新内生发展理论视域下特色小镇绿色发展

孙 悦，项松林

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230022)

特色小镇是新型城镇化与乡村振兴的重要结合点，是促进经济高质量发展的重要平台，是实现乡村振兴的重要抓手。2016年，国家发改委印发《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》明确指出，“特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台”，并提出了“有机对接美丽乡村建设，促进城乡发展一体化”的总体要求、“以人为本、因地制宜、突出特色、创新机制”的基本原则以及“夯实城镇产业基础、完善城镇服务功能、优化城镇生态环境、提升城镇发展品质”的重点任务[1]。在“指导意见”引领与推动下，近年来，各地区积极打造要素融合、特点突出、富有朝气、宜居宜业的特色小镇。但在建设过程中，概念模糊、盲目定位、规划混乱、市场化不足等问题也普遍出现[2]，以及绿色发展重视不够、内生发展动力不足两大突出问题。

坚持绿色发展理念，走绿色发展道路是特色小镇建设的重要目标指向。习近平总书记深刻地指出，“实施乡村振兴战略，一个重要任务就是推行绿色发展方式和生活方式。”[3]改革开放40多年，我国城乡经济与社会发展取得了巨大进步，但经济增长与生态环境之间的不平衡愈发剧烈，尤其是伴随着“项目下乡”“资本下乡”，使得生态环境破坏问题向农村蔓延。因而，统筹经济发展和生态环境保护之间的平衡是建设美丽中国的关键。党的十九届五中全会强调，“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。”2021年中央一号文件正式规定，“到2025年，农村生产生活方式绿色转型取得积极进展，农村生态环境得到明显改善。”[4]作为兼具城市功能与乡村形态的特色小镇，在推进经济社会发展全面绿色转型中应发挥更重要的中枢地位与作用。

从各地区特色小镇的发展模式与建设路径来看，主要是围绕产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”等层面复制与推广“浙江经验”与“浙江模式”，不同程度都存在“照搬照抄”“东施效颦”“一哄而上”等弊病。因而，如何真正让特色小镇建设做到合乎客观规律、合乎本地实际、合乎特色优势，体现区域差异性，增强内生发展动力，是新发展阶段推进特色小镇高质量发展面临的重大理论与现实问题。从目前对特色小镇的研究状况来看，学术界对特色小镇的特性、内涵、地位与意义[5]，特色小镇建设的现状与困境[6]，特色小镇建设的经验与启示[7]，特色小镇建设的模式、路径与举措[8]等做了大量的学理研究与实证分析，为推进特色小镇理论研究与实践发展奠定了很好基础。毋庸讳言，与乡村发展研究、城镇化研究一样，在特色小镇研究路径与方向上也存在外生发展与内生发展各执一词，“自上而下”与“自下而上”发展模式各偏一端的偏狭。有鉴于此，引入新内生发展理论，在广泛借鉴已有成果基础上，构建“资源-赋能-合作”理论分析框架，并以特色小镇的绿色发展为具体研究题域，以期探究特色小镇绿色发展的内生动力，推动新时代特色小镇高质量发展。

一、新内生发展理论下“资源-赋能-合作”分析框架

“新内生发展”概念由英国纽卡斯尔大学教授克里斯托弗·雷(Christopher Ray)首次提出[9]。作为超越内生和外生发展理论，该理论主要关注区域发展潜力和实施路径，强调内部与外部、地方和超地方有效整合，将农村从传统依附型转变为城乡相互依存体，塑造可持续的社会结构。国内学者借鉴新内生发展理论，在分析农村发展、农民脱贫、乡村振兴等论题构建了“资源-参与-认同”[10]“认同-赋权-创新”[11]等分析框架。在借鉴这些理论架构的基础上，结合研究对象特色小镇绿色发展的具体情况，设计了“资源-赋能-合作”理论分析框架。

