危房改造如何提升贫困农户住房发展水平——基于H省L县的实证分析

杜玉春，梁 鸿

(复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433)

一、问题的提出

广义的危房改造包括一切为寻求更加安全和舒适居住条件而对处于危险状态之房屋实施改造的行动。在这里，危房改造指由政府主导、制度上予以保障，以现金或实物等形式资助危房住户进行修缮、重建住房的系列活动，它是党和国家针对农村困难居民设计的一项住房改善公共政策(1)龙明玉、刘志林：《贵州省农村危房改造保障机制》，《建设科技》2011年第3期。。2008年7月，为贯彻落实党的十七大会议精神，贵州省选取10800户农户试点农村危房改造工作(也称“万户试点”)(2)《贵州08年下半年对10800户农村危房进行试点改造》，http：//www.gov.cn/govweb/jrzg/2008-08/24/content_1078260.htm。，成为全国首个农村危房改造试点省份。此后四年间，国家逐步扩大试点范围，到2013年，危房改造政策覆盖全国。2020年6月17日，以四川省凉山州布拖县最后7户建档立卡贫困户完成危房改造工作为标志，我国脱贫攻坚农村危房改造任务全面完成。现实表明，一方面，危房改造有力保障了贫困农户的住房安全。据统计，党的十八大以来，国家共改造790万户、2568万贫困群众的危房(3)《习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，https：//www.ccps.gov.cn/xxsxk/zyls/202102/t20210225_147585.shtml。。其中，采取原址、异地重建或加固改造，政策项目帮助760万户建档立卡贫困户住上了安全住房；采取农村集体公租房、幸福大院、租赁或购买闲置农房等方式，兜底解决了30万户特困群众住房安全问题；另外，同步支持了1075万户农村低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等边缘贫困群体改造危房。另一方面，农户整体住房舒适度得到较大幅度的提升。以住房面积为衡量指标，数据显示，在危房改造政策助力下，全国农村居民人均住房面积从2010年的36.2平方米提高到了2019年的48.9平方米(4)国务院：《〈全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章〉白皮书》，http：//www.zytzb.gov.cn/szyw/358745.jhtml。。总之，危房改造政策取得了巨大成效，脱贫攻坚农村危房改造使得农村贫困人口住房安全问题得到历史性解决(5)王蒙徽：《补齐农村贫困人口住房安全短板 为全面建成小康社会提供有力支撑》，《人民周刊》2021第4期。。

随着实践不断扩大和深入，危房改造成为学术界关注的焦点之一。为尽可能地展示农村危房改造政策研究进展，参考既有文献研究做法(6)张闯：《管理学研究中的社会网络范式：基于研究方法视角的12个管理学顶级期刊(2001～2010)文献研究》，《管理世界》2011年第7期。，笔者对重要期刊上相关论文进行了系统检索，检索时间为2021年7月8日，结果共获得231条不重复结果。接着，筛除与本文危房改造范畴不一致的内容及一些非学术性成果，最终得到66篇研究论文。概括来看，样本文献的研究内容集中在三个方面：一是描述或类型化危房改造实践领域的一些重要社会事实；二是尝试对危房改造政策执行过程中面临的问题和取得的经验进行总结；三是以危房改造政策实践为现实背景，建构或检验公共政策相关理论。还有一些以专著形式存在的成果，如张朝霞等梳理了2019年之前农村危房改造涉及的相关法律、行政法规、部门规章、地方规章和规范性文件，对个别地区农村危房改造政策方案和落实情况进行了实地调研和总结，并重点关注了危房改造过程中的违法违纪现象(7)张朝霞等：《农村危房改造理论与实务》，北京：研究出版社，2019年，序言。；杜治秀和杜金柱则是对危房改造政策效应进行了宏观核算与实证分析，重点构建和运用多区域动态CGE(Computable General Equilibrium，可计算的一般均衡)模型，深入分析了危房改造的福利增长和传导机制，认为危房改造中“自筹为主、补贴为辅”的筹资机制对经济增长和居民社会福利产生了主要影响(8)杜治秀、杜金柱：《中国农村危房改造政策效应研究：宏观核算与实证分析》，北京：北京大学出版社，2020年，前言。。

综观既有文献，它们或是从实践出发，对危房改造领域的诸现象进行了细致描述、分类，或是从某个理论出发，在描述现象的基础上解释了事物之间的关系和发展规律。还有少数研究者基于该领域的经验资料，做了一些理论建构和拓展工作。然而，既有研究至少还存在以下两点不足。第一，无论从绝对数量看，还是与其他扶贫政策研究成果规模相比较(9)笔者曾对精准扶贫相关政策研究进行过较为全面的梳理，限于篇幅，这里未能报告有关易地扶贫搬迁、教育扶贫等研究回顾，有兴趣的读者可以联系笔者获取。，当前危房改造政策研究都略显薄弱。作为一项“巧妙的实践”(10)⑨ [美]尤金·巴达克：《政策分析八步法》(第三版)，谢明等译，北京：中国人民大学出版社，2020年，第77、76页。，危房改造为进行“最好的实践研究”⑨提供了经验基础。如果对危房改造政策实施过程进行细致考察和深入分析，并对其取得成功的原因和规律进行总结，那么，既可能增加公共政策研究的理论知识，也可能为同时期及以后类似的实践行动提供参考。 第二，既有文献侧重关注危房改造实践领域，即多是讨论了“怎么办”的问题，而对于科学研究中的“是什么”，尤其是“为什么”方面问题的关注和研究相对缺乏(11)有关研究问题类型，即什么是“怎么样(how)”“为什么(why)”的问题，请参见：[美]罗伯特·K.殷：《案例研究：设计与方法》(原书第5版)，周海涛、史少杰译，重庆：重庆大学出版社，2017年，第13-15页。。以已经提到的政策补贴工具为例，虽然大家对“危房改造政策取得成功主要是依靠政策补贴”的判断达成了较高程度的共识，但是补贴发挥作用的过程和机制并非简单易懂，而是复杂多样的，且在一定程度上具有特殊性，这需要进一步探索与讨论。

