综合档案馆馆藏档案解密与开放审核实践探索

张思颖

摘要：馆藏档案解密与开放审核工作一直是综合档案馆工作的难点，在新修订《档案法》的背景下，传统的以综合档案馆为单一主体的档案解密与开放审核工作模式需要做出调整。该文通过梳理相关法规、调整工作思路和探索业务流程，提出建立基于多主体责任共担机制的馆藏档案解密与开放审核工作新模式。

关键词：档案解密 档案开放 综合档案馆

随着人民群众日益增长的档案信息需求和档案馆开放程度的不断提高，特别是新修订《档案法》的颁布、实施对档案馆开放档案提出了更高的要求，如何开展馆藏档案解密与开放审核成为越来越多业界人士关注的焦点。“建立健全机关、企业事业单位档案开放审核建议机制以及各级国家档案馆馆藏档案解密和开放审核有关制度”还被列入了《“十四五”全国档案事业发展规划》。[1]

从学术论文的研究现状及同行交流的情况来看，馆藏档案的解密与开放审核一直是综合档案馆工作的瓶颈之一。“各级档案部门几乎都面临到期档案解密和划控工作难以推进的局面，不能很好地满足社会各界广泛利用档案的需求，档案安全保密与开放利用之间的矛盾日益凸显。”[2]“一旦涉及档案开放鉴定的具体操作细节，如降解密、划控等，则普遍存在具体工作较难推进的情况。”[3]主要存在问题如下所述。

（一）海量的待审数据与有限的人力之间的矛盾

档案解密与开放审核工作人力依赖程度高，虽然近年来运用了敏感词库建设、数据挖掘等技术手段，但仍然无法完全取代人工审核。有学者指出“目前针对传统档案载体和内容的处理以数字化扫描和目录数据挂接为主”，“档案数据化粒度仍停留在传统目录整理的程度。”[4]尤其是对于很多涉密档案，各级综合档案馆出于安全考虑并未开展数字化，审核时仍需调阅实体，难以借助信息化辅助手段，对人力的需求很大。

与审核工作效率低下相对应的是浩如烟海的馆藏档案，据统计，截至2020年底，全国各级综合档案馆馆藏档案91789.8万卷、件。[5]新修订《档案法》将档案封闭期从原先的30年缩短为25年，并且扩大了提前开放的档案种类，导致综合档案馆面临短时间内开放鉴定工作量激增的问题。而综合档案馆可投入的人力是有限的，使得这项工作难以在短时间内单凭档案馆的力量取得突破性的进展。

（二）主体责任不明确，流程设计不合理

在档案解密方面，《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》将档案的解密主体责任划归给了各级国家档案馆，这与现行保密法所规定的“谁定密，谁解密”的原则是不一致的。且该条款规定档案保密期届满前由原档案形成单位通知国家档案馆延长保密期限，这样的流程设计使得档案馆处于被动地位。若形成单位未主动发函，档案馆也不敢擅自解密，从而造成密级档案到期无人解的现象。

在档案开放审核方面，新修订《档案法》规定档案馆会同档案形成单位共同参与，但未明确各方责任，缺乏流程设计。以往的做法通常是档案馆完成初审、复审后再征求形成单位的意见，一旦出现形成单位不予回复或出于谨慎考虑不同意开放的情况，后续的开放审核环节就难以推进。实践证明，传统的以档案馆为单一主体的馆藏档案解密与开放审核工作模式亟待优化。

（三）制度衔接性不够，治理协同性不强

馆藏涉密档案的解密工作，既涉及档案主管部门，又涉及保密主管部门，在实际工作中存在监管制度衔接不畅的问题。新修订《档案法》规定馆藏涉密档案的解密“应当依照有关保守国家秘密的法律、行政法规规定办理”。而有关保守国家秘密的法律法规却并未对此做出明确规定，只是《国家秘密解密暂行办法》中提到了“对已经依法移交到各级国家档案馆的属于国家秘密档案的解密工作，按照国家有关规定执行”，这样出现了法规的“真空地带”。

