化。而欧洲在数字治理时则更注重个人隐私保护、数字权利等。价值观标准差异有时会超越法律法规引起更大争议。另外，数字治理也受收入水平影响而呈现显著区别。数字经济发达国家希望通过数字贸易推动本国数字产业获得全球市场，主张市场开放、降低壁垒和减少不必要的监管。 而数字经济较为落后的国家则希望对本国数字产业进行适当保护，不希望通过数字贸易开放对传统产业造成过度冲击。 由于全球数字治理存在巨大赤字，导致全球数字贸易规则无法形成，而在未来数字化变革将进一步提升服务贸易数字化水平的前提下，数字贸易规则缺乏将导致服务贸易数字化进程受到严重制约。

四、中国服务贸易高质量发展面临的主要制约因素与挑战

改革开放以来，中国服务贸易发展经历了缓慢开启、快速成长、不断壮大的渐进过程［10］，并取得诸多成就。 我国服务贸易总额由1982年的44 亿美元增长至2019年的7 850 亿美元，增长了178.4倍，高于货物贸易同期110 倍的增幅（按美元金额计算而得，但若以人民币金额计算增幅为409.2 倍，数据来源均为中国国家统计局）。 自2014年以来，我国服务贸易规模跃居世界第二并保持至今，仅次于美国，跻身服务贸易大国行列。 此外，我国服务贸易结构不断优化，知识型服务贸易和可数字化服务贸易占比稳步提高。 但我国服务贸易还不具备较强的竞争优势，服务贸易呈现长期逆差态势④，服务贸易占对外贸易的比重长期低于世界平均水平⑤，高附加值服务出口能力较弱且严重依赖国外进口⑥。 我国服务贸易“大而不强”的特征，表明其竞争力提升受到一些阻碍因素的制约。

（一）服务贸易地位仍有待提升

WTO 时任总干事阿泽维多在2019年《世界贸易报告》致辞中指出，尽管服务贸易是许多发达经济体对外贸易的主要组成部分，许多发展中经济体的服务贸易也在迅速增长，但在有关全球贸易的讨论中，服务贸易常常被忽视。 导致对服务贸易认识不充分的原因是多方面的：一是与商品全球化相比，服务全球化起步较晚，进程相对缓慢；二是服务贸易本身的无形性与复杂性增加了对其理解的难度，而且服务贸易谈判不如货物贸易聚焦，因而可报道性相对不强。 在通常语境中，阐述跨境贸易基本概念时，更多关注货物而非服务，或者用制造业或农业的案例进行说明。WTO 的《服务贸易总协定》谈判时，媒体报道就相对较少，部分原因是协议内容相对保密，但更多是因为报道难度很大，它涉及几十个不同部门及不同的监管形式。 在国内，服务贸易仍是一个相对较新的概念。 前一轮改革开放中，中国通过对外开放承接国际制造业转移，形成一种路径依赖和惯性思维，即重视招商引资，重视货物进出口、重视为工业化发展提供基建，社会各界对服务贸易发展的重要意义还缺乏基本认识［11］。聚焦于货物贸易的广交会已举办上百届，而以服务贸易为主题的“服贸会”举办还不到十届。 正是意识到服务贸易的重要性，2015年 《国务院关于加快发展服务贸易的若干意见》（国发 ［2015］8 号）提出，积极营造全社会重视服务业和服务贸易发展的良好氛围。 为此国家在“十二五”规划末和“十三五”规划开局时就出台了服务业扩大开放试点政策和服务贸易创新发展政策并延续至今。 自由贸易试验区的深入推进和自由贸易港分阶段分步骤探索也对服务贸易发展理念产生较大地促进作用。 在国家政策的大力推动和指引下，服务贸易理论与实践知识的普及与推广逐渐起色。 然而，由于服务贸易在整个经济体量中的地位偏低（根据UNCTAD 数据，2019年中国服务贸易占GDP 比重为5.5%，而同期美国为13.7%），其税收、就业效应等弱于制造、房地产和基建等，导致地方政府对服务贸易的重视程度仍不高。 对处于政绩考核压力之下的地方政府而言，发展服务贸易因“见效慢”而未能成为区域经济竞赛的主要着力点。