二、研究设计

本文旨在描述、解释危房改造政策提升贫困农户住房发展水平的过程和机制。为了更好实现这一研究目标，笔者首先建构了一个以“目标事件”为被解释变量、“行为能力”和“行动意愿”为中间变量、政策干预为解释变量的新模型，并指明模型的适用范围即嵌入型政策，然后依循“有机体”(12)对于“有机体”研究策略的细致描述和解释，参见：[美]艾莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海：上海译文出版社，2011年，第32页。分析策略，选择H省L县的危房改造实践展开案例分析。

(一)一个分析嵌入型政策的新模型：“政策—能力&意愿—事件”

1.模型的理论基础。制度分析与发展框架(Institutional Analysis and Development，简缩为IAD)对政策问题有着极高的解释力(13)[美]艾莉诺·奥斯特罗姆：《规则、博弈与公共池塘资源》，王巧玲、任睿译，西安：陕西人民出版社，2011年，第52页。，笔者首先利用该框架对研究问题进行诊断。在IAD基础上，研究者还开发了一个包含资源、治理等子系统在内的诊断社会—生态系统(14)Elinor Ostrom，“A General Framework for Analyzing Sustainability of Social-ecological”，Science ，Vol. 325，No.7，2009，p419.，并详细列示了各子系统中发挥关键作用的变量。据此，我们确定组成研究问题的各部分及彼此间的关系，然后从中择取所要讨论的核心变量。主流的政策过程理论认为，公共政策包括问题确认、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等环节(15)Matthew C. Nowlin，“Theories of the Policy Process：State of the Research and Emerging Trends”，Policy Studies Journal，Vol. 39，No.S1，2011，pp.41-60．。近些年，一些研究者还指出政策观念与其他环节同样重要(16)赵德余：《政策制定的逻辑：经验与解释》，上海：上海人民出版社，2010年，第231页。(17)唐世平：《制度变迁的广义理论》，沈文松译，北京：北京大学出版社，2016年，第3页。。至于政策结果的产生，总是上述各(某一个或几个)环节的函数。吴逊等还曾进一步建构了一个以公共管理者为中心的政策过程框架，细致地呈现了可能影响政策结果的具体因素(18)吴逊、[澳]饶墨仕、[加]迈克尔·豪利特、[美]斯科特·A.弗里曾：《公共政策过程：制定、实施与管理》，叶林等译，上海：格致出版社、上海人民出版社，2016年，第12页。。它们都为笔者分析危房改造政策提供了参照与指引。

在本文所关注的反贫困领域，阿玛蒂亚·森的可行能力贫困理论是最具代表性的观点之一(19)杜玉春：《贫困的本体、结构与维度再分析》，《农村·农业·农民》(B版)2022年第2期。。1970年代，森在传统的贫困理论基础上指出，收入低下仅仅是贫困的表现，人们更应该关注贫困发生的原因，即贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。该理论的提出至少促成了两方面的巨大变化：一是从单一的收入贫困向多维能力贫困转变；二是将焦点从收入结果转向提升能力的过程(20)李实：《阿玛蒂亚·森与他的主要经济学贡献》，《改革》1999年第1期。。在模型建构中，我们特别关注能力要素。此外，来自多个学科的无数实证研究也证实了意愿对行为具有重要影响。例如，在微观经济学领域，消费行为被认为是消费能力和消费意愿的函数；在人口政策研究领域，生育行为被认为是生育能力和生育意愿的结果；在心理学研究领域，对心理和行为之间关系的聚焦更是成为了该学科存在与研究的基础。在全球减贫研究中，2019年诺贝尔经济学奖获得者阿比吉特·班纳吉(Abhijit V.Banerjee)与其合作者埃斯特·迪弗洛(Esther Duflo)在他们的著作《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》中对贫困人口的选择意愿给予过高度关注和集中探讨(21)[印]阿比吉特·班纳吉、[法]埃斯特·迪弗洛：《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》，景芳译，北京：中信出版社，2018年，XIII。。在中国关心扶贫实践的人，几乎都熟知“扶贫先扶志”“精神补钙”等宣传性语言，这些叙事都集中反映了社会各界对贫困人口心理、行动意愿的关注，意愿将是减贫脱贫研究中另一个不可忽视的要素。