特色小镇兼具生产、生活、生态功能，由外部环境和内核系统共同推动发展。在特色小镇绿色转型发展过程中，“资源”“赋能”“合作”是不可或缺的因素。

首先，“资源”是基础。一般认为，内部资源与外部资源以及环境性因素构成统一的资源。内部资源来源于自身，包括生产要素资源、产业资源、知识资源、工作经验资源等。按照Adamski和Gorlach分类，知识资源可以进一步分为科学知识、管理知识、地方知识[12]。外部资源来源于政府、企业、社会提供的资金资源、政策资源、技术资源等。特色小镇绿色发展依赖于内部资源与外部资源有效整合。外部环境泛指特色小镇所处的宏观环境，包括发展阶段、政策体系、机遇挑战等；内核系统由组织部门、经济子系统、自然系统、生态环境耦合而成。外部环境和内核系统相互作用，不断进行着物质、信息和能量的交换，促进特色小镇生产、生活、生态重构，进一步推动绿色发展转型。

其次，“赋能”是关键。赋能(empowerment),又表述为赋权、增能，最早是由美国哥伦比亚大学学者Solomon为受歧视的美国非洲裔黑人寻求自立自主自强所提出的，后应用于社会工作中，以降低弱势群体的无权感为目标，之后逐渐形成赋能理论(empowerment theory)。赋能理论将个人福祉与社会和政治环境联系起来，并表明人们需要享有做出参与决策的机会，以改善他们的生活[11]。按照西方社会质量理论，赋能的测量领域包括知识基础、劳动力市场、制度的开放性和支持性、公共空间、人际关系5个方面[13]。按照赋能理论，特色小镇绿色转型发展要充分调动小镇居民参与的积极性与主动性，及时回应他们的利益诉求，增强制度的开放性与支持性；要创设开放包容、自由公正、平等协商的参与机会、渠道与平台，提升参与的效能感与获得感。

最后，“合作”是保障。现代治理理论已形成广泛的共识，单一的治理主体，无论是政府还是市场抑或社会组织，都存在失灵，善治的根本在于多元主体的“共治”。同时，任何“共治”离不开理念、价值与文化的“共识”。因而，在推进特色小镇绿色进程中，要以认同、信任、共享为价值纽带，要统筹政府、市场、社会、市民等多元主体的治理优势，构建多元合作共同体，推进特色小镇绿色发展共建共治共享。

由此可见，新内生发展理论在“资源”上既重视外部环境又凸显内在机制，在“赋能”上既关注制度环境又注重参与平台，在“合作”上既强调价值纽带又推崇内外共治共享，这些都超越了单一的内生与外生理论，有助于全面研讨特色小镇绿色发展问题。其理论分析框架如图1所示。

图1 理论分析框架

二、特色小镇绿色发展的现状与主要问题

(一)特色小镇建设的现状

特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小镇建设热潮最初兴起于浙江。为打破发展困局、适应经济新常态，提升供给质量，2015 年浙江全面启动建设了一批产业特色突出、人文气息浓厚、自然环境优美兼具旅游与社区功能的特色小镇。作为破解浙江省空间资源瓶颈、有效供给不足、高端要素聚合度不够的城乡二元结构的重要抓手，特色小镇建设伊始，与新型城市化、“两美浙江”建设有机对接，并在实践中形成了产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的四大特色[15]。

为推广特色小镇“浙江模式”，2016年，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部等部委印发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，国家发改委印发《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》。在现实需求、政策推动与利益诱使下，各省市特色小镇蓬勃发展，新样态、新模式不断涌现，同时也存在遍地开花、乱象频现等无序状况。为进一步规范特色小镇建设，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，国家发展改革委办公厅印发《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，明确提出建立规范纠偏机制。正如有学者们所洞见到的，特色小镇建设亟需从1.0升级到2.0。尽管对特色小镇2.0理解还众说纷纭，但有一个核心的共识那就要对标美丽中国与生态文明建设，推进特色小镇经济社会发展全面绿色转型。