（二）服务业开放滞后对双循环战略构建造成阻碍

我国整体上已迈进服务经济时代［12］。 但我国服务贸易营商环境还存在不少问题，对服务贸易领域相关行业，如金融、保险、生产性服务业、教育、卫生、文化创意及数字经济等行业限制较多，准入门槛高，导致全方位、宽领域、多渠道的开放体系还未形成［13］。 由于存在主客观方面的多重因素，我国服务业开放步伐较为缓慢，这已成为制约我国服务贸易高质量发展的严重障碍。 如图1 所示（数据来源OECD，数值越大代表限制越多，即开放程度越低）。 根据OECD 服务贸易限制指数，我国服务贸易限制程度不仅远高于OECD 平均水平，而且限制程度高于巴西、南非。 由于目前服务业占我国FDI 的70%以上［14］，针对FDI 的限制也必然导致服务业开放不足。 根据OECD 的FDI 限制指数，OECD 国家FDI 平均限制水平仅为0.064，而中国高达0.214，高于巴西（0.081）、南非（0.055）、越南（0.130）等发展中国家［15］。 在数字技术不断推动全球价值链向微笑曲线两端延伸的背景下，服务业开放不足严重制约“中国服务”有效参与全球价值链的重构，不能灵敏地对接全球价值链升级步伐。 服务业全面开放程度较低无法形成开放的倍增效应，不能实现资金、信息、技术、人才等生产要素的跨境流动与有效整合，致使对本土企业成长及竞争优势起到关键性支持作用的生产性服务无法进口，在国内有效供应不能满足的情况下，产业与企业高质量发展对高级生产要素的需求存在巨大缺口。 由于生产性服务业领域开放不足，跨国公司拥有的高级生产要素和高端产业无法进入，导致生产性服务高级要素与中高端产业聚集无法在国内形成，从而无法获得产业结构升级效应。 这些都对我国服务业深度参与国际大循环造成阻碍。 此外，开放不足的直接后果就是竞争不充分，致使服务业成为我国经济发展不平衡不充分的集中领域，服务业“价高质低”的矛盾现状将长期存在，无法对人民美好生活需求形成有效供给。 服务业开放滞后导致国内服务业竞争不充分，无法对企业形成持续创新的压力，最终导致我国服务企业国际竞争力较差，严重阻碍服务业供给侧结构性改革，不利于服务业国内大循环的形成。 总之，服务业开放不足对新发展格局扩大内需战略基点的实施、服务业国内大循环的推进与国际国内双循环相互促进、甚至对整体经济新格局构建都产生严重阻碍。

图1 2019年OECD 服务贸易限制指数国际比较⑦

（三）服务贸易治理体制相对落后

服务贸易是以人力资本为主要投入的轻资产经济形态，对软环境及制度质量具有很高的敏感性。 长期以来，我国政府对产业的宏观管理主要基于器物思维，在进入服务贸易时代之后未能及时转变，导致部分管理措施与手段较落后。 例如，欧盟商会在《欧盟企业在中国建议书2019/2020》中指出，中国建筑行业主管部门仍要求欧洲服务供应商使用一套过时的标准合同进行设计、测量、施工和施工监理，而这套合同是由原建设部及原国家工商总局于1999年发布的。 虽然近几年国务院推动“放管服”改革及营商环境优化措施，使我国政府经济管理方式局部发生较大调整，在世界银行的《营商环境报告2020》中排名达31 位，超过法国、土耳其、智利、印度等重要经济体，但实际上其选取指标偏向于企业设立、建筑许可、税收征收等实体商业程序便利化的测度上，与服务业国内规制关联性不大，因此很难代表我国服务业发展营商环境的改善。 目前，政府仍习惯性地沿用过去的思维、规定与办法来管理服务贸易，但由于服务贸易的自身特性，以园区招商为抓手的货物出口促进模式并不一定能很好地适用于服务贸易。 各级政府对如何发展服务贸易往往找不到下手之处。 由于服务贸易往往不具有设备投资的有形特征，很多地方政府在发展服务贸易这一问题上存在盲点，面临无从着手的困惑。 再者，国际服务贸易的许多活动从实现形式及过程直接受到海关监管制度和关税征管制度的影响［16］。 目前，我国海关监管制度对具有快速通关需求的服务贸易支持不够。 据作者调研，一些生物医药研发企业反映，海关对医药研发所使用的物资未能采用特殊监管办法，导致部分研发用物品通关难、时效慢，影响生物医药研发企业效率，导致其承接中高端医药外包受限。 在暂时进出境货物管理方面，虽然经修订的《中华人民共和国海关暂时进出境货物管理办法》于2018年2月1日正式实施，但一些会展企业仍反映，由于缺乏详细明确的实施细则，导致展品进出口通关所需批文手续繁杂，展品变商品或留购时海关归类与审价工作认定相当费时。