2.模型的主要内容。基于前文的分析与讨论，笔者提出如图1所示的分析模型。其中，目标事件(Event)被用来表征或者说测量政策结果。它由“目标”和“事件”两个范畴复合而成。参考事件史分析方法，笔者将事件定义为一种状态到另一种状态的转变，也就是初始状态到目的状态的转变(22)杜本峰：《事件史分析及其应用》，北京：经济科学出版社，2008年，第1-2页。。在任意时点上，每个行动主体或事物都有且仅有一种状态。从状态数量和是否重复两个维度出发，事件可以分为四种基本情形：(a)单一、非重复的；(b)单一、重复的；(c)多种类、非重复的；(d)多种类、重复的(23)有关重复和种类数量的判断，详见：[美]保罗·D. 埃里森：《事件史和生存分析》，范新光译，上海：格致出版社，2017年，第7-13页。。研究者通常会根据问题性质和论述需要，在以上四种情形中适时、灵活的变换。至于目标范畴，本文将在以下两种意义上加以使用。一是指研究者所关心的事件。在政策研究过程中，每一种社会情境下存在的往往都不止是一个事件，但研究者不会同时处理所有事件，而是聚焦于所关心的某一个或几个事件。二是指政策发挥作用的关键性事件。例如，在以刺激消费为目标的政策中，居民产生消费行为就是最重要的目标事件。另外，使用“目标”对事件加以限定，还出于政策方案往往会明确说明其政策目标方面的考虑。此时，“目标事件”中的目标就可以合理、方便地操作化为“政策目标”。

图1 以“行为能力”和“行动意愿”为中心的嵌入型政策解释模型

当考虑事件是否会发生或者发生的可能性时，目标事件开始具有分析性。关心事件是否发生时，可能的值有“是(会发生)”和“否(不会发生)”，此时它是定类变量；关心事件发生的可能性时——无论是频数意义上的客观可能性，还是主观判断，值域均为[0，1]整个区间，同时是距比层次的变量。其中，0和1常常具有实际意义，前者表示绝对不发生，后者表示发生。它们分别对应生活中的“是”与“否”。许多时候，可用“0”和“1”对发生和不发生进行编码。除此之外，根据研究需要，一些目标事件还可依据其多类型而当作多分类变量测量使用。

文献显示，意愿和能力维度已经被广泛运用于企业行为和战略(24)宋思淼、梁雯：《经济政策不确定性影响企业并购决策吗——基于能力与意愿角度的分析》，《金融经济学研究》2021年第1期。、创新创业(25)赵若男、贾建锋、闫佳祺：《人力资源管理强度对员工创造力的影响机制研究——基于能力和意愿的双中介检验》，《当代财经》2020年第12期。、农民(工)市民化(26)杜巍、车蕾：《新型城镇化背景下农民工居住意愿与购房能力现状分析》，《当代经济管理》2019年第8期。(27)朱信凯：《从农民到市民：逻辑辨识与制度诱导——读陈昭玖〈农民工市民化：意愿与能力的匹配〉》，《农业经济问题》2017年第3期。、生育政策(28)陈秀红：《流动人口家庭发展能力对二孩生育意愿的影响——基于2016年流动人口动态监测数据的实证分析》，《行政管理改革》2019年第4期。、全球气候变化治理(29)薄燕：《合作意愿与合作能力：一种分析中国参与全球气候变化治理的新框架》，《世界经济与政治》2013年第1期。等研究领域。参考借鉴消费能力和消费意愿、生育能力和生育意愿等既有成对成熟概念，认为行为能力是指行为人(通常是个体或家庭)改变政策目标事件状态的潜力，而行动意愿是对行为人“想不想”或是“有多想”改变目标事件状态的描述和测度。相比较之下，行为能力是物质的，意愿是精神的。前者多数时候是可直接观察的，而后者是潜变量，只能通过行为人报告或者累加指数方法进行测度(30)[美]菲利普·H.波洛克三世：《政治研究量化分析指导：原理、示例和习题》，张光等译，重庆：重庆大学出版社，2021年，第32-33页。。

因果作用过程和机制方面，如图1所示，政策因素一方面通过路径l作用政策对象的行为能力(V)，另一方面会通过路径m影响政策对象的行动意愿(W)。在不考虑其他条件的情况下，行为能力和行动意愿是目标事件的必要条件，当行为能力和行动意愿均达到特定阈值时，它们一起变成了必要充分条件。用数学语言表达，有E=f(A、W)(①式)或P(E)=f(A、W、u)(②式)。①式描述的是事件是否会发生的情形，决定因素有两个，即能力和意愿；②式表述的情形更为复杂和精细，它关心事件发生的可能性，而这种可能性会受到能力、意愿以及其他诸多因素影响。后文的实证分析将在相对容易理解的层面讨论意愿和能力对贫困农户危房改造行为的影响。首先，将目标事件操作化定义为危房改造，取值为：1-发生或者说实施、0-不实施；其次，将行动意愿操作化定义为改造意愿，取值：1-愿意改造、0-不愿改造；最后，将行为能力操作化定义为改造能力，取值为：1-能够承担改造成本；0-不能承担。基于这些经验化操作，可以提出一个假设，即当农户愿意实施改造又能承担得起改造成本时，在不考虑其他影响因素情况下，危房改造行为或行动才会发生。