（四）现有法规陈旧，开放标准过于笼统

现行的《各级国家档案馆开放档案办法》等相关法规颁布距今已有30多年，相对陈旧的法规制度难以适应档案解密与开放审核工作的新形势。新修订《档案法》规定档案形成单位应在档案移交进馆前完成开放审核工作，具体如何实施迫切需要新的配套法规指导。

《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》中所提及的档案控制使用标准也多为原则性、概括性的描述。例如“涉及公民隐私”，到底记录到何种程度才算公民隐私，有些人认为只要记载了姓名就算个人隐私，有些人则认为要有明确的证件号码、电话号码等才算个人隐私，这种笼统的判断标准给实际工作带来了一定的困难。

（一）馆藏档案解密与开放审核问题破局思路

1.引入多元参与主体，谋求馆藏档案与国家秘密协同治理。馆藏档案解密与开放审核工作是一项人力需求大、牵涉范围广、保密要求高、行政色彩强的专项工作，非档案馆一家之力所能完成。其中的一些环节如档案解密也非档案馆有权可以决定，必须引入多元主體共同参与，发挥档案形成单位的关键作用，实现档案行政管理部门与保密行政管理部门的协同指导。各主体关系如图1所示，档案馆和档案形成单位作为这项工作的具体实施者既有分工又有协作，档案行政管理部门与保密行政管理部门作为行政管理者分别履行相应的督导、指导、审批等职权。

档案馆集中保管各形成单位移交的档案，在此项工作中应扮演组织、协调以及全流程管理的角色。作为工作的发起方，档案馆应当起到穿针引线的作用，提供工作场所，以时间表、计划图的形式有步骤地推进这项工作的开展。

档案行政管理部门在档案开放审核方面应扮演好督导者、考核者的角色，对于此项工作做到“三纳入”[6]，即纳入档案执法检查内容、纳入规范化档案室创建要求、纳入年检评查范围。

保密行政管理部門在档案解密方面行使督查、审批权，指导解密工作的开展，审批解密结果，将解密工作纳入保密考核指标。

档案形成单位不仅指生成档案的原单位，也包括原档案形成单位撤销后承接其职能的单位或上级单位。档案形成单位作为定密责任人是档案解密的唯一合法主体，也是档案开放审核工作的法定共同主体。

2.梳理法律法规，明确各方权责，建设多主体责任共担机制。多主体参与的模式要产生系统合力需明确各方权责，建立权责清单。梳理相关的法律条款，我们可将各主体应当承担的责任分为以下三种。

一是法律条款有规定且主体是唯一的情形。如形成单位的解密责任，保密行政管理部门的督查、审批责任等，对于这类条款清晰、主体明确的责任，各主体应当各负其责，杜绝有责不担现象的出现。

二是法律条款有规定但责任主体非唯一的情形。如开放审核、解密标识等法定主体为两个或以上，可以通过制度设计、方案选择等方式加以明确，实现责任划分、风险共担。如开放审核工作可通过环节设置，明确初审由形成单位负责，后续环节由档案馆负责。解密标识工作可由形成单位或档案馆工作人员加盖解密章，这点在工作方案中明确即可。

三是目前的法律条款中没有明确责任主体的情形。如开放审核的审批权限，尤其是档案馆开放档案是否需要同级档案行政管理部门的审批。目前仅在《各级国家档案馆开放档案办法》中出现了“可由档案馆报本级档案行政管理部门批准后开放”这种较为模糊的表述方式，实际工作中是否需要报批一般由档案馆与档案行政管理部门之间协商解决。要想彻底明确这一责任归属，需要继续完善相关法律法规建设。

3.建立白名单、黑名单工作模式。档案解密与开放审核工作是一项具有主观性因素的工作，档案能否提前解密、能否到期开放都在一定程度上受制于审核人员的知识背景、政治素质、业务水平等诸多主观因素。而目前国家层面出台的标准较为笼统，因此有必要通过建立白名单、黑名单的方式提高判断的客观性、一致性。例如，我们可以将干部任免通知、管理办法、预决算信息等应当开放的文件列入白名单，将个人隐私等应当控制使用的文件列入黑名单。