（四）服务贸易横向协调难度很大

按照WTO 的分类，服务贸易包括12 大行业分类和4 种提供模式，这些行业与模式之间差异很大，不容易形成规制及开放政策的统一。 与制造业相比，各个服务行业部门均具有很强的异质性，其规制存在很大的差异性，其国际化程度取决于各行业自身的管理规定。 从目前来看，我国服务贸易管理权限分属文旅、金融、交通、住建、商务、宣传、网信、教育、科技等主管部门，由此导致服务贸易管理协调难度加大。 各主管部门基于自身角度对产业开放的认识不统一，有些部门认识到开放所能带来的巨大福利因而主张扩大开放，而有些管理部门基于产业安全、保护国内产业等考虑对开放持较为审慎的态度。2015年国务院决定成立由39 个部门和单位组成的服务贸易发展部际联席会议制度，旨在加强沟通，密切协作，形成合力，充分发挥联席会议作用，促进产业政策、贸易政策、投资政策的良性互动，积极营造有利于大力发展服务贸易的政策环境。 但在现实中，由于部门利益与管理视角差异等原因，服务贸易部际联席会议制度的运行效果并未达到当初设立时的目标。 此外，由于存在职权不明确、内部利益固化等问题，不同部门之间存在管辖权重叠现象，如国家商务部和国家发改委均设置外资司，不仅容易产生政策冲突，而且给国外投资者造成政出多门的不良印象。 有时不同部门对同一事项设置了不同标准，例如，《欧盟企业在中国建议书2019/2020》中指出，关于个人信息安全保护标准，2018年生效的推荐性国家标准《个人信息安全规范》和公安部网络安全保卫局会同北京市网络行业协会、公安部第三研究所发布的《互联网个人信息安全保护指南》都给出规范，欧盟商会呼吁应澄清两者在中国个人信息保护监管和标准框架中的地位，以及各级部门在个人信息保护方面分别承担的角色和职责，并采取统一协调的方法。

（五）服务贸易政策有效支持力度仍显不足

我国服务贸易政策的支持力度还存在很大提升空间。 首先，相较于世界服务贸易强国，我国服务出口在外贸总出口中的占比不高⑧，说明我国服务出口潜能未能充分挖掘。 这既与我国经济结构、服务产业竞争力、服务出口竞争力不强有关，同时服务出口支持政策不力也是一个重要原因。 实践表明，出口退税是推动我国货物贸易大国形成的有效利器。 但我国服务出口退税涉及行业面较窄且出口退税率低于货物出口。 现行对跨境服务贸易的管理方式沿用了货物出口退税的管理方式，并没有对其制定专门的管理措施［17］。 其次，国家将技术先进型企业的优惠政策推广至全国，但其认定门槛仍然偏高，其要求服务外包企业的离岸服务外包收入占比必须达到35%以上，由于我国服务外包企业大多数为中小型企业，很难满足此标准，因此能享受这一优惠政策的企业很少。 而且，国内巨大经济体量优势不断释放巨量服务外包需求，我国服务外包企业逐渐转向以服务国内市场为主，该政策强调，高出口指标必然导致政策惠及面缩窄。 据相关报告，截至2017年底，全国累计认定的技术先进型企业共1 928 家，仅占全部服务外包企业总数的4.4%。第三，目前海关保税监管政策对服务贸易新模式新业态拓展的支持不到位。 2016年海关总署出台国际服务外包业务进口货物保税监管政策，对我国服务外包产业发展起到重要推动作用，但该政策仅限于服务外包示范城市的技术先进型企业，而对此项政策具有需求的很多企业由于不满足所在地或技术先进型企业要求而无法享受。 第四，由于服务贸易产业属于“轻资产”运营模式，在国内金融仍以实物抵押为主进行放贷融资担保的经营模式下，其难以获得与固定资产投资类企业一样的同等待遇。 第五，与制造业相比，服务贸易企业在社保缴纳及个人所得税方面处于较为不利地位，服务贸易企业工程师属于高收入人群，在地方政府一刀切的社保及个税政策下，服务外包企业面临着非常沉重的社保缴费和个税压力，而制造业由于工资相对较低其缴纳额度相对不大。 第六，由于知识产权保护环境欠佳和数据传输障碍，许多跨国公司往往不愿将最新科技引进来，其研发中心也愿意放置国外。