3.模型的适用范围。需要指出，以上模型主要适用于具有高度嵌入性的公共政策。倘若政策是非嵌入性的，那么行动者的重要性将微乎其微，政策干预可以直接决定目标事件。嵌入性概念的提出者是波兰尼，此后经由格兰诺维特等研究者的不断拓展与丰富，目前已经形成较为庞大的“嵌入性理论”体系。对嵌入性理论的综述性研究(31)兰建平、苗文斌：《嵌入性理论研究综述》，《技术经济》2009年第1期。(32)⑩ 杨玉波、 李备友、 李守伟：《嵌入性理论研究综述：基于普遍联系的视角》，《山东社会科学》2014年第3期。显示，嵌入性虽被广泛运用但其含义尚未统一。波兰尼认为，经济行为总是嵌入于文化、习俗等的非经济行为中，并指出经济体系与社会体系的嵌入性不是静态不变的，而是动态的，即嵌入性随着社会发展的历史进程而发生变化⑩。格兰诺维特的嵌入性概念被定义为经济行为的持续情境化，特别强调社会网络对人类经济行为的影响。埃文斯(1995)认为，嵌入性指国家进入社会时，需与社会相互配合与协作，而不是摆出一副高高在上的姿态，专断独行，凌驾于社会之上(33)Evans Peter：“Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation”，Princeton，NJ：Princeton University Press，1995. 转引自史普原：《项目制治理的边界变迁与异质性——四个农业农村项目的多案例比较》，《社会学研究》2019年第5期。。持与埃文斯类似观点的还有迈克尔·曼(1984)，他提出了“基础性权力”(34)Michael Mann.“The Autonomous Power of the State：Its Origins，Mechanisms and Results”，European Journal of Sociology，Vol．25，No.2，1984，pp.185-213.。史普原研究项目制治理的边界变迁与异质性时，综合以上理论观点，从价值意涵较低的泛化层面使用了“嵌入性”概念，认为“社会嵌入性是指国家项目渗入社会，进行服务、调动、改造乃至干预，反过来意味着其最终目标的实现依赖和受制于社会的反应、配合意愿及能力”(35)史普原：《项目制治理的边界变迁与异质性——四个农业农村项目的多案例比较》，《社会学研究》2019年第5期。。鉴于研究领域和具体研究问题高度相似，本文使用的是史普原的嵌入性概念。

(二)数据来源及其结构特征

参考借鉴蔡晓莉、刘丽和曹锦清等研究者的做法(36)[美]蔡晓莉：《中国乡村公共品的提供：连带团体的作用》，刘丽译，《经济社会体制比较》2006年第2期。(37)曹锦清：《黄河边的中国：一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海：上海文艺出版社，2013年，前言。，本文沿以下进路收集实证分析所需数据资料。首先，访问L县主管危房改造工作的政府官员，并获得他们对我们在县域内开展相关调查的许可；接着，进入乡镇发放问卷和展开访谈。线上问卷首发时间是2019年7月，此后在始终开放线上问卷渠道的同时，还利用每个寒、暑假线下集中收集。2020年春节受新冠肺炎疫情影响，对2019年、2020年的回顾性问卷调查主要通过线上进行，同时招募大学生在居住地开展线下调查。停止收集数据的时间是2021年7月24日。表1给出了通过问卷调查得到的样本问卷和政府公布的两个批次数据的规模、户主性别结构、年龄等方面的信息。从危房改造农户户主性别结构和平均年龄指标可以看出，本次问卷调查结果具有较高代表性，相关统计结果可以合理地推论至全L县(38)这里暗含一个假设——L县政府部门公示相关数据时，对户主性别未进行遴选。显然，这种假设是比较符合现实情况的。也就是说，政府部门公示当年危房改造对象时，不会有意在某一批次侧重公布女性户主家庭或男性户主家庭，性别结构和批次不存在相关性。。

表1 样本数据概览

三、对“有机体”H省L县危房改造的实证分析

(一)政策干预：L县危房改造的实施背景与具体实践

L县地处武陵山连片特困民族地区腹地、H省西北边陲。2015年底，全县户籍人口60.1万人，常住人口49.28万人，其中农村常住人口27.9万人。由于历史、自然和社会等方面的原因，L县社会经济发展一直相对落后，区域性整体贫困程度较深。2015年，全县居民人均可支配收入10124元，城镇居民人均可支配收入16864元，农村居民人均可支配收入6869元，城乡居民收入差距较大。

虽然H省属于中部省份，但L县自本世纪初国家实施西部大开发战略伊始就被纳入了西部大开发范围。2009年，国家开始第一轮扩大农村危房改造试点。由于是国家扶贫开发工作重点县，同时享受西部大开发的一揽子优惠政策，L县被纳入试点，开始危房改造。据统计，L县当年完成危房改造约1000户。此后几年，L县危房改造对象的重点一直是农村无房或居住在危房中的分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭、因灾倒房户、重点优抚对象及其他贫困户。新建住房实施分类补助，户均危房改造补助1万元，分散供养的五保户至少补助1.5万元，特别贫困的危房户包括残联确定的特困残疾人家庭可补到1.5万元。纳入政府补助危房改造的困难农户建房，建筑面积原则上控制为1人户30平方米左右，2人户40平方米左右，3人户60平方米左右；改造资金全部由政府补贴的，翻修、新建住房建筑面积原则上控制在40平方米以下。

