粮食安全视角下的玉米贸易问题及对策研究

渠红颖，李 俊

（青岛农业大学经济管理学院（合作社学院），山东 青岛 266109）

党中央提出的“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，是对新的国家粮食安全战略的概括总结。2021年中央一号文件提出，提升粮食安全和重要农产品供给保障能力，完善粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制，突出了党中央对于国家粮食安全问题的高度重视。粮食问题关乎国计民生，既是国民经济实现高质量增长的基础，又是关乎老百姓美好生活的根本问题。

玉米是中国主要粮食作物之一，其生产和消费在粮食市场中均占据较高比重。加入世界贸易组织以来，中国玉米贸易发展迅速，国外玉米市场关联度日益增强，对国内玉米市场供求也产生了一定影响。本研究通过论述玉米贸易对中国粮食安全的意义，分析中国玉米贸易的基本情况，针对性地提出优化玉米国际贸易促进中国粮食安全的建议。

1 玉米贸易对于保障国内粮食安全的意义

1.1 国内玉米市场供求矛盾显现

从国际市场看，突如其来的疫情引起的全球性危机已经对世界粮食系统造成了极大地负面影响［1］。粮食供应链断裂，国际贸易往来受阻，国际市场供不应求，农产品贸易面临着巨大的风险，进口来源不稳定，贸易限制条件增多、规模下降，农产品价格迅速飙升，引起国际粮价的波动，引发国际粮食危机风险与日俱增［2］。

从国内粮食需求看，随着社会经济的发展和收入水平的提高，人们对于肉蛋奶等高品质农副产品的需求增加，而玉米作为畜牧养殖业的重要饲料原料，需求量在急剧攀升。此外，玉米被大量用于乙醇能源和玉米淀粉等深加工产业，极大地增加了对玉米的消耗。预计随着中国经济的稳定增长，饲用和工业用玉米需求还会持续增加。

从国内粮食供给看，一方面城镇化的推进和农业结构调整导致中国玉米种植面积减少，产量增长速度减缓；另一方面玉米生产中投入要素的价格不断上涨造成玉米生产成本大幅提高、玉米种植利润微薄，农户的种植积极性不高，进而导致玉米增产动能不足。玉米总产量增长放缓，自给率下降，国内玉米供求长期紧平衡局面引发粮食安全问题不容忽视。

1.2 玉米贸易成为保障粮食安全的重要手段

玉米是中国主要的高产粮食作物，对中国粮食稳定意义重大。中国幅员辽阔，资源丰富，玉米种植区域广泛，2020年玉米播种面积达到4.1×107hm2，在谷物种植面积中占比超过41%，是种植面积最大的谷物品种。玉米市场稳定既有助于调补其他谷物市场，满足国内粮食供应，也有利于维护国际粮价稳定和粮食安全［3］。

2001年中国玉米产量11 409万t，消费量12 330万t，到2020年总产量达26 067万t，而消费量增至29 300万t。国内玉米消费量大于生产量，长期以来大量依靠进口。尤其是近年来大量的玉米进口弥补了国内饲料和工业用玉米的需求，对中国畜牧和酒精、淀粉等产业的迅速发展起到了重要作用。因此，玉米贸易既是调剂国内市场余缺、实现资源优化配置的方式，又对补充中国粮食供给、稳定中国粮食安全具有重要意义。

1.3 玉米贸易对关联产业安全影响深远

粮食安全是指生产的充足性、供给的稳定性以及粮食的可获得性。粮食安全是国家安全的重要基础，而粮食贸易与粮食安全息息相关。玉米作为主要的饲料原料和工业原料，对社会经济的重要性也日益增长。随着技术进步和社会经济发展，玉米加工程度不断提高、产业链不断延长，远超其他粮食品种。玉米深加工产业对整个社会和国民经济的持续健康发展起着巨大推动作用，成为很多地区发展经济的战略选择。

中国已经形成的巨大玉米深加工产能，成为拉动玉米消费的重要动力，未来玉米深加工将是玉米消费的重要增长点。但是在国内玉米供应不足的情况下，玉米深加工产业过度发展会挤占饲料玉米的正常供应，影响肉蛋奶等食品供应安全。从粮食安全和玉米产业协同发展的角度讲，进一步扩大和优化玉米贸易，是服务国家粮食安全，实现产业可持续发展的重要抓手。稳定玉米贸易，有助于把握世界玉米市场的定价权和主动权，充分利用好国内国际两个市场，优化农业资源配置，为其他产业发展奠定基础。

