把稳增长放在更加突出的位置

摘要：2022年《政府工作报告》把稳增长放在更加突出的位置，设定5.5%左右的经济增长预期目标，这是保持经济运行在合理区间的积极安排，充分考虑了稳就业的需要，有利于提振市场信心，实现这一目标，也有足够的政策空间。当前我国经济发展面临多年未见的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，且在国际形势发生新的重大变化情况下，三重压力出现新的边际变化，实现经济增长预期目标需要付出艰苦努力。稳增长既要加大宏观政策力度，着力稳住市场主体，也要注重用改革创新办法，培育经济发展新动能，激发市场活力和发展内生动力。

关键词：稳增长 宏观政策 新动能

作者简介：王一鸣，中国国際经济交流中心副理事长、研究员。

2022年《政府工作报告》坚持稳字当头、稳中求进，强调“把稳增长放在更加突出的位置”，经济增长预期目标设定为5.5%左右，高于过去两年5.1%的平均值。面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，实现2022年经济增长预期目标需付出艰苦努力。要加大宏观政策力度，提升政策效能，统筹稳增长、调结构、推改革，激发市场活力和发展内生动力。

一、2022年经济增长预期目标体现了稳增长的要求

2022年经济增长预期目标为5.5%左右，体现了“把稳增长放在更加突出的位置”的要求。

第一，5.5%左右的经济增长预期目标是一个积极的安排。稳增长，就要保持经济运行在合理区间，遏制经济增速进一步下滑，稳定宏观经济大盘。什么是合理区间？通常认为符合潜在增长水平的就是合理区间。从现有研究看，多数成果认为“十四五”时期潜在增长水平在5.5%左右。

5.5%左右的增长预期目标，与“十四五”时期潜在增长水平大体一致，也是保持经济运行在合理区间的积极主动作为。

我国要实现2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，“十四五”时期大体也应保持5.5%的增长速度。

第二，设定5.5%左右的经济增长预期目标充分考虑了稳就业的需要。2022年的就业压力较大，需要就业的城镇新增劳动力近年来最多，达到约1600万人;高校毕业生人数历年最高，达1076万人。此外，房地产等一些行业调整将增大就业压力，出口增速见顶回调也将影响外向型制造业就业。就业关乎民生和社会稳定。实现5.5%左右的经济增速，才能实现比较充分的就业，也才能更好保障民生和社会稳定。

第三，实现5.5%左右的经济增长预期目标有利于提振市场信心。从产能利用、物价和就业水平等方面来看，过去两年5.1%的平均增速低于潜在增长水平，也就是存在负的产出缺口。2022年实现5.5%左右的中高速增长，促进经济增速回归合理区间，可以增强各方面对我国经济发展的信心。

第四，实现5.5%左右的经济增长预期目标有足够的政策空间。2021年经济增长预期目标设定为6%以上，财政、货币、就业等政策大体都以6%的增速为标杆来安排。但各类市场主体表现出强劲韧性，全年实现了8.1%的经济增长。这就使得2021年的赤字率由2020年的3.6%降低到3.2%，宏观杠杆率也比2020年12月降低7.7个百分点至272.5%，为2022年稳增长预留了政策空间。

二、实现经济增长预期目标需要付出艰苦努力

当前，全球新冠肺炎疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，外部环境更趋复杂严峻。我国经济发展面临多年未见的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，而且在国际形势发生新的重大变化情况下，三重压力出现新的边际变化。

第一，需求收缩尚未完全缓解。受居民收入增长放缓和消费倾向走弱影响，消费延续疲弱态势，特别是服务消费受疫情散发影响持续低迷。投资内生动力不足，房地产土地购置面积下降，开发投资增速下滑。在政策提前发力和新增专项债提前下达的情况下，基础设施投资增速明显反弹，但后续稳定增长面临土地、资金等要素制约。制造业投资虽保持较快增长，但受出口增速见顶回调和能源、原材料价格高企影响，后续动力不强。同时，随着部分国家经济秩序恢复后供需缺口收窄，稳出口难度有所增大。