2016年，我国扶贫事业进入脱贫攻坚阶段，L县的危房改造工作较前一时期也发生了诸多变化。比如，由于危房改造任务被纳入全县脱贫摘帽考核体系，政策执行压力和要求陡增；补助对象发生转向——侧重建档立卡户，补助标准也大幅提升，最高超过10万元。本文选择考察2018年、2019年和2020年三年内L县的危房改造实践，主要原因是：这三年的实践是在过去多年的历史基础上展开的，在沿袭和传承了过去诸多有益做法的同时，具有许多创新，结果实践更为复杂和丰富；在减贫脱贫客观规律作用下，最近几年各项任务进入最后的“啃硬骨头”期，危房改造任务相对于过去难度更大，同时其重要性和现实意义也更为明显；获取近几年数据资料的可能性更大，完整度也相对更高。图2细致展示了L县近期危房改造的实施路径和组织协调过程。另外，笔者还从目标任务、改造原则、补助对象、补助标准、资金来源、改造方式、质量和面积标准、工作方式等方面对L县2018—2020年危房改造政策(工作方案)进行了全面分析，以为后文实证分析奠定事实基础(39)受篇幅限制，这里没有展示全部结果，感兴趣的读者可以联系笔者获取省略内容。。

图2 L县2018—2020年危房改造实施路径和组织协调过程

(二)政策结果：L县危房改造绩效(2018—2020)

依据所得数据结构特征，下面采用单组前—后测方法对2018年至2020年三年间危房改造政策的绩效进行评价。该方法的关键是比较政策项目实施前后两个代表性时点的绩效标准，然后比较绩效水平差异，暗含的假设是绩效差距主要由政策项目所致(40)赵德余：《政策绩效评估：地方部门案例》，上海：复旦大学出版社，2011年，第5页。。

1.客观绩效。我们用产出结构与改造效率来反映危房改造的客观绩效。从产出结构看，它的划分基准至少有两种：一是按照贫困户的身份类型划分——四类重点对象和非四类重点对象；二是依据住房最终改造方式划分，即新建住房和住房修缮加固，其中，新建住房又包括推倒原有住房重建和无房新建两种。本文认为后一种更能反映农户受益的内容和本质，这里将依据住房改造方式统计和展示产出结构，结果见表2。住房改造方式由住房本身危险等级决定——符合条件的无房户与被认定为D等级的房屋对应新建，C级房屋则通过修缮加固完成改造(少数农户在特殊情况下选择推倒重建)。农户的贫困类型决定着政策补助力度。

表2 产出结构——不同改造方式下贫困农户规模(户)与占比

从表2可以看出，2018年接受推倒重建的农户规模最大，占比接近78%；其次是修缮加固，约12%；再次是无房户新建，占比超过8%。其中，依据评定结果原本只能进行修缮加固、但实际采取重建的有10户，占比约1.2%，接受其他改造方式的农户规模占比约为1.4%。2019年，不同改造方式下的农户规模占总规模比例的序次大致不变，但修缮加固的占比发生了显著变化。在其他各种改造方式占比均有所下降的同时，修缮加固占比上升至近23%。2020年，推倒重建依然占据多数，其次是修缮加固，无房户新建等改造方式下的农户占比极小，趋向为零。纵向考察各类改造方式的占比，就会发现除了修缮加固比例持续上升之外，推倒重建等改造方式对应的占比基本上处于下降趋势。

从改造效率看，对于特定等级房屋，其改造效率是相对固定的，变化空间很小。之所以还要考察改造效率，并以单位工作量的补贴额度或政府投入对改造效率加以衡量，目的是方便各界对不同改造方式的成本和收益有整体的把握。换言之，人们可以更为快速地分别了解新建住房和修缮加固一处房屋的成本变化，也可以对两种改造方式的单位成本进行比较。但是，在房屋危险等级和户主贫困类型对应决定改造方式和补助标准的情况下，最终的单位成本并没有太大的变化空间。表3给出了2018年至2020年三年间的改造效率。

表3 2018—2020年分改造方式各级政府实际补贴额度

对比政策规定和实际补贴两个指标可以发现，对于建档立卡户，无论是新建住房还是修缮加固，实际补贴都比政策规定略高。以2018年家庭人口数超过3人的建档立卡户为例，政策规定每人平均补贴1万元，但实际补贴1.03万元；对于修缮加固，每户平均补贴1.56万元，高于政策规定的1.5万元/户。而对于非贫困建档立卡户，绝大多数时候处于一致状态，2019年和2020年，修缮加固的实际补贴略低于政策规定——政策规定补贴1万元，实际平均补贴为0.98或者0.99万元。总体上，在危房改造资金补贴领域，存在着另一种形式的“占补平衡”。

