庆阳市农村土地流转现状及建议

陈 星，张菊霞

(甘肃农业大学，甘肃 兰州 730070)

0 引言

产业振兴是乡村振兴的基石，农村土地流转有利于提高农业生产效率、促进农村产业结构调整和劳动力转移，是实现乡村产业振兴的重要条件。为了推进农村土地有序流转，甘肃省人民政府办公厅出台了《中共甘肃省委办公厅 甘肃省人民政府办公厅 关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，提出“加快土地流转和服务，健全完善县有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的农村土地流转体系，对土地流转规模较大、期限较长的规模经营主体给予补助，促进土地流转工作”。

近年来，庆阳市农村土地流转取得了较好的成效。但是，农村土地流转依然存在一些现实的困境。在此背景下，如何克服土地流转过程的困境，推进农村土地高效流转就显得非常重要。基于此，本文根据当前庆阳市土地流转现状，并结合访谈法，分析庆阳市农村土地流转所存在的问题及其影响因素，提出加快土地合理化流转的建议。文中所涉及数据除特别标注外均由庆阳市农业农村局官方网站公开资料整理所得。

1 土地资源概况及农村土地流转情况

1.1 土地资源概况

庆阳市地处黄土高原沟壑区，东西相距208 km，南北跨度207 km，总面积27 119 km2。其地形复杂多样，农村土地大多分布于山地丘陵之间，土地资源禀赋差，坡地多，具有土质松软易流失、土壤贫瘠、土地细碎化等特点。截至2020年底，全市各类土地共271万hm2，其中耕地面积69.25万hm2、园地2.11万hm2、林地76.79万hm2、草地102.44万hm2，如表1所示。

表1 2020年庆阳市土地类型的面积及所占比例Tab.1 Area and proportion of land types in Qingyang City in 2020

1.2 农村土地流转基本情况

1.2.1 土地流转规模不断增长

截至2015年底，庆阳市农村土地流转面积达到8.91万hm2，占耕地总面积的19.61%，涉及农户15.6万户，占总农户的30.6%[1]。截至2020年6月底，全市家庭承包耕地经营权流转总面积10.63万hm2，占家庭承包耕地面积的16.2%；流转出承包地的农户13.84万户，占家庭承包经营农户数的27.5%。

1.2.2 新型农业经营主体数量逐渐增加

截至2021年6月，全市现有规模以上农业产业化重点龙头企业144家，其中市级以上重点企业101家。现有农民专业合作社7 903家，社员18.9万人，辐射带动非成员农户11.1万户。累计组建联合社97个、联合成员社1 555个。全市新组建家庭农场168家，累计达到1 198家。

1.2.3 土地流转形式日趋多样

庆阳市土地流转形式日益趋于多元化，先前的土地流转方式主要为出租和互换，随着新型农业经营主体壮大，逐步转变为出租、转让、互换和股份合作等多种形式共存。

2 农村土地流转存在的问题

2.1 农民法律意识淡薄

通过走访当地农户发现，多数农户法律意识淡薄，不了解土地流转相关法律，不明晰作为承包方和受让方的权利与义务，以及在发生土地纠纷时如何运用法律武器来维护自身权益。

一是土地流转法律宣传不到位，基层专业农经和法律人员少，法律文件多数只到基层组织，而不能真正进村进户。二是农民法律意识淡薄。偏远农村地区土地流转口头协议仍然存在，合同不规范情况时有发生。出现土地纠纷时，部分农民不懂得以法维权，都选择息诉，使得土地纠纷不能科学、有效地解决，致使矛盾日益积累甚至激化，这不但会损害农民的合法利益，而且也不利于和谐社会的建设甚至可能埋下安全隐患[2]。三是农村“小农户”思想盛行，农民将经营土地作为最基础的经济来源，对土地的依赖性很强，“恋土”情节严重，不愿意流转自己的土地。而且农村土地多为山地丘陵，细碎化严重、很难集中连片、不适宜大型农机具耕作，导致土地交易价值不高，降低了农民流转热情。

2.2 缺乏新型农业经营主体

研究国外农业发展模式得出，无论是以美国为代表的地区专业化、机械化、高技术化模式，还是以欧盟为代表的生产集约、技术复合型模式，再或是以日本为代表的资源节约型和资本技术密集型模式，它们都有一个共同特点，即农村微观经济主体是以农民专业合作社、家庭农场、种植园或者涉农企业所构成的新型农业经营主体[3]。而庆阳市的农业微观经济主体仍以“小农户为主”，新型农业经营主体还未成为主力军。