(二)特色小镇绿色发展的主要问题

从空间形式上看，特色小镇兼具城镇与乡村属性，在绿色发展方面具有得天独厚的自然优势与区位优势。从各地特色小镇建设实践来看，生态特色小镇是其最基本的样式。需特别强调的是，本文的出发点不是探究具体形态样式的绿色小镇现状与发展问题，而是从发展理念、发展路径、发展模式的高度来阐释如何突破与扬弃传统的“要素驱动型”“投资驱动型”的外生发展模式，并将绿色发展作为其根本方向与核心内容。换句话说，与城镇化、乡村建设等领域一样，特色小镇建设的根本问题是要转变发展模式。

从前文构建的“资源-赋能-合作”分析框架来看，当前特色小镇绿色转型发展存在的主要问题有以下几方面。

1.资源约束凸显，产业同质化严重。资源整合是新内生发展的基础和前提。从当前特色小镇建设情况来看，基于“小生产，大市场”的矛盾以及“农村片面工业化”所带来的各地普遍存在资源利用粗放、低效等问题，依靠生产要素投入增加推动产业发展，即依靠圈地、生产规模扩大、资本与劳动力投入增加，产业特色缺乏，同质化现象严重。因而，毋庸讳言，特色小镇一定程度在重复传统城镇化的老路。正如《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》对传统城镇化不可持续的问题所作的剖析：“随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。”无疑，这“三个不可持续”同样适合特色小镇。另一方面，除了“人、地、钱、业”等主要内在因素外，特色小镇的外部条件制约也很突出，比如交通、水电、通讯、物流等生产性与生活性基础设施建设支撑不够，生态污染防止与生态修复等基础性环境工程建设也较为滞后，教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会性基础设施配套还不均衡，互联网、物联网、数据中心等新型基础设施建设投入不足。

2.体制机制不健全，赋能成效疲软。完善的体制机制能够为特色小镇绿色发展提供有效规约，但目前相关的体制机制还不健全。第一，法律机制不完善。首先，专门针对特色小镇绿色发展的政策措施还未制定，分散的法律法规造成管理范围不完整，权责界限不明确；其次，执行力度不够，在环境保护中执行机构、人员都存在滞后性，且在执行中又缺乏有效的评价、监督机制。第二，管理体制不完善。缺乏合理的管理体制推进生产方式和生活方式绿色转型，导致各部门职能交叉或是管理缺位，难以激发小镇居民参与治理的积极性，最终导致治理成本趋高、效率低下、公众参与能力不足。明显表现为特色小镇设置了环保监测环节，但由于环保部门、监测部门、管理部门之间没有达成有效对接，所监测获得的数据和信息无法有效应用在环境保护方面。第三，激励、补偿机制不完善。面对污染防治、绿色循环发展等激励补偿机制不全且力度较小，人居环境整治、垃圾污水处理等成本高且激励补偿机制不足都影响小镇绿色发展的效果。这些体制机制的缺失直接或间接影响着小镇居民参与和决策小镇建设。

3.内外联动不顺畅，合作共享水平低下。特色小镇建设需要凝聚政府、企业、第三方环保组织、居民等全员力量，但由于各种因素的影响致使内外联动不顺畅，合作共享水平较低。第一，政府生态责任相对缺失。基层政府为了追求经济利益，对粗放式经济增长方式没有采取制止措施，并且未依照相关法规对环境进行保护。第二，企业和第三方环保组织对特色小镇绿色发展的支持不足。企业为特色小镇建设提供了资金、技术上的支持，但是大部分企业在生产经营中重视短期效益，忽视了长期发展，对绿色发展缺乏正确的认识，重经济效益，使得特色小镇在建设过程中出现了严峻的环境生态问题；同时，由于信息不对称，第三方环保组织不能及时与小镇相关政府居民进行充分沟通来了解小镇建设需求，因而未能有效参与到小镇环境治理中。第三，居民绿色觉悟和生态意识不强。受传统生活习惯的影响，小镇居民保持着“靠山吃山、靠水吃水”的理念，对绿色发展理念认知不足，没有自发形成维护公共环境卫生的队伍，绿色生活生产方式尚未形成。此外，小镇居民对环境保护的政策法规知之甚少，为了各自的利益，甚至违法占用自然资源，造成对生态环境和资源的破坏和浪费。