（二）馆藏档案解密与开放审核问题破解路径

破解现有难题，需要综合档案馆积极主动协调各方主体，谋求建立档案馆、档案行政管理部门、保密行政管理部门、档案形成单位共同参与的多主体馆藏档案解密与开放审核工作机制。具体工作流程可参考图2。

1.形成单位进馆的组织与筹划。一是档案馆要梳理馆藏全宗，制订形成单位进馆计划。在对馆藏全宗状况进行梳理时，档案馆要重点梳理其形成单位已撤销的全宗，寻找是否有职能承接单位。由保密行政管理部门、档案行政管理部门和档案馆三家联合发布进馆通知，告知各单位进馆时间、目标任务、工作要求等内容。二是档案馆要组织联合培训，协助拟进馆单位制订工作方案。拟进馆单位应参加三家联合组织的培训，学习密件清理、标注、解密和开放审核的方式方法，基本流程和审核标准等，制订本单位的工作方案，明确人员分工、工作流程、工作标准等事项。

2.解密与开放审核工作的开展。档案形成单位开展档案解密与开放审核初审，主要任务为查阅涉密档案形成目录并提出解密降密的初步意见，同时提出档案开放审核的初步意见。这两项任务可同步进行，避免重复调阅档案；也可分步进行，即完成解密将非密目录带回本单位进行开放审核，缩短在馆工作时间，方便人力调节。在开放审核过程中，各单位可根据业务特点建立待审全宗的白名单和黑名单辅助判断。

档案馆需要做好全流程管理。档案形成单位进馆工作时，档案馆应组织专门力量全程参与管理，做好现场协调工作，包括档案实体借还、电子目录提供、涉密载体保管、业务问题解答、人员登记、后勤保障等各个环节的协调；及时解答档案形成单位在工作中提出的问题；定期对档案形成单位清理密件和开放审核的情况进行抽查，重点抽查有无密件漏查的情况，根据反馈情况及时查找原因并整改。

3.解密与开放审核的结果报送。档案形成单位完成在档案馆的现场查阅工作后，将解密意见和开放审核初审意见提交本单位审核，将通过审核的解密结果报保密行政管理部门审批同意后，与档案馆联系进馆加盖密级变更章；将通过审核的档案开放初审意见提交给档案馆，由档案馆进行后续审核流程。完成上述所有工作后，档案馆应将该过程中所形成的重要材料归档备查，并将解密开放后的档案向社会提供利用。

探索建立档案形成单位参与的、多主体责任共担机制为综合档案馆开展馆藏档案解密与开放审核工作提供了新的思路和突破口，可在遵循法律法规的框架下解决档案馆人力不足、馆方人员缺乏对档案形成背景及业务知识的了解等问题，实现国家秘密与馆藏档案的协同治理，形成系统协作的合力。目前这一模式仍在实践探索和优化完善之中，需进一步清理法规“死角”，完善法规体系建设，提高开放审核工作标准化程度。各责任主体应充分发挥各自功能，有效开展部门协作，共同促进综合档案馆馆藏档案解密与开放审核工作优质高效推进。

注释及参考文献：

[1]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL]. [2022-3-2]. https：//www.saac.gov.cn/daj/ yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]国家档案局积极推进档案解密与开放利用工作[EB/OL]. [2022-3-1].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/ 201706/a435a5b9bf1a44b79235b5ec426cd685.shtml.

[3]国家档案局档案馆（室）业务指导司.副省级以上综合档案馆业务建设深度分析报告——基于业务建设评价数据的研究与建议[R].2020.

[4]杨茜茜.我国综合档案馆档案开放鉴定研究：方法框架构建[J].档案与建设，2020（9）：11-16.

[5]2020年度全国档案主管部门和档案馆基本情况摘要（二）[EB/OL]. [2022-3-3] .https：//www.saac.gov. cn/daj/zhdt/202108/6262a796fdc3487d93bfa7005acfe2ae. shtml.

[6]钱海峰，周淼.档案利用服务工作的几点思考[J].北京档案，2019（6）：37-39.

作者单位：广州市国家档案馆