2.2.1 农民专业合作社

农民专业合作社近年来发展势头迅速，但部分合作社运行不规范，注册数量较多，实际运行并发挥作用的合作社不多，少部分合作社是“空壳子”[4]。

一是部分农民专业合作社机构不健全，制定章程流于形式，都是照搬照套形成的，可操作性不强。二是缺乏专业的管理人员。从事管理工作的基本都是本地农民，没有经过正规培训，缺乏管理经验。三是资金不足。政府的财政支持和农民入股为主要的资金来源，但是农民收入较少，可支配资金不多，而财政支持资金也较为有限，加之贷款门槛较高，使得专业合作社资金短缺。

2.2.2 家庭农场

近年来，庆阳市家庭农场培育速度加快，但整体数量较少。一是农业经营者素质较低。由于土地质量、基础设施等条件制约，务农的收入远低于外出务工。很多青壮年劳动力外流，农村空心化严重。农业经营者多为中老年人，受教育程度低，缺乏专业知识和管理经验，基本不具备计算机和互联网应用能力，很难承担家庭农场经营和管理重任。二是家庭农场服务体系不健全。家庭农场建设由政府扶持，银行贷款，但后续运行时常常出现资金短缺问题。政府服务功能较弱，大多只起到了资金扶持的作用。而后期经营时，经营主体大多自负盈亏，从良种选育到农产品销售都由其负责，力量相对单一。尤其在农产品销售之时，仍需面对“大市场”的窘境。

2.2.3 农业龙头企业

近年来，庆阳市大力引进和培育农业龙头企业，涵盖肉鸡、生猪、肉牛、肉羊、苹果等特色产业种类。但是，这些企业大多为养殖、种植和初级加工企业，精深加工企业少，产业链条较短，不能有效延长农产品产业链、提升农产品价值链。龙头企业的带动能力也需进一步提高，尤其要重视打造特色农产品品牌和提升市场竞争力。

2.3 土地流转服务体系尚不完备

土地流转服务体系是新型农业经营体系的重要组成部分，是农村土地流转规范、有序、高效进行的基本保障。当前庆阳市土地流转服务体系不完善。一是土地流转的信息交流机制不完善[5]。农民和承包商获取土地流转交易信息的渠道不畅，双方没有稳定的信息交换渠道。二是公平谈判机制不完善。公平谈判是双方自愿流转土地的前提。有些基层村庄的土地流转公平谈判机制落实不到位，谈判成了双方实力博弈的结果，实力较优的一方往往能够在谈判中获得更多的利益。三是尚未形成合理的土地定价机制。土地价格参差不齐，尚未形成依据资源禀赋、气候环境、交通运输等因素进行综合评估，将土地划分为不同等级，按优劣进行定价的机制。

2.4 农业保险体系有待完善

庆阳市属于自然灾害多发地区，其中以干旱、冰雹、大风最为常见。仅在2017年上半年，庆阳市就多次遭受冰雹、大风、干旱等自然灾害。农作物受灾8.52万hm2，造成农业经济损失10 015.34万元。据陇东报相关数据，2021年10月的强降雨，一周内造成全市2.59万户10.32万人受灾，灾害造成直接经济损失49 034万元。

农业保险是农户在受到自然灾害或意外事件侵袭时，防灾减灾、保障农业健康发展的基础支撑。自2007年开始，庆阳市政府在西峰区等地开展政策性农业保险试点，随后范围逐渐扩大至覆盖全市，保险产品的种类在不断增加，基本覆盖农民种植的主要农产品。但从整个农业保险体系来看，依然存在一些问题。一是社会公众责任意识薄弱。由于专业性的防灾减灾知识宣传不到位，群众缺乏主动参与防灾减灾的意识和应对灾害的自救能力，应急处置社会动员机制难以有效开展。二是农业保险政策宣传不到位，存在投保不平衡的情况。虽说农民种植的农作物都可自愿参保，但是很多农民属于选择性参保。对果树、蔬菜等易形成损失的品种投保积极性高，对小麦、玉米等产出效益较低的作物投保积极性较低。

3 相关建议

3.1 加强法律宣传，拓展流转渠道

现如今，庆阳市的各级政府部门要坚决执行各项法律法规，尤其要做好土地流转法律普及。派专业普法人员下到基层，开展土地流转专题讲座，让农民切实了解到土地流转法律的重要性。

近年来，庆阳市农村土地撂荒较为严重，而且“小农户”经营的弊端也渐渐显露。选择合理的土地流转形式可以有效缓解这些问题。因此，需要推广土地托管、合作种植等新的土地流转形式。

土地托管是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地托给供销社等合作组织，并由其代为经营管理的模式。庆阳市农村土地撂荒问题严重。因此，成立土地托管公司，将农民不愿意耕种的土地由公司托管，统一耕作，再以部分收成为劳务费，即可以解决土地撂荒问题又能增加农民收益。