（六）劳动力成本上升且人力资本供给结构失衡

前一轮改革开放过程中，我国主要依靠劳动力成本低廉的相对比较优势、通过参与中低端价值链活动，在科技含量较低的国际产品与服务市场上占据一席之地。 然而，近年来，低出生率、适龄劳动人口减少、生活成本剧增等因素大大推高了我国总体劳动力成本，从而不可避免地传递到服务贸易领域。 美国商会的《中国商务环境调查报告》显示，“成本不断上涨”连续多年成为美国在华企业人力资源方面最紧迫的挑战。 我国服务贸易产业分布主要聚中于具有丰富人力资本优势的特大及大城市（如北京、上海、广州、深圳等），这些城市同时也是国内劳动力成本十分高昂的地区。 作为我国新兴服务贸易的重要领域，服务外包面临着较大的人力成本上升压力。 据作者对服务外包企业的调研，中国服务外包工程师整体工资相对欧美仍具成本优势，但在国内一线城市同等技能的工程师工资已高出印度两倍多。 由于在劳动力成本上具有显著优势，越南、缅甸等低收入国家在服务外包产业上形成后追之势，对我国承接东亚离岸服务外包构成较强的竞争和一定替代⑨。 与此同时，我国劳动力成本上升并未带来人力资本技能与素质相应的提高。 随着我国经济产业结构转型升级，国内中高端生产性服务人才需求旺盛，但供给却一直无法满足。 麦肯锡报告指出，推动中国人才培养模式转型，提升技能水平，使之能够适应后工业经济时代对创新和数字化的需要成为如今的挑战［18］。 摩根大通、清华大学和复旦大学联合发布的《中国劳动力市场技能缺口研究》中指出，中国高技能劳动力供求缺口日益增加，国际化管理人才及战略设计人才尤难获得［19］。从高技术人口供给来看，2019年我国高等教育毛入学率为53.8%，而2018年美国、德国、法国分别高达88.3%、70.3%和67.6%（数据来源：世界银行World Development Indicator。 高等教育毛入学率计算公式为高等教育入学人数除以与对应的年龄组人口）。 偏向中低端的劳动力供给结构导致我国劳动生产率与世界贸易强国相比仍存在很大差距。2019年我国劳动生产水平为29 280 美元，而美国、法国、德国、日本分别为127 046 美元、111 772 美元、104 752 美元、77 490 美元［20］。

五、中国服务贸易高质量发展战略思路与路径

在我国经济整体转向高质量发展阶段之际，作为知识密集型经济部门，服务贸易应当发挥出应有的价值与作用，因此，推动服务贸易高质量发展是我国实施经济高质量发展战略的重要组成部分。习近平主席在2020年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上的致辞中指出，服务业因其独特的轻资产、软要素等特点，更加需要开放、透明、包容、非歧视的行业发展生态，更加需要各国努力减少制约要素流动的“边境上”和“边境后”壁垒，推动跨境互联互通。 服务业与服务贸易改革开放是服务贸易高质量发展的根本动力，其中，扩大服务业开放是推动我国服务贸易高质量发展的“牛鼻子”，“十四五”规划及未来我国服务贸易高质量发展必须紧紧围绕如何牵动这个“牛鼻子”做文章，并借助数字政府转型推进服务业管理体制机制改革。

