公共服务改革:市场化、半市场化与逆市场化

李真

为适应经济全球化的影响，西方国家开展了新公共管理运动，其核心的主题是公共服务市场化，即将市场机制引入公共服务领域。公共服务市场化是为适应社会发展，推动社会服务改革，着力提升公共服务的品质与效率。加强基城市环卫服务是切实增强推进生态文明建设的政治自觉和行动自觉。近年来，基层环境问题有所整治，绿色发展的理念日益深入人心，城市环卫服务质量有所改善，但面临环境压力依然存在。时刻学习领会习近平生态文明思想，牢固树立基层环境绿色可持续发展原则，切实提升城市环卫服务综合治理工作的责任感，加强自身业务能力，全面提升城市环卫服务治理水平。涉及从城市环境卫生、垃圾处理、城市绿化等简单职能扩大到政策制定、环境保护、医疗救助、社会保障等多方面，是一项系统发展的民生工程，群众关注度极高。近年来，中国公共服务改革中存在着逆市场化、半市场化管理的现象，为包括城市环卫服务在内的公共服务发展带来了新的机遇和挑战。公共服务改革面临市场化发展遇到的问题，突出表现在服务方式转变，公共服务体制机制创新上。本文以城市环卫服务改革作为研究的出发点，深入剖析其市场化、半市场化与逆市场化的基本情况和发展脉络，为接下来城市环卫服务发展把脉定向。通过理论研究，找到解决城市环卫服务问题的新方式方法，加快公共服务改革进程，推进公共服务满足人民群众需求。

公共服务改革的概念及其特征

公共服务改革是公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。从国内当前的实际国情入手，通过认真总结实际操作经验、不断进行逻辑概括与理论抽象，创造并形成有利于引导中国服务改革与发展的理论。公共服务改革的特征是公共服务的体制创新。在全面深化改革的攻坚阶段，将加强政府管理体制改革，逐步转变政府职能，不断推动政府简政放权、放管结合、优化社会服务，以提升政府行政效率。

公共服务改革的主要功能

公共服务改革的功能主要是优化现有的公共服务职能，健全公共服务体系。一是加速推进城市公共服务统筹发展。完善城市基本公共服务规划一体化，促进城市基本公共服务体制衔接，加强农村基本公共服务的保障力度。二是完善公共服务政策，推动国家主体功能区建设就必须有相应的基本公共服务政策。三是促进基本公共服务具体范畴的统筹发展，确立和健全各种具体的基本公共服务体系。

公共服务改革的必要性

健全的公共服务体系是我国经济社会发展长治久安的重要基础性保障。随着中国经济社会的持续发展，社会保障和公务体系与民众生活水平之间的关联也变得越来越紧密。建立健全的社会保障和公务体系，是当前我国基础性公务建设的主要内容。通过对我国公共服务改革体系的进一步完善，可以更有效的推动中国经济社会的平稳发展，从而提高中国经济社会的长治久安。

城市环卫服务市场化势不可挡

城市环卫业务，作为一种经营业绩比较容易衡量、业务外包门槛相对较低、公益性比较突出的公共服务，是中国当前社会服务工作领域社会市场化改革起步得较早、发展速度相对较快、社会改造效果也突出的业务领域。在国内公共服务变革的推动下，为了从源头上解决环卫落后问题，大力改善市容环境保护，中国大中城市进行了环卫业务变革。变革经历了从"政府大包大揽"到"市场化管理工作"的发展历程。三十多年环卫业务的市场化变革为城市环卫服务发展提供了新动力、开拓出新空间，促进了环卫业务向多元化、规范化、科学化、高品质的方向发展，对改变城市市容环境、增强城市竞争力起到了难以取代的重要作用。比如，在国内最先推进城市道路清理維护工作市场化改革的深圳，就率先明确提出了"打造成为全国最干净、最优美的城市"总体目标，通过深入推进环卫作业市场化、专业化的管理，全市环境卫生总体管理水平明显改善。

城市环卫业务市场化与半市场化、逆市场化势头，不可小觑

市场化改革进展迅速，但同时改革的缺点也日益显露，迫使政府对市场化改革进行了重新审查。逆市场化即政府停止了原来通过社会主义市场机制外包出去经营的环卫业务，重走社会主义市场化改革以前政府型服务供给老路。它主要有二个形式：一是由政府部门或所属的事业单位财务（环卫所、环卫站等）供给环卫业务。政府根据现有的工作情况，建立新的事业单位财务进行招募职工工作，承继政府旧有的管理体制对职工工作实施严格管理。二是由国企供给环卫业务。正因为环卫业务的公益属性，过去中国环卫业务长期是由政府部门与国企联合供给，在社会主义市场化改革后，中国环卫业务已经多方发展。在某些紧急任务中，综合能力较强大的民营企业会在为政府部门排忧解难方面存在着相当的优势，于是，部分省市政府部门在终止了与私营企业的合作协议之后，将新的业务承包商锁定给了国企，私企逐渐被边缘化。半市场化指的是市场化严重不足。它也有两种类型：一种是"一市两制"形式，即由私企与地方政府部门及其所属的社会事业单位，分别进行经营环卫业务。另一种则是以市场与政策兼而有之的折衷形式。不将外包的环卫服务业务全部收回，而由政府部门或街道另外成立了一个临时的环卫队伍，或进行代管，或是直接将这支队伍挂靠于清洁企业。半市场化、逆市场化的直接结果，城市环卫服务市场化效率发生断崖式下滑。