2 中国玉米贸易的现状

2.1 玉米进出口概况

自2001年中国加入世界贸易组织以来，中国玉米贸易差额也经历了从顺差到逆差的巨大变化。如表1所示，中国在2010年之前是玉米出口大国，2003年达到出口高峰，出口量为1 639.95万t，出口额为1 766.83百万美元。2010年之前，中国玉米贸易长期保持顺差，主要原因是在政府粮食补贴和农业税取消等政策的鼓励下，玉米种植面积迅速扩大，同时玉米种植技术进步及种植规模化提升提高了玉米单产，玉米总产量不断增长［4］。加入世界贸易组织后，世界各国农业贸易自由化加强，玉米贸易面临的关税和其他壁垒降低，一定程度上促进了中国玉米出口的增长。

表1 2001—2020年中国玉米进出口额及贸易差额

2010年之后，中国玉米出口量急剧下降，进口量快速增长，玉米贸易从顺差变为逆差。2010年中国玉米逆差为333.89百万美元，到2020年增长到2 486.04百万美元，相差近8倍，贸易逆差不断扩大，严重威胁中国粮食安全。

中国玉米贸易逆差不断增长的原因包括：从玉米市场国内需求角度看，随着社会经济的发展，中国玉米消费中饲料需求迅速增加，加上玉米乙醇等生物能源的推广，国内工业用玉米需求量增长也十分迅速。从玉米市场国内供给角度看，由于中国工业和服务业的发展速度超过农业，吸引大量农民工进城务工，减少了农业劳动供给；从农业内部看，由于相对于其他经济作物而言玉米种植利润微薄，农户种植积极性不足［5］，从而导致中国玉米以进口为主。2015年农业部出台《农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，进一步调减玉米种植面积，造成国内玉米总产量增长缓慢，难以满足国内需求的快速增长。

2020年中国玉米进口量高达1 129.42万t，比上年同期增长135.91%。2021年受疫情和国际经济形势影响，预计中国的玉米进口量还会保持较大规模，贸易逆差的局面短时间难以改变。

2.2 中国玉米进口来源国分布情况

2010年以来，中国玉米进口增长迅速，进口来源国主要集中在少数几个贸易伙伴国。如表2所示，2014年之前中国主要的玉米进口来源国是美国，例如2012年中国从美国进口玉米511.3万t，在中国玉米进口总量中占比超过98%。这一时期美国在中国玉米进口来源国中一家独大的原因主要有两方面：一是美国作为全世界最大的玉米生产国，其农业规模化程度高，技术先进，玉米生产成本低，国际贸易竞争力较强；二是加入世界贸易组织以后，中国制造业对美国贸易顺差较大且不断增长，为避免国际贸易争端，平衡贸易差额，中国从美国进口大量玉米。

表2 2010-2020年中国玉米进口主要来源国情况

2014年之后，中国从乌克兰进口玉米的数量与日俱增，2019年达到413.77万t，占总进口量的86.36%，乌克兰逐步取代美国成为中国玉米第一进口大国［6］。这一方面是由于美国大力发展玉米燃料乙醇，对玉米的需求量大增，用于出口的玉米量下降；另一方面是为应对美国发起的贸易争端，中国采取了对应的贸易限制措施。乌克兰农业资源得天独厚，被誉为“欧洲粮仓”出口潜力巨大，特别是近几年乌克兰的农业发展迅速，产量大幅提升，逐渐成为中国头号玉米进口国［7］。美国出口玉米多为转基因玉米，而转基因食品的安全性颇受争议，乌克兰非转基因玉米出口更具优势，因此中国从乌克兰的玉米进口量不断增长。由于地理位置、运输成本优势，中国从周边邻国俄罗斯、缅甸和老挝等国的进口量也在不断增长。