（一）进一步增强、凝聚、扩大服务贸易发展共识

意识是行动的先导。 应充分认识到，推进服务贸易创新发展是顺应国际国内大势的战略选择［11］。为进一步推动服务贸易高质量发展，发挥其经济社会功效，应全面提升服务贸易在我国开放型经济体系中的地位，将服务业扩大开放作为构建对外开放新格局的重点来抓。 首先，应厘清与深化对服务业的社会认知。 服务业不只是吃、喝、玩、乐等生活类服务，美国、德国等贸易强国服务业结构中生产性服务业占比较高，高附加值、高品质、高技术的生产性服务业对一国参与国际合作和竞争优势具有很大作用。其次，通过完善服务贸易立法提高服务贸易重视程度与影响力。在全社会加大服务贸易宣传力度，提高服务贸易认知水平。 鼓励相关部门出版服务贸易简易知识读本，利用数字平台加强服务贸易知识传播。 再者，充分发挥重大会议平台扩大效应。 在服贸会、进博会、数交会、服博会等重要会议设置服务贸易分论坛，举办服务贸易知识讲座及分享活动，开办服务贸易发展经验分享会，汇集多方智库及专家共论我国服务贸易发展痛点、难点、堵点和重点等。 另外，利用考核这根指挥棒调动部委与地方发展积极性。 服务贸易涉及的开放权力归属哪个部门，就由哪个部门负责推进开放并对其考核。 将服务贸易纳入到区域经济发展考核体系中去，构建科学合理的服务贸易考核指标，加强对相关主管部门及执行部门的考核力度。 在服务贸易创新试点地区，将服务贸易工作纳入书记、市长一把手工程。 制造业与生产性服务业对一个地区的经济增长均具有很强的促进作用，制造业与服务业已形成融合态势，因此不必分清两者孰轻孰重，而是协同推进。

（二）对标高水平区域贸易协定开放标准，大力推动服务业有序扩大开放

扩大外国服务企业市场准入是提高服务产业效率的重要方式，通过开放引入竞争促进服务贸易高质量发展是一条必由路径。 WTO 的《世界贸易报告2019》中指出，国际电信联盟的一项研究表明，引入质量监管的国家，尤其是允许充分竞争的国家在市场增长和数字经济发展方面往往能取得更大的成功。 许多国家通过不断扩大金融、电信、电力、运输及医疗保健等服务部门的开放，取得了以更低的成本获得更优质服务、效率提高且经济增速更快的效果。 为此应不断提高我国服务业对外开放广度和深度，进一步消除服务业外商投资壁垒，全面实行服务贸易“准入即准营”管理制度。 2020年11月20日，习近平主席在APEC 领导人非正式会议上表示，中国将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（简称CPTPP）。2021年9月16日，中国正式向CPTPP 秘书处提交加入申请。CPTPP 是当前全球范围内标准最高的自贸协定之一。 它对服务业开放提出了很高的要求，因此我国应以CPTPP 为标杆不断扩大服务业开放，为我国顺利加入CPTPP 铺路。在此基础上，推动自贸试验区自主开放与区域贸易协定协约开放相互促进，通过协约开放校准和约束自主开放，以自主开放不断拓宽协约开放边界。 自贸试验区应积极对标高标准区域贸易协定服务贸易新规则，大幅放宽服务业市场准入门槛，加大服务业开放风险压力测试力度，不断提升与服务贸易高质量发展相匹配的政府治理体系和治理能力。 充分发挥自由贸易港对外开放新高地制度优势，全面实施服务贸易负面清单管理制度，在完全开放领域一律取消外资股比限制、经营限制、高管限制等，在有限开放领域允许外资控股，业务范围与高管国籍不作限制规定。 同时，实施自由贸易区提升战略，加大商签涵盖服务贸易的高标准自由贸易协定，探索以负面清单模式开列服务部门承诺表，提高区域贸易协定利用率，挖掘服务贸易国际合作潜能。 积极参与WTO、G20、APEC 等国际多边机制服务贸易磋商议程，助推WTO 服务贸易理事会相关议题合作，如电子商务诸边谈判、专业服务国内纪律制定等。