城市环卫服务市场失灵是根本原因

公共服务市场化发展势必会出现市场经济失效的问题。一是企业服务质量和居民对城市环境卫生品质要求间的冲突越来越尖锐。随着社会主义市场经济的持续发展，居民对城市环境卫生品质的需求也愈来愈高。因此企业就必须充实服务质量内涵和提升服务质量标准。但是，当部分城市进行了市场化改造，城市环境卫生明显改善后，企业就无法继续稳定进行业务，服务能力、业务范围、服务水平降低和减少。部分企业诚信意识较差，低价与社会竞争，服务质量固步自封，很难再上新台阶；部分企业产品质量无法提升，尤其是在一些城乡结合部、城中村、背街小巷、集贸交易市场等，脏乱差问题尤其突出，背离了当地政府想要采取市场竞争环境的方法来改善生产现场作业品质、改善人民生活环境的本意。二是服务成本高和政府财务压力过重的问题越来越尖锐。实际上部分的环卫业务合同外包后并不能达到成本费用节省之目的。有的企业以增加人员、增加工作时长加班加点等理由向地方政府部门索要巨额的环卫费用，造成实际外包成本费用大大超过了预期成本，导致一些财政上捉襟见肘的城市政府部门也无能为力。三是公共服务目的和效益被淡化间的矛盾越来越尖锐。承包公司普遍具有逐利主义，提供公共服务的主要目的就是谋求企业效益最大化，因而漠视了环保业务的公益性，将所承担的社会责任置之脑后。为压缩生产成本，减低环卫工人福利待遇，导致环卫工人劳动生产积极性普遍不高，不愿长时间参与环保清洁工作，整个环保市场发展进入了恶性循环。四是服务能力和政府对环境反应力高需求间的冲突越来越尖锐。当政府在正市场化、半市场化、逆市场化之中做出抉择之际，重点关心的就是晋升激励问题。在上级政策变化频繁，经常具有突发、临时性环境检查活动，环保卫生状况经常在环境性活动中作为检查的对象，甚至在其他所有的检查当中，也都是最直接、最便捷的检查指标。而对于政府来说，保持高速城市环卫应急能力，从上级政策的各种检查中有效进行环保清洁工作，但是企业偏重于获取利益。

没有发挥政府推进作用

环卫服务市场化后，要确保公开、正义、公益落地到位，要求政府部门充分发挥好功能。但是，由于政府管理制度中存在虚位""空缺""越位"和"错位"的问题。一是规章制度不健全。许多基本的问题还没有得到管理制度性的处理。而在招投标方式和拍卖方式的关系程序设计，企业经营权到期后的转让方法，服务价格的原则和方法，市场监督检查机关的职责界定等，目前仍然空白。部分规章制度也已不符合企业实际的工作要求，但政府仍没出台合理的规定。二是缺乏合理的商品与服务标价制度。由于城乡环卫市场价格偏低，政府无法吸纳高质量的商业经营主体流入环卫市场；而产品价格又偏高，政府的财务压力很大，普遍没有对市场成本费用价格的科学估计标准，加之政府对城市环卫的经费投入不足，城市环卫市场价格长期处在"非健康"状态，采用的是相对保守的"无标底低价格竞争"。造成环卫企业的竞相壓价，不少项目最终价格甚至低于市场成本费用价，存在着环卫工人配备缺失、环保生产现场作业设施设备老化、清洁机械化生产现场作业技术水平滞后等情况。三是市场监督管理工作不到位。政府监督管理工作松懈。环保服务质量的市场化改革主要是服务质量外包，并不是"责任"外包。不管环保服务质量由谁提供，政府部门对实施环保服务质量全程监督都是不可推卸的责任，而这种责任又包含了对生产者的服务质量成本、提供服务数量、服务质量、服务时限、服务质量效果等的严格监督。但是，在把环卫业务推向市场后，政府部门只是看表面现象，突击检测、走马抽查，放松了对环卫生产作业的日常管理、监督、引导与帮助，诸多规范都跟不上，从而造成了环保企业在作业时懒、散、虚、浮等情况的发生。