2.3 玉米贸易进口依存度情况

玉米进口依存度是指玉米进口量与当年玉米产量加上进口量的比值，反映了中国玉米市场对进口玉米的依存程度。进口依存度越高，那么贸易变化对国内市场的影响就会越大。如表3所示，从2010年到2020年玉米总产量、进出口量及进口依存度的变化趋势来看，玉米总产量基本保持平稳，玉米进口量和进口依存度呈现出波动上升的趋势，说明中国玉米贸易的依存度在不断增强。虽然玉米贸易进口依存度目前还小于5%，但是近年来有不断增长的趋势，如果继续增长，就会严重威胁中国的粮食安全。

表3 2010—2020年中国玉米产量、进出口量和进口依存度

玉米进口依存度过高与中国玉米需求量急剧增加有关，玉米消费用途逐渐多元化，不仅用于饲料养殖，也大量用来生产燃料乙醇替代不可再生能源。大量的进口容易导致过高的贸易依存度。尤其是中国作为世界主要的玉米生产和消费大国，玉米市场的变化极易受到世界市场的影响。一旦世界玉米产量下降或与主要进口国发生贸易冲突，就会直接影响国内玉米供给量，危害中国粮食安全。

3 中国玉米贸易中存在的主要问题

3.1 玉米进口规模波动较大

国内玉米市场供求结构不平衡，玉米进口规模波动大。2009年东北发生自然灾害，玉米产量下降，导致进口量由2009年的8.5万t猛增至2010年的157.3万t，2012年中国玉米进口521万t达到历史高峰，中国对进口玉米的依赖程度不断提高。2015年国家对玉米实行临时收储政策，保护了国内农户种植玉米的积极性，但也导致国内玉米市场价格远超国际市场玉米价格，大量国际玉米进入国内市场的状况，2015年玉米进口量显著增加。此后受国内粮食连年丰收、政府启动去库存等一系列政策的影响，2018年中国玉米去库存效果明显，玉米市场出现紧平衡的状态，进口量增长至352万t。2020年受疫情影响，世界市场产生一波“粮食热”，国内玉米需求高涨，进口量高达1 129.42万t，同期相比增长135.91%。总体上看，玉米进口规模的剧烈波动不利于中国玉米市场价格的稳定，给肉蛋奶等农副产品的价格造成巨大冲击，也影响了中国农户种植粮食的积极性，不利于粮食安全。

3.2 国际市场价格波动频繁

近年来，国际玉米价格波动明显，粮食贸易开放度越高，国际粮价越容易通过贸易及信息渠道传导至国内市场［8］。中国自加入世界贸易组织，市场开放程度不断提升，国内玉米价格受国际市场价格的影响不断加深。近20年世界主要玉米生产国平均生产价格差异巨大，中国为1.88元/kg，美国为0.94元/kg，乌克兰为0.83元/kg，俄罗斯为0.96元/kg。中国玉米价格明显高于国际市场平均价格，中国玉米在国际市场竞争力非常弱，国际贸易以进口为主。美国作为中国玉米进口主要来源国之一，市场价格也不稳定，2012年美国玉米价格达到1.78元/kg，而到2019年跌至1.00元/kg。

市场价格的变化受多种因素影响，比如极端天气、病虫害导致玉米产量下降，供给不足。特别是2020年，疫情加剧了粮食生产的不稳定性，供应链断裂，玉米生产和运输都受到影响，国际粮价呈波动上涨的趋势。2021年5月开始，世界主要玉米产区巴西和美国受到旱灾影响，玉米大面积减产，近一年时间，巴西的玉米价格涨幅已经高达87%。玉米价格经常性的大幅波动，不利于稳定国内玉米种植面积，也给畜牧业和其他以玉米作为原料的工业企业带来巨大成本压力，严重影响中国的粮食安全。

3.3 进口来源国过于集中

由于政治、经济以及地理位置等各种因素的综合影响，中国玉米进口来源国比较集中，主要从美国、乌克兰等玉米种植大国进口。玉米进口量受玉米出口国市场波动影响大，一旦发生贸易冲突会严重危害双边贸易，影响粮食安全。2018年中美发生贸易摩擦，中国决定对从美国进口的农产品征收25%的关税，其中涉及玉米、大豆等农产品，导致玉米进口量大跌，一定程度上会影响中国国内粮食供应［9］。

国际贸易是缓解中国国内玉米供需矛盾的有效途径，但是由于进口贸易依存度过高且进口来源国过于集中，一旦玉米出口国因不可抗力导致玉米生产或流通受阻，就会直接影响中国玉米供应量。