2.主观绩效。我们用满意度反映危房改造的主观绩效。问卷调查结果显示，2018年，7.7%的无房建档立卡户在接受了危房改造、并于新建房屋之后表示不满意，20%和72.3%的分别表示满意和非常满意，表示满意及以上的合计达到92.3%；受危房改造政策支持，完成修缮加固的被调查建档立卡户中有17.9%的表示不满意，52.8%和29.3%的分别表示满意和非常满意，满意及以上的达到82.1%；推倒重建的所有被调查对象中，7.5%的表示不满意，42.5%和50%分别表示满意和不满意，满意及以上的占比为92.5%。从总体上看，绝大多数实施危房改造的农户对危房改造政策给予了积极评价。2019年，14.5%接受修缮加固的建档立卡户表示不满意，45.7%和39.8%分别表示满意和非常满意，两项合计为85.5%；推倒重建组中表示不满意的比例为6.3%，41.2%和52.5%的分别表示满意和非常满意，合计达到93.7%。在2020年，接受修缮加固与推倒重建的表示不满意的比例分别为7.7%和5.7%；表示满意的比例分别为42.3%和35.2%，非常满意的比例分别是50%和59.1%。由上可知，在2018—2020年三年间，绝大多数接受危房改造的贫困农户对政策实施表示满意，这说明危房改造的主观绩效较高，得到了绝大多数农户的认可和肯定。纵向对比发现，接受不同方式危房改造群体的满意度，随着时间推移，满意和非常满意的评价比例呈上升趋势。在政策方案基本保持不变的情况下，可能的原因是政策执行过程更加以人为中心，在学习的基础上执行水平不断上升。

(三)贫困农户危房得以成功改造的逻辑

上文从客观、主观两个方面与产出结构、改造效率和满意度三个维度对2018年至2020年间L县的危房改造绩效进行了描述和评价，发现L县危房改造政策绩效水平较高，实现了既定的政策目标。按照本文的理论模型，这可被视为是具有高度嵌入性的危房改造政策提升了贫困农户危房改造能力和改造意愿的结果。

1.提升危房改造能力的途径与结果。从L县危房改造政策的执行过程看，主要是通过财政补贴分担改造成本，通过为房屋选址、设计和进场施工赋权增能，通过现场监督、稳定建材供应渠道，通过满足或创造便利施工条件，以及通过主导危房改造竣工验收等途径，提升了农户危房改造的能力。

(1)通过财政补贴分担改造成本，提升改造能力。建档立卡户是危房改造政策最为主要的目标群体，他们在所有危房改造贫困户中一直占绝大多数。此外，纳入农村危房改造且是建档立卡贫困户的，若新建住房，家庭人口数为3人或少于3人的，以户为单位，每户补贴3万元；其他的按照每人1万元的标准进行补贴，不设上限。与此同时，属于其他贫困类型的危房改造户则按照固定额度进行补贴。同是新建住房，非建档立卡户有且仅有2万元固定补贴。相比较之下，非建档立卡危房改造户所获补贴要远低于建档立卡户。但是在实践中，非建档立卡户的住房改造能力远高于建档立卡户，并且在数量上属于少数。出于以上原因，下面仅以建档立卡户新建房屋情形为例，基于问卷调查数据，对L县2018年至2020年危房改造成本分担结构和特征予以描述和说明。鉴于2019年、2020年情况与2018年大同小异，这里仅以2018年为例，具体见表4。

从表4可以看出，2018年被调查的635户建档立卡危房改造户中，家庭人口数最多的有14人，其次是11人，接近94%的家庭户的人口规模在8人(不含)以下，其中以4口之家居多。随着家庭人口规模增大，新建住房总面积逐渐增加，住房总造价随之上升，相应的补贴额度也在增加。分家庭规模的户均补贴指标反映了L县基本按照政策标准发放了补贴，其中最少补贴3万元，最高补贴14万元。参考社会保障研究领域常用的自付比例及额度指标，我们分家庭规模统计了危房改造过程中农户平均自行承担的改造费用额度(以下简称户均自行承担)和政策补贴占总成本的比例(补贴占比)。结果显示，随着家庭人口数升序变化，户均自行承担数额总体上成倒“V”字型，而补贴占比成“V”字型走势。在样本数超过5的各分组中，户均自行承担数额最高的是4口之家，平均每户为危房改造支出4.76万元；其次是3口之家，平均每户支出4.24万元；最少的是1人户，平均每户支出1.9万元。再看补贴占比指标，最高的是7人户(仅比较样本数超过5的分组)，比例达到了72%；最低的是3人户，比例为41.91%。

表4 2018年L县不同家庭规模建档立卡户(n=635)新建住房成本分担情况

户均自行承担指标集中反映了农户危房改造中所实际支付的成本。基于以上数据结果可以得出以下结论：在政策补贴作用下，农户危房改造成本降低至农户可承担范围内，最终危房改造得以实施。而补贴占比更为直接地描述了政策补贴对于危房改造事件的作用，事实上，它们也是政策贡献度的量化。