合作种植指农业公司与农户共同经营土地，然后收益分成的一种土地经营模式。农业公司为农户提供优质种苗、农业机械设备、技术指导服务。农民按照科学方法高效种植，农业公司对农产品统收统销，收益按照比例分配。这样，既可改善农民经营土地不科学的问题，又可解决农民在农产品销售中遭遇到故意“压价”的行为，缓解了“小农户与大市场”的矛盾。

3.2 培育新型经营主体，打造农业特色产业

土地流转有两个核心的要素：一是流转的土地由谁经营；二是流转的土地如何经营。而这两个问题恰恰说明了培育新型农业经营主体、打造农业特色产业对于土地流转的重要性。

3.2.1 培育新型农业经营主体

首先要培养专业管理人员和技术人才。一要就地取“才”，培育当地有发展意愿的农民。需构建一整套人才培训体系，根据实地需求进行有针对性的培训，提高农民的专业技术和管理能力。对参与培训的人员采取考核制度，通过考核的颁发资质证书。二是引进人才，尤其是受过高等教育的农业类人才。他们往往具备较强的专业素质与管理能力。政府可以通过降低贷款门槛、延长还款年限等政策鼓励他们到当地创业，也可以用较为优越的福利待遇引进人才，聘请其为代理人、技术顾问来直接或者间接管理经营土地。其次要规范运行机制，健全新型农业经营主体服务体系，制定合理的规章制度。制定时要注意严松适中，以奖励为主、惩罚为辅，以便提高农民的积极性。对龙头企业、合作社示范社、家庭农场示范场，定期进行检查复评。不符合要求的，予以通报，督促及时改正；对不按章程制度办事、违反法律法规、不合格的，及时取消资格[6]。

3.2.2 打造县域农业特色产业

一是各县级政府要根据本县的资源禀赋及优势产业，组织农业方面的专家进行实地考察，支持鼓励农户、家庭农场、农民合作经济组织成片、集中种植市场前景好、附加值高的特色经济作物。二是以地方优势企业和建立行业协会为依托建立特色农业园区，打造区域特色品牌，加大宣传力度，提高品牌效应。环县舍饲肉羊产业就是典型例子，现在环县肉羊已成为甘肃省内唯一具有完整产业链的肉羊产业，羊肉已经远销中东国家。

3.3 健全土地流转服务体系

健全土地流转市场，将农民碎块化的土地集中成片，有利于农业资源及生产要素的整合和利用[7]。想要健全土地流转服务体系，首先要建立完善的土地流转合同制，许多农村土地流转多为“情面”流转，流转时间短、面积小、易发生土地纠纷。因此，需要建立完善的土地流转合同制，变“情面”流转为合同流转，合同应明确规定双方的权利和义务、合同的变更和解除、违约责任、争议的解决方式等。使流转双方都能受到合同条款的约束和保障，减少土地流转的利益纠纷，让农民安心的流转自己的土地。其次成立土地流转中介机构和网上信息服务平台。以互联网为依托的网上土地流转信息服务平台，使得流转双方可实时把握土地流转的相关信息[8]。流转成功的案例上传网上服务平台，也可为其他农户提供参考。不仅可以提高土地流转效率，而且可切实保障流转双方的利益。最后健全土地质量评估与定价机制，将农民的土地按照土地质量、所在区位、生产成本、产出效益等进行综合评价、合理定价，杜绝土地流转过程中的乱价行为。

3.4 完善政策性农业保险体系

一是要加强农业保险政策宣传力度。现如今，庆阳市农业保险险种齐全，已经涵盖几乎所有农产品。但是，农民对不同农产品投保积极性差异较大。很多农民对于农业保险的认识十分欠缺，都是在遇到灾难受损过后才逐渐了解农业保险的重要性，可是为时已晚。对此，政府应该向落后地区的农村多派遣相关专业人员，在基层开展农业保险政策主题讲座，大力普及和宣传农业保险方面的知识，让农民清楚地理解农业保险的运行机制，打消农民投保的顾虑[9]。二是要健全农业保险服务体系，变被动服务为主动服务，积极进入田间地头，对农产品受灾情况做合理的评估，再行保险补助。三是对参与土地流转的农民进行补贴，减少从事种植业的农民因不可抗力所造成的经济损失，设立应对自然灾害和意外事故的机制，逐渐消除农民土地流转的后顾之忧[10]。

4 结束语

农村土地流转是整合农村土地资源，由“小农户”转型为现代农业的关键。但是，农村土地流转又与农村人才培养、农业技术创新推广、农民思想转变和农村社会保障等相辅相成。因此，农村土地流转需要以政府为主导，农民为主体，积极招揽社会力量和资金。从农村公共服务、基础设施建设、农民思想教育、社会保障体系完善等方面共同发力，土地流转方能高效进行。