三、新时代特色小镇绿色发展的思路与路径

面对资源环境形势严峻、社会矛盾突出、经济发展转型，坚持绿色发展是内在要求[16]。“十四五”时期，要坚持问题导向与目标导向，大力破解特色小镇绿色发展“同质化”“内卷化”，立足区位优势，坚持走差异化、特色化的绿色发展之路；做强产业链，夯实特色小镇绿色产业基础；创新体制机制，优化特色小镇绿色发展的治理生态；做深内外联动，构建特色小镇绿色发展的大格局，其路径如图2所示。

图2 特色小镇绿色发展路径

(一)立足区位优势，坚持走差异化、特色化的绿色发展之路

坚持绿色发展是新时代推进特色小镇绿色转型的一条最为基本的原则，实事求是，因地因时因势，走差异化、特色化的绿色发展之路。

1.坚持发展理念。在目前资源、污染、生态严重紧缺和破坏的情况下，走绿色发展之路是生态文明建设的正确选择，也是推动经济发展转向高质量发展的重要手段。同时，探索产业结构转型升级与绿色发展是我国创设特色小镇的最主要初衷。国家发展改革委等10部门近日印发《全国特色小镇规范健康发展导则》，进一步明确特色小镇建设的“五条底线”，即合规用地底线、生态环保底线、债务防控底线、房住不炒底线、安全生产底线[17]。这是用“底线”“红线”保障特色小镇绿色底色的硬举措。

2.立足区位特点，走差异化、特色化的绿色发展之路。不同地区的资源和发展状况不同，绿色发展的路径与模式肯定也不相同。东部地区经济发展水平较高，中西部地区较低，在完善的基础设施条件下，应坚持以市场为导向，按照控制数量、提升品质、保护耕地、优化特色的要求，做好小镇承接大城市中心城区功能外溢的工作，并与个性化需求相结合，推进特色产业绿色发展。中部地区要进一步完善制度供给、补充配套设施、保障要素融合、维持环境保护、监管生产过程，让政府更有为、市场更有效，找准特色小镇发展的动力源，推动特色小镇全面绿色转型；西部地区根据资源禀赋不同，以资源为导向，采取错位发展和互补发展的模式。

3.立足新发展阶段，构建特色小镇绿色发展的新格局。2021年标志着我国开始迈向全面建设社会主义现代化国家的新征程。我国的现代化是：人口规模巨大的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、全体人民共同富裕的现代化、走和平发展道路的现代化[18]。进而从绿色环境、绿色生产、绿色生活、政策体系等多层面构建特色小镇绿色发展格局。

(二)做强产业链，夯实特色小镇绿色产业基础

特色小镇绿色发展的关键与核心是做强产业链，夯实绿色产业基础，把发展特色小镇绿色生态产业作为建设美丽小镇的“总引擎”[19]。一般而论，企业链、供需链、空间链、价值链共同构成产业链。

1.突出绿色底色，加快特色小镇产业生态化改造和生态产业化发展。在产业生态化改造方面，要加大产业绿色化转型升级力度，尤其是钢铁、有色、煤炭、建材、化工等传统产业，提倡园区和企业采用清洁生产方式，开展循环化改造进而实现产业结构、能源结构调整。在生态产业化发展方面，应加快节能环保、生态循环、清洁能源产业化步伐，发展绿色建筑，构建绿色金融服务体系。

2.开展生态系统生产总值(GEP)核算，推动生态产品价值实现。森林、草地、湿地等生态系统，不仅为人类提供了生活与生产所需的物质产品，例如食物、医药、木材、生态能源及原材料等，还提供了所需的生态调节服务产品，例如调节气候、涵养水源、调蓄洪水、净化环境、防风固沙等，以及提升人们生活质量、促进精神健康的文化服务产品[20]。推动生态产品价值实现，首先要对生态产品包含的价值进行核算，推进特色小镇在GEP核算及其结果运用方面先行先试。