(2)通过为房屋选址、设计和进场施工赋权增能，提升改造能力。在房屋选址、设计和进场施工环节帮助农户进行高效施工改造，也是提升其危房改造能力的一个重要途径。住房建设是一个专门技术领域，对于缺乏足够专业知识储备的危房改造户而言，保质、高效地完成住房建设如果不是不可能的，那也存在着诸多挑战。鉴于危房改造户普遍缺乏建筑施工改造能力，危房改造政策从多环节入手进行了补足。首先，房屋选址。因为下文将会从建房要素获取角度对此进行专门论述，这里暂不展开。其次，户型图和施工图的设计与制作。按政策规定，在与危房改造户签订危房改造协议时，基层政府会一并发放施工图集，并现场放线。对那些对户型有特殊需求的农户，相关部门还会在保证住房安全的前提下，进行专门设计。最后，进场施工。在其他条件不变的情况下，放线后尽快开工建设意味着更早完成改造。调查显示，基层政府危房改造工作人员会倾向利用他们自身的社会关系网络，动员组织施工人员尽可能快速进场施工。在需要协调现代化大型机械设备(如挖掘机)时，他们的推动作用尤为明显。

(3)通过现场监督、稳定建材供应渠道，提升改造能力。当前，农村普遍缺乏高水平的专业施工队伍，多采取“游击队”方式进行建设。为了保证建设质量和施工进度，L县相关部门常常采取现场督促方式进行监管。由于竞争不充分，施工人员普遍短缺，在L县，农村住房建设市场是施工方市场。如果没有政府强力监督，施工质量和进度往往得不到有力保障，尤其在施工进度方面表现突出。另外，L县统一部署，在每个乡镇都列示了一个危房改造建筑材料供应商推荐清单。这些商户被要求材料供应及时、质量符合要求，同时，由政府工作人员出面作为担保，允许农户赊欠货款。这些措施均有效提升了农户危房改造能力。

(4)通过满足或创造便利施工条件，提升改造能力。危房改造政策提升危房改造户改造能力的路径，还有县级国土资源部门、住房和城乡建设部门、基层政府、村支两委利用自身的优势，在不违背国家政策规定的前提下，协助农户获得适宜宅基地，并为危房改造户尽可能地创造便利的施工条件。长期以来，我国农村施行的是宅基地制度，农民建房的前提条件是获得适宜的宅基地。由于土地资源短缺及土地管理制度日趋严格，许多危房改造户获取适宜宅基地都存在较大困难。针对这个问题，国土资源部门利用所掌握的土地信息，快速帮助基层危房改造部门确定可能作为宅基地的地块，而住房和城乡建设部门也会协助农户完成选址安全评估。当遇到可选宅基地属于同一集体经济组织内其他农户且不愿转让或置换的情况，村支两委、村中能人或乡贤往往会凭借自身影响力努力促成土地流转。另外，砖混结构房屋建设通常需要大量的钢筋、水泥和砖石，这不仅需要合适的运输道路，还需要适宜的堆放场地。而农村普遍是集中居住，运输道路和堆放场地就往往需要沟通协调。这时，基层危房改造工作人员或村庄内公共管理者也会发挥积极作用，进而提升农户危房改造能力。

(5)通过主导危房改造竣工验收，提升改造能力。L县危房改造政策规定，遵循“完工一户、验收一户、拨款一户”的工作原则，各级危房改造工作部门接到竣工验收申请后，2个工作日内必须组织专业人员到施工现场，根据国家发布的相关标准完成竣工验收。对验收合格的房屋，填写《房屋安全认定表》。在施工方和农户之间存在施工质量信息不对称的情况下，基层政府的帮助和干预不仅帮助农户快速有效完成竣工验收，更为住房长期的质量提供了可靠保障。由此可以发现，政府与危房改造户在某种意义上已经产生出牢固的联结，形成危房改造共同体，这也有效提升了贫困农户的危房改造能力。

2.增强危房改造意愿的过程与机制。从L县危房改造政策执行的过程来看，增强贫困农户实施危房改造意愿并将其付诸行动的路径至少有四条，分别是补贴所产生的杠杆效应、分批改造形成的示范效应、脱贫目标产生的压力传导效应和降低心理成本的基本取向。

(1)补贴形成杠杆效应。被纳入危房改造范围的农户可被认为具有基本的甚至超出社会平均水平的改善住房水平的愿望。然而，在政策实施之前，他们未采取改造活动，一方面是受改善能力的限制，另一方面是基于家庭生命周期对改善投资机会成本进行综合考虑后的结果。贫困农户的收入和储蓄规模本身微小，他们的每一分收入都有着更基础和重要的用途——或是要保障最基本的生存，诸如用于食品和医疗；或是他们觉得教育投资更为重要。而危房改造政策实施后，对于农户而言，自行投入改造资金会产生乘数效应，进行住房改善将是理性的选择。结果，在政策补贴所产生的杠杆效应作用下，广大危房改造户改造意愿上升，并转化成为了改造实践。