传统环卫运营模式是主要原因

传统环卫运营模式是主要原因。出现这种问题的主要原因之一由于城市建设在探索阶段，从而导致在低端作业发包以及市场化改革的过程中受到了不同程度的阻碍。一些地方城市进行环卫的从业人员，综合素质普遍偏低，对于监管部门制定的作业标准不能完全领会，只是盲目的应付部门领导对作业的检查，欠缺规范有序的作业方案。另外对区域内环卫作业的标准所涉及的公共场地、道路以及公厕等方面存在随意性，或者不清晰环卫标准，从而对整个的作业质量产生了不好的影响，政府委托的保洁项目也不能很好地完成。公众是基层环境治理的主体力量，但是公众的关注点往往在于经济社会的发展及自身的实际利益，对于环境治理等潜在价值并没有深刻认识，缺乏对环境治理作用的认识，简单认为基层环境治理只是政府行为，自身行为无关紧要，并且对于环境问题的潜在安全意识认识不足，一方面因为政府宣传不到位，另一方面也是由于公众缺乏对基层环境治理的主动认识。

深化市场化改革是解决市场失灵的唯一出路

城市环卫要遵循市场发展模式，按照市场竞争需求，深化市场化改革，解决市场失灵的问题。变革传统环卫服务运作模式，由政府通过第三方引入专业的城市环卫公司，为城市居民提供服务。政府部门采用招标的方法，选择合格的公用物资提供者，为城市居民提供服务，进而整合现有城市环卫资源，让环卫服务加入市场化竞争因素，扩展城市环卫服务空间。

加强模式创新建设

为了更好满足城市现代化发展对环卫服务提出的新要求，需要在环卫改革上给予高度的重视，加强模式创新建设，变革现有的城市环卫服务发展模式，例如，引入先进的第三方环卫公司进行承包经营，或者由市场自主竞争，择优选择服务最优的城市环卫公司，有政府部门进行综合评定监督。以创新模式促进城市环卫市场服务精细化、高效化推进。

加强监管机制建设

建立科学合理的定价制度，进行对环卫业务的经济计量，对企业承担的成本费用作出客观科学的合理评价，既要避免企业攫取暴利，又要满足市场规律，使企业有合理收益空间。进一步构建科学精细的工作规范管理体系，建立并健全作业质量标准、行业管理规范、服务业务标准、环保设施建设管理规范等工作标准与管理体系，有效保障环卫市场秩序稳定。把环保费用管理列入企业财务统筹计划，形成企业环保费用正常保障机制、工作量与费用同比递增机制，按环卫定额预算指导价格，合理足额配置企业环卫工作人员及清扫保洁费用，实现环卫工人、环卫设备等有效配备到位。狠抓环境执法和环境安全保障。强化基层环境治理执法队伍建设，深入开展环保专项行动，采取专项治理与日常监督结合工作方式，有效推进基层环境治理；加大环保执法力度，强化环保、公安联动执法，对违法严重、屡查屡犯的企业及时司法移交，提高威慑力；加强重点行业监管，坚决杜绝违反国家产业政策、污染严重的“散乱污”企业死灰复燃；切实提高应急应战能力，严防重大污染事故发生，确保基层环境安全。

创新监管模式

创新监管模式，建立健全第三方监理模式，充分发挥了第三方监理客观、专业、快捷等优势，进一步增强了环保市场化监督的公正性、规范化和实效性，有效助力了环保高效优质工作。

加强智慧环卫监管系统建设

以国际领先的物联网、大数据分析、4G通讯、GIS地理信息、RFID识读等信息技术为基础，构建了环卫作业车辆监督管理系统、环卫人员监督管理系统、环卫作业智能考评体系等模型，把监督对象引入信息化监督平台，力促环卫监督管理机关由"督察员"到"裁判员"之间的身份转换，促环境精细化管理。

目前，公共服务改革出现市场化、半市场化与逆市场化的问题，制约城市环卫服务高效发展，为促进城市精细化管理，城乡环卫工作要持续优化体质机制变革 ，创新发展服务理念。本文以城市环卫工作为出发点，系统分析我国公共服务改革发展现状，以及公共服务改革的问题所在，提出应对城市环卫服务市场失灵的方法，以期实现城乡环卫工作科学化、规范化发展。

（北京北控城市环境服务集团有限公司）

参考文献：

[1]李永清. 公共服务改革：市场化、半市场化与逆市场化——以城市环卫服务为例[J]. 上海城市管理， 2019， 28（01）：92-95.

[2]黄颖诗， 蒋燕惠， 李晓彤，等.环卫服务行业的"市场化之路"探索——以广州市天河区为例[J]. 商业故事（12）：2.

[3]黄锦荣. 公共服务"逆市场化"问题研究——基于广州市环卫服务体制变迁的案例分析[D]. 中山大学.