（三）以法治化为准则打造透明、可预期、一致性的服务贸易规制环境

法治化是最好的营商环境，服务贸易对营商环境极具高度敏感性，一定程度上营商环境的提升过程其实就是促进服务贸易发展、释放服务贸易潜能的过程。 培育服务贸易产业与企业的重要路径就在于营商环境的优化，尤其是软环境的提升。 首先，应进一步营造法治化、国际化、便利化营商环境，通过法治化打造透明、可预期、一致性的服务贸易管理规制，推动国内服务贸易管理体制逐渐与国际通行规则接轨。 进一步落实“放管服”改革，弱化限控手段，增强发展职能，取消不必要的审批，加强事中事后监管，推进政府职能服务化转型。 其次，适时更新《对外贸易法》，增加服务贸易内容，提升服务贸易法治化现代化治理水平。 加快出台《服务贸易发展促进法案》，明确政府责任、企业统计、数据公开等事项及各市场参与主体基本权利义务等内容，使服务贸易促进工作有法可依。 第三，知识产权是营商环境的重要组成部分。 党的十九届四中全会指出，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护。 为吸聚全球创新服务要素，应对标国际知识产权保护标准，进一步加强知识产权保护力度，减轻被侵犯主体举证压力，经查实确实存在侵权的，以高额惩罚为手段达到以儆效尤目的，减轻减化被侵权人举证负担。 加强数字技术、数字平台知识产权保护，在必须获取商业秘密时应遵守合法程序并防止泄露。第四，获取所需人才的便利性也是营商环境优劣的重要决定因素。推动构建业界、学界、政界等多方协调的联合培育模式，注重开发新型技能与素质，加快服务贸易中高端人才培养。 鼓励政府对服务贸易和服务外包企业培训实行补贴，摆脱人才流动对企业培训投资造成的束缚。 高能级开放平台要积极吸引知名服务业跨国公司总部落地，充分发挥外资人力资本外溢效应，精简外籍人才签证及出入境手续，延长一次性停留时间。 第五，尽快将服务贸易纳入国际贸易“单一窗口”，打造专门的服务出口退税模块，将零税率和退税政策扩展至全部服务领域，适当提高服务出口退税率。 特大及大城市地方政府要加大对服务贸易企业扶持力度，通过减免办公租金、调低社税缴费率、出台高技术人才个税减免等优惠政策减轻其运营成本压力。

（四）有效发挥服务贸易创新发展试点及服务业扩大开放综合试点互促作用

服务贸易的发展有赖于服务业扩大开放，为此应充分发挥“两服”政策试点作用。 首先，贯穿于“十三五”规划并延展至“十四五”规划的服务贸易创新发展试点工作是我国新阶段推进服务贸易高质量发展的重要举措。 2016年国家决定在15 个城市和新区开展服务贸易创新发展试点，2018年在原有15 个地区基础上新增北京、雄安新区继续深化服务贸易创新发展试点，2020年推出全面深化服务贸易创新发展试点并将试点范围扩大至28 个地区。 通过服务贸易创新发展试点，各级政府及产业主体对服务贸易基本概念、特征及形态等认识获得很大提高，服务贸易发展氛围得到显著提升，但仍存在推进机制不畅、配套政策不足、授权放权不充分、通达面较窄等局限，从实际效果来看，此项政策还存在较大努力空间，应进一步压实主体责任，对于各地在探索过程中提出的开放诉求，相关部委应及时拿出解决方案。 以对接服务贸易国际新规则为准绳不断修正与完善法律法规，发挥服务贸易部际联席联系会议制度应有作用，推动多部门协同开放、互辅开放、竞相开放。 其次，开展服务业扩大开放综合试点是党中央、国务院实行高水平开放的重要部署［21］。 2015年北京率先开展服务业扩大开放综合试点工作，目前正进入第4 轮试点方案实施期，全力打造国家服务业扩大开放综合示范区。 服务业扩大开放试点取得诸多突破，分批次形成与推广多项试点成果。 2021年4月，国务院新增天津、上海、海南、重庆4 省市开展服务业扩大开放综合试点，时隔6年首次实现区域扩容。 总体方案蓝图已绘就，重点就在于扎实推进。 为此应积极探索中央部委权力下放制度，建立科学合理的容错纳错机制，打消基层顾虑，只要不涉及国家安全、意识形态等敏感领域的服务业管理权一律下放至试点地区，围绕服务业开放关键环节堵点制定相应方案，坚持系统集成思维，推进与服务业扩大开放相关的国内规制协同改革。 同时这4 个地区均承载着专属的国家战略任务并配备了相应的高能级开放平台，应使服务业扩大开放与其自主开放平台产生联动效应，形成政策合力。