(2)改造产生示范效应。政策通过示范效应提升贫困农户改造意愿的效果体现在两个层面：一是不同改造批次之间，二是同批次不同农户之间。危房改造并非同步进行，而是分批渐进实施；在同一批次中，也有先后。对于同村或者处于同一亲朋网络中、综合家庭情况相似的两户或多户农民，先实施危房改造的农户会对未实施改造的农户产生示范效应。在示范效应作用下，未实施改造农户的改造意愿会不同程度地上升。示范效应包含了两方面的内容，即比较和学习。具体而言，农村社会普遍存在相互比较的情形，大家都有努力争先、唯恐落后的心理，这表现在住房、职业、收入等方面。虽然，很多时候可能是低水平、小范围内的一种竞争，或者说“攀比”。同时，还有一种存在范围不是很广泛、但同样重要的比较心理——比较谁能从政府手里拿到更多优惠。除此之外，在A农户切实从政府拿到了补贴之后，具有相似条件的B农户就有了学习的榜样和案例，也会尝试通过申请补贴来实施改造。最终的结果是，B农户的改造意愿有所上升。

(3)脱贫压力传导效应。除了补贴效应和示范效应，脱贫压力传导也影响农户的危房改造意愿。危房改造目标的完成对实现脱贫攻坚和脱贫摘帽意义重大。在政策执行实践中，如图2所示，一般是年初摸底时确定危房改造存量规模，接着上报形成目标危房改造集合。而年终以是否完成既定指标为考核标准。一旦遇到不愿进行危房改造的农户，政策执行者往往会利用政策宣传、劝说等手段传导政策执行压力，极力改变农户的改造意愿并将其变成改造行动。实践中，100%完成危房改造指标的压力是巨大的，未完成的惩罚也是严厉的。在此背景下，基层执行者往往会使出浑身解数传导压力，进而完成改造任务。换言之，基层执行者会传导政策压力给农户，传导方式和路径包括各种社会网络，传统工具包括但不限于话语和利益，等等。

(4)降低心理成本取向。L县近年来危房改造政策始终规定：“对于危房户资源通过其他方式解决住房安全问题且无改造意愿的，及长期在外务工且没有意愿进行危房改造的农户，必须按照政策要求取好其有安全住房的佐证材料。属建档立卡户的，必须有住房安全的实物证明，在履行确认程序后不再将其危房纳入改造范围。同时必须提醒农户主动拆除或不再使用危房。”在该政策背景下，不愿进行危房改造的农户将会产生如下成本：一是拆除或不再使用危房的成本；二是心理成本。前者很容易理解，后者是指签订有关放弃享受危房改造政策机会的书面材料时在心理上付出的一定代价。现实中，一旦危房户被纳入危房改造范围，即具备了改造资格，改造资格就意味着观念上的补贴取得。若要让观念中的补贴成为现实，条件是实施危房改造。而一旦签订放弃文书，由于我们的意识很多时候不能很好地区分真实联结和逻辑上的、可能性的联结，结果就会产生心理上的一种落差。也就是说，一些农户认为“危房改造资格=补贴”，而签订放弃文书，就意味着失去补贴。现实中，获得与失去实际上并未真正发生，但在观念世界里，这个过程是存在的，就会产生一定的心理成本。为降低这种心理成本，进行改造可能是他们更为合适的选择。

四、结论与讨论

本文在危房改造实践取得了巨大成就与相关研究有所不足的双重背景下，提出对危房改造提升贫困农户住房水平的过程和机制进行研究。为阐释上述问题，笔者汲取既有的理论资源，建构了一个由行为能力和行动意愿为中介变量，政策干预为核心解释范畴，以目标事件为被解释概念的分析模型，并指出这一模型比较适用于分析嵌入性社会政策。鉴于危房改造政策具有明显的嵌入性特征，运用上述框架对其进行解释具有很大的合理性。然后，笔者通过对问卷调查和政府部门公布数据的描述统计，对H省L县进行了实证分析。结果显示，L县危房改造绩效水平较高，取得了很好的政策效果。

进一步的分析表明，政策绩效的产生过程包括两部分，它们分别是“政策干预→改造能力→绩效取得”和“政策干预→改造意愿→绩效取得”，两条路径同时畅通是政策绩效取得的必要条件，缺一不可。具体而言，危房改造政策是在提升改造能力和增强改造意愿的过程中得以执行，并取得了预期效果。而政策之所以能够增强改造能力，是因为政策会通过补贴直接分担建设成本，为房屋选址、设计和进场施工环节赋权增能，加强危房改造现场监督，稳定建材供应渠道，满足或创造便利施工条件以及主导危房改造竣工验收等，提升贫困农户危房改造能力。与此同时，在补贴所产生的杠杆效应、危房改造所形成的示范效应、按期脱贫政策压力的传导效应以及降低心理成本的基本取向作用下，改造意愿增强。当改造能力和改造意愿达到危房改造的最低阈值时，危房改造行为才可能发生，相应的改造成效也才会出现。如果用数学语言描述，以上两条通路显然是用“与”(AND)逻辑而非“或”(OR)来连接，共同形成必要不充分条件。以上理论研究和实证分析，一方面，有助于厘清危房改造政策绩效取得的过程和机制，加强相关知识积累；另一方面，也可为实施相似或者同类型的政策提供参考借鉴——既要关注政策对参与者的行为能力的提升，也要重视对其行动意愿的促进。