第二，供给冲击面临新的变化。一方面，2021年下半年能源供给的紧张局面已有明显改善，电力供应持续稳定。另一方面，俄乌冲突造成国际市场能源、矿石、粮食价格大幅攀升，全球半导体生产所需的氖气等原材料供应紧张，芯片和半导体等产业链供应链关键节点受到冲击，进一步加剧芯片供应紧张。随着美西方不断加码对俄制裁，国际货运通道风险上升，造成国际运力紧张和海运价格抬高，稳定产业链供应链面临新挑战。

第三，稳定市场预期尤为重要。目前企业预期总体有所改善，但受疫情多点频发和外部环境复杂变化影响，不少市场主体特别是小微企业和个体工商户生产经营困难，消化成本压力大，用工贵、应收账款回收难等矛盾突出，对市场前景仍有担忧。加之一些地方在政策执行中存在“一刀切”和层层加码，都在不同程度上影响到市场预期。

此外，经济金融领域风险有所抬头。一些高负债、盲目扩张的企业，特别是房地产企业风险暴露。部分中小银行资产质量下降，部分地区金融风险仍在积聚。一些地方经济恢复发展困难较多，基层财政收支矛盾仍较突出，部分地方政府偿债压力大，保基本民生、保工资、保运转难度仍然较大。

总之，5.5%左右的预期增长目标是在高基数上的中高速增长目标。实现这一目标既要加大稳增长的政策力度，更要善于用改革创新办法，激发市场活力和发展内生动力。

三、稳增长需要加大宏观政策力度

实现5.5%左右的经济增长预期目标，需要宏观政策加大力度，提升积极的财政政策效能，加大稳健的货币政策实施力度，努力保持经济运行在合理区间。

第一，提升积极的财政政策效能。2022年赤字率拟按2.8%左右安排，比2021年3.2%的赤字率下调0.4个百分点，赤字规模相应减少2000亿元，但一般公共财政支出较2021年明显扩张，积极的财政政策表现出力度更大、方式更优、指向更明的特征，减税与退税并举是一大亮点。

一是加大财政支出强度。2022年将过去两年可用未用、结存的中央特定金融机构和专营机构的利润，以及预算稳定调节基金调入，再考虑财政收入将继续增长，新增支出规模比2021年扩大2万亿元以上，政策力度明显加大。根据财政预算报告，2022年全国一般公共预算安排的支出规模为26.7万亿元，同比增长8.4%，大幅高于2021年全国一般公共财政的实际支出同比0.3%的增速。由此可见，2022年赤字率虽有降低，但财政支出强度并没有减弱，而调低赤字率有利于增强财政可持续性，体现了跨周期和逆周期调节的协调联动。

二是优化财政政策实施方式。2022年除了继续优化财政支出结构，继续加大对科技创新、生态环保、基本民生、现代农业等领域及区域重大战略的支持外，积极财政政策的亮点就是减税与退税并举，改进增值税留抵退税制度，预计全年减税退税2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，退税规模超过减税规模。与此同时，推动财力下沉，较大幅度增加中央对地方转移支付特别是一般性转移支付规模，并向困难地区和欠发达地区倾斜。中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%、为多年来最大增幅。

三是积极扩大有效投资。2022年拟安排地方政府专项债3.65万亿元，与2021年持平，重点支持在建和能够尽快开工的项目，扩大有效投资。考虑到2021年地方专项债发行多在下半年乃至第四季度，2022年地方可用资金要超过3.65万亿元。2022年中央预算内投资安排6400亿元，比2021年增加300亿元，体现了适度超前开展基础设施投资的政策取向，强调基础设施投资更多向民生项目倾斜，包括重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，以及城市燃气管道等管网更新改造，防洪排涝设施、地下综合管廊建设。

第二，加大稳健的货币政策实施力度。稳健的货币政策突出总量和结构双重功能，强调为实体经济提供更有力支持，总体上表现为总量充足、结构优化、成本降低。

一是保持流动性合理充裕。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，并提出“扩大新增贷款规模”。在企业信贷需求偏弱，房地产企业融资需求下降的情形下，需要加大保障房开发、基建投资与绿色转型信贷投放，促进中长期贷款企稳回升。

二是注重用好结构性工具。发挥再贷款、再贴现等结构性工具作用，支持小微企业，扩大普惠金融覆盖面，增加制造业中长期贷款，引导资金更多流向制造业、科技创新、绿色转型等重点领域和薄弱环节。继续对受疫情影响严重的行业企业给予融资支持，避免出现行业性限贷、抽贷、断贷。