4 优化玉米贸易促进粮食安全的对策及建议

4.1 提高玉米自身供给能力，稳定进口需求

粮食生产是安天下、稳民心的战略产业，耕地和技术则是粮食产业发展的命脉基石。保障粮食安全，必须深入贯彻落实党中央“藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略指导方针［10］。玉米是中国三大主要谷物之一，玉米供给能力对谷物基本自给具有重要战略意义。从这个意义上说，保障用于玉米种植的耕地面积基本稳定，促进玉米种植技术不断进步，才不会过度依赖进口，稳定中国玉米进口需求，避免受制于人。

首先，要优化耕地资源改善土壤品质，促进玉米生产能力可持续增长。加快土地流转、建设高标准玉米种植农田，进一步提升中国玉米自给能力，提高在国际市场的议价能力，增强玉米贸易的安全性和稳定性。其次，要以科学技术提升玉米产量和质量，研发和更新玉米良种，应用信息化技术，推进玉米种植的规模化、自动化和智能化，提高玉米产量和质量，大力推动中国优质玉米的出口，平衡玉米进出口差额。

4.2 进一步推进玉米贸易自由化，增加贸易伙伴

当前中国的玉米贸易伙伴国较少，以美国和乌克兰为主。2020年中国总共进口玉米1 129.42万t。其中，从乌克兰进口629.76万t，占进口总量的55.76%；从美国进口434.19万t，占进口总量的38.44%，仅两个国家就高达94.2%。中国作为世界玉米消费大国，通过双边和多边FTA以及其他贸易合作的方式，增加贸易伙伴数量，拓宽玉米进口来源渠道，构建多元化的粮食进口格局，才能降低玉米过度依赖单一国家的风险，降低贸易伙伴“卡脖子”的风险。

要充分利用中国已签订的双边和区域贸易协定，加强与日本、韩国及东盟合作，提升中国在区域玉米市场的影响力。同时稳步增加从巴西、阿根廷、老挝、缅甸等国家进口玉米，掌握玉米贸易主动权，提升自身的实力和能力，真正降低粮食贸易风险。

4.3 加强玉米种植的国际合作，发展玉米贸易新业态和新模式

中国工业和服务业融入世界市场的程度不断加深，强化了中国在世界经济中的话语权。中国农业融入世界市场，以农产品贸易为主，在生产环节的国际合作相对较少。

首先，中国应加强与发达国家尤其是主要玉米生产国家的技术合作，引入国外玉米先进技术和经验提高中国的玉米产量和质量，从进口玉米改为进口玉米生产技术，提升本国粮食竞争力。其次，中国耕地资源紧张，但已有较为丰富的资本和成熟的技术，应大力推动农业对外投资，把国内的资本、技术和国外的耕地资源结合起来，将粮食生产潜力变为能力，推动中国跨国公司主导玉米贸易。再次，加强与“一带一路”沿线国家的玉米种植合作，鼓励农业对外投资，建立规模化、竞争力强的农业国际公司和头部企业，实现玉米生产和加工的国际化［11］。在主要玉米生产国投资建立玉米深加工企业，将一部分产能转移到玉米生产国，由进口玉米改变为进口玉米深加工产品，降低国内对于玉米的进口需求。

4.4 加快针对转基因玉米进口的安全性和适用性等相关研究

转基因技术是农业生物技术中的一项重大突破，玉米是转基因技术应用最为广泛的农作物品种。转基因玉米种植可以降低玉米生产中的农药、化肥、灌溉和人工投入，提高经济效益，在世界各国应用率不断提高。美国、加拿大、巴西、阿根廷等国都是转基因玉米种植大国，其中美国是最早也是最大的转基因玉米种植国，转基因玉米应用率超过90%。世界市场出口的玉米多为转基因玉米，主要用作饲料和玉米淀粉、酒精等生产用途。

转基因技术作为农业中最主要的生物技术成果，已经广泛地影响到世界农产品市场，其安全性也得到了越来越多科学证据的支持。同时，随着公民科学素养的不断提升，全社会对转基因技术的认可度也在不断提高。为了应对可能出现的粮食安全问题，中国应加强对转基因玉米安全性和适用性的研究，在科学研究、有效监管的基础上，鼓励转基因玉米品种的研究和发展，适时放开转基因玉米的商业化种植。