（五）不断提升服务贸易数字化水平

突如其来的新冠疫情对全球贸易与投资造成巨大冲击，但疫情危机客观上激发了数字贸易的发展潜能，充分展露了可数字化应用场景，扩大了数字用户群体，孕育出贸易数字化机遇。 在此背景下，服务贸易数字化趋势将日益显著。 为此，应充分发挥我国在新一代信息技术上的应用优势，进一步提升服务的可贸易性。推动传统服务贸易积极采取数字化手段，实现服务贸易方式数字化。不断挖掘多种数字技术组合效应，推动新兴服务贸易数字化发展。 推动生产性服务企业加快数字化转型，鼓励服务贸易中小微企业积极参与《关于推进“上云用数赋智”行动 培育新经济发展实施方案》相关活动。加强提升特色服务出口数字化水平，积极发挥12 个国家数字服务出口基地带动效应，探索匹配服务贸易高度数字化的监管机制，形成可复制可推广经验；以13 个国家文化出口基地为载体，运用数字化手段不断开发“中国文化”原创作品，通过数字赋能不断提升核心文化产品与服务出口能力；加强17个国家中医药服务出口基地数字化建设，打造中医药服务“走出去”数字化平台。 鉴于服务贸易数字化交付程度日益提高，应不断营造有利于服务贸易实现数字化跨境交付的便利条件，包括不断实现数字跨境安全传输、数字产品认证等。 此外，还应不断完善国内数字治理制度体系与能力建设，为服务贸易数字化提升进程创造优越的数字环境。

注释：

①值得指出的是，数字技术引发的跨境提供对商业存在的替代已成为一种趋势，当前高标准区域贸易协定对此进行了响应，如美国主导的TPP 第10 章“跨境服务贸易”第10.6 条“当地存在”规定：“任何缔约方不得要求另一缔约方的服务提供者在其领土内设立或维持代表处或任何形式的企业或成为居民，作为跨境提供服务的条件”。

②由于统计困难，现行服务贸易统计未将“商业存在”计算在内，导致服务贸易长期被低估。据《世界贸易报告2020》，如果将商业存在这一服务贸易模式计算在内，2017年服务贸易的实际规模为13.3 万亿美元，占全球贸易总额的比重比传统估计高出20%，也即40%左右。

③《服务贸易总协定》（GTAS）在前言部分提出：“期望在给予国家政策目标应有尊重的同时，通过连续回合的多边谈判，在互利基础上促进所有参加方的利益，并保证权利和义务的总体平衡，以便早日实现服务贸易自由化水平的逐步提高。 ”参考来源：对外贸易经济合作部国际经贸关系司译. 世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本：英汉对照，北京：法律出版社，2000年，第286 页。

④据中国商务部数据，2019年中国服务出口2 836 亿美元，服务进口5 014 亿美元，逆差额高达2 178 亿美元。 但必须指出的是，中国服务贸易逆差绝大部分是由旅行服务部门产生的。

⑤根据UNCTAD 数据测算，2019年世界服务贸易占对外贸易比重为23.8%，美国、德国、法国、日本和中国服务贸易占对外贸易比重分别为25.8%、20.6%、22.3%、31%和14.6%，中国服务贸易占对外贸易的比重不仅低于其他4 国，也大幅低于世界平均水平。 另外，2019年中国GDP 占世界和美国GDP 的16.4%和66.7%，而中国服务贸易占世界、美国服务贸易的6.5%，53.5%，说明中国服务贸易未能达到GDP 所能激发的潜在水平，也与世界第二大经济体身份不符。

⑥根据UNCTAD 数据测算，2019年美国金融服务和知识产权使用费服务出口分别占其服务出口总额的15.5%和13.4%，而同期我国金融服务与知识产权使用费服务出口占中国服务出口总额的比重仅为1.4%和2.3%。2019年我国知识产权使用费逆差额高达277 亿美元。

⑦OECD 服务贸易限制指数对包括34 个OECD 成员国和6 个新兴经济体在内的共40 个国家，在计算机、建筑工程、法律、会计、建筑业、工程、电信、流通、广播、电影、录音、商业银行、保险、空运、海运、公路运输、铁路运输、速递这18 个服务业领域开放水平进行评估。 服务贸易限制指数分值介于0 到1 之间，0 代表一国对该服务领域的贸易与投资是完全开放的，而1 代表完全不开放。 OECD 未给出整体服务贸易限制指数，图1 中数值是通过加总而得到。

⑧据UNCTAD 数据，2019年中国服务出口占外贸总出口的10.2%，同期世界、美国、德国、日本和法国分别为24.4%、34.8%、18.6%、22.5%和33.5%。

⑨根据作者调研，某专门承接日本服务外包的企业负责人反映，越南、缅甸对我国承接日本、韩国服务外包形成较大竞争，虽然目前它们在基础设施、营商环境、人才质量等方面还不具备很强的替代能力，但假以时日待其获得成长后有可能导致日韩外包大量分流。