三是降低资金使用成本。推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费，降低市场主体的综合融资成本。考虑到实体经济融资需求偏弱，且银行的风险偏好较低，可在具备条件的情况下适当下调政策利率来引导金融机构降低实际贷款利率。

四、稳增长要着力稳住市场主体

市场主体特别是量大面广的小微企业是经济的细胞，也是就业的主要载体。稳住小微企业，就稳住了就业基本面。2022年《政府工作报告》提出了支持小微企业的一系列政策。

第一，加大退税减税力度。延续2021年到期阶段性减税降费政策，并出台新的政策举措，对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收企业所得税，实际税负由10%降至5%。全年留抵退税约1.5万亿元，优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵退税额于2022年6月底前一次性全部退还，增量足额退还。小微企业资金压力大，留抵退税政策强调优先给小微企业退税，可有效缓解小微企业现金流压力。

第二，加强金融有效支持。用好普惠小微贷款支持工具，增加支小再贷款，推动普惠小微贷款明显增长、信用贷款和首贷户比重继续提升。扩大政府性融资担保对小微企业的覆盖面，进一步推动解决小微企业融资难问题。

五、稳增长要培育经济发展新动能

2022年《政府工作报告》强调，深入实施创新驱动发展战略，推动科技创新，促进产业优化升级，依靠创新提高发展质量。推动我国经济持续回稳向好，要增强高技术产业、数字经济、绿色转型的驱动力，培育经济发展新动能。

第一，以创新驱动高技术产业发展。进一步加强基础研究，提高基础研究经费投入的比重，强化国家战略科技力量，加强国家实验室和全国重点实验室建设。强化企业创新主体地位，持续推进关键核心技术攻关，深化产学研用结合，促进科技成果转移转化。实施国家战略性新兴产业集群工程，加快发展先进制造业集群，着力培育“专精特新”企业，推动制造业转型升级和提高核心竞争力。2022年加大了研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%，体现了对企业技术创新的政策支持。

第二，促进数字经济发展。当前，新一代信息网络技术与制造业深度融合，先进传感技术、数字化设计制造、机器人与智能控制系统等日趋广泛应用，推动形成人机共融的智能制造模式，生产组织和社会分工向网络化、扁平化、平台化转型，制造业产业生态深刻变化。按照《政府工作报告》的要求，

要加强数字信息基础设施建设，加快5G、大数据、人工智能等向各领域广泛渗透，加快推动产业数字化转型，推动数字化转型由消费领域向生产领域扩展，构建基于工业互联网的产业生态。培育壮大集成电路、人工智能等数字产业，提升关键软硬件技术创新和供给能力，释放数字要素潜力，赋能实体经济发展，为高质量发展注入新动能。

第三，推动绿色低碳转型。在2022年发展目标设定中，没有像往年一样设定能耗强度下降目标，而是改为能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核。为此，要有序推进碳达峰碳中和工作，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造。推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，加强抽水蓄能电站建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策。这些举措将进一步推进绿色低碳技术研发和推广应用，带动绿色低碳投资和产业发展，释放经济发展新动能。

·0·

六、稳增长要激发市场活力和发展内生动力

当前，面对复杂严峻的国际形势和国内发展面临的风险挑战，要坚定不移地深化改革，用改革创新办法，提振市场信心，激发市场活力和发展内生动力。

第一，加快转变政府职能。加强高标准市场体系建设，抓好要素市场化配置综合改革试点，加快建设全国统一大市场，打造市场化法治化国际化营商环境，加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能。深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，维护公平有序的市场环境。

第二，促进多种所有制经济共同发展。坚持“两个毫不动摇”，正确认识和把握资本的特性和行为规律，支持和引导资本规范健康发展。依法平等保护企业产权、自主经营权和企业家合法权益，营造各类所有制企业竞相发展的良好环境。加快国有经济布局优化和结构调整，继续深化混合所有制改革，加强国有资产监管。落实支持民营经济发展的政策措施，鼓励引导民营企业改革创新。制定涉企政策要多听市场主体意見，支持企业家专注创业创新、安心经营发展。

第三，推进财税金融体制改革。深化预算绩效管理改革，推进省以下财政体制改革。深化中小银行股权结构和公司治理改革，加快不良资产处置。完善民营企业债券融资支持机制，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。

责任编辑：郭 霞