3.完善生态优势转化机制，促进绿色产业转型升级。通过互联网、物流体系等现代生产方式，压缩乡村原生态与消费大市场之间的距离，让生态产品有机会参与市场竞争，并且鼓励企业与当地合作建立生产基地实现生态产品规模化、电商化、品牌化，通过市场化运作，把生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济优势[21]，促进“小农经济”转向“生态经济”，兑现出更大的市场价值。此外，还要明确生态产品的产权，做到“河权到户”“山地有证”，搭建农村产权交易平台，让生态产品转化成有收益的产品。

(三)创新体制机制，优化特色小镇绿色发展的治理生态

创新体制机制是增强内生发展的重要举措。具体到特色小镇的绿色发展而论，当前最为重要的工作和任务是要统筹特色小镇体制机制改革创新与构建生态产品价值实现机制，优化特色小镇绿色发展的治理生态。

1.建立生态补偿机制。首先，开展纵向生态保护补偿，鼓励县、镇政府在依法依规前提下加大对生态领域的转移支付力度，借助市场力量发展产业基金、企业生态债券和社会公益金等，拓宽融资渠道；其次，完善横向生态保护补偿，在自愿协商原则下，生态资源受益地为供给地提供一定的物质补偿，例如在利益共享、风险共担的准则下采取异地开发补偿模式、建设合作园区等。

2.创新镇政府绩效考核制度。制定统一的小镇生态环境治理考核标准，将绿色发展指标和生态文明目标纳入对镇政府和领导干部的考核之中，加强对领导干部自然资源资产离任审计的考核，充分给予小镇居民确权、赋能，参与小镇生态治理评估。

3.改进小镇生态治理监督机制。首先，明确县镇两级环保部门独立的监督权，各司其职，保证对小镇生态环保的公正性和客观性，同时政府内部也需要对两级环保部门进行监督，严格把控资金的申请和使用；其次，鼓励社会监督、小镇居民监督和政府监督有效结合，加强社会和小镇居民的治理主体意识，环保部门接受社会和小镇居民的监督，形成公正、民主、自由的制度环境。

(四)做深内外联动，构建特色小镇绿色发展大格局

与内生发展理论不同，新内生发展理论不盲目排斥借助外力，注重内外联动。具体到特色小镇的绿色发展，就是要围绕“资源”“赋能”与“合作”，充分凸显小镇在“城”与“乡”之间的贯通地位，上下融通、内外联动，做深做实城乡绿色资源要素双向流动，做深做实产业集聚、文化认同、合作赋能，做深做实新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，构建特色小镇绿色发展大格局。

1.着力加强特色小镇绿色发展外部支撑，做深做实城乡绿色资源要素双向流动。一方面，从基础设施、流通体系、资金投入等方面入手，补短板、强弱项，打通城乡循环不畅堵点，促进城乡绿色资源、绿色产品双向流动，完善特色小镇绿色发展外部条件支撑；另一方面，结合污染治理和生态修复，深入打好蓝天、碧水和净土污染防治攻坚战，有序实施“双碳”行动计划，巩固提升特色小镇环境水平。

2.深入总结特色小镇内生发展的有益经验，做深做实产业集聚、文化认同、合作赋能。总结产业类、旅游类、健康类、文化创意类、创新驱动类等特色小镇绿色发展的有益探索与实践，从产业集聚、文化认同、合作赋能等维度凝练特色小镇绿色发展可资借鉴的经验与做法，形成特色小镇内生发展的绿色模式，彻底摆脱传统的要素驱动型、投资驱动型发展模式窠臼。

3.着力克服特色小镇绿色发展“内卷化”态势，做深做实新型城镇化和乡村振兴双轮驱动。当前，各地的特色小镇绿色发展不同程度呈现出“内卷化”态势，花样繁多，但很难解决绿色转型发展过程中结构性问题。而中国经济社会发展最大的结构性问题无疑是城乡二元结构，诚然工业文明时代各国同样遭遇结构性问题。因而，在新发展阶段，推进特色小镇绿色发展，要有大格局，坚持城镇化和乡村振兴双轮驱动，充分调动特色小镇上下融通的属性与功能，有机对接乡村生态振兴，促进城乡绿色融合发展。