流域生态补偿综合效益评估：汀江流域例证

高雅罕，丘水林

(中国农业大学 人文与发展学院，北京100193)

流域是指一个水系的干流和支流所流经的整个区域，蕴含着上下游、左右岸、干支流、水陆间复杂利益关系[1]。全国主体功能区规划下，流域上游地区面临经济发展和生态保护的双重挑战，为增强流域生态产品生产能力做出了巨大贡献，然而流域下游地区在享受上游地区提供的优质生态产品的同时并没有予以应有的经济激励，造成流域局部地区的生态环境日趋恶化。建立流域上下游横向生态补偿机制，是调节流域上下游地区经济利益关系，进而协同推进流域生态环境治理体系和治理能力现代化的重要手段。

2016年12月，国家财政部等四部委联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》中明确提出，到2020年各省份基本建立行政区域内流域生态保护补偿机制，到2025年进一步扩大跨多个省份的流域生态保护补偿试点范围，并要求对试点工作开展情况进行绩效评估。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，要求巩固跨省流域横向生态保护补偿机制试点成果，对生态保护补偿责任落实情况、生态保护工作成效进行综合评价。目前，已有20多个省份相继建立省域内或跨省域流域上下游横向生态补偿机制，并积极探索市场化、多元化生态补偿路径[2]。然而，生态补偿政策的实施是否提升了流域生态环境质量？对流域区内的经济社会发展又有何影响？合理评估流域生态补偿的综合效益，对于完善流域上下游横向生态补偿机制具有重要意义。

国内外有关生态补偿理论与实践的研究取得了丰硕的成果，主要集中于补偿主客体、补偿标准、补偿方式和补偿监督[3-6]。然而，无论是理论框架还是具体实践都是以生态补偿机制的有效性和可持续性为前提。目前学术界对生态补偿有效性和可持续性的研究相对较少，仍处于探索阶段。关于流域生态补偿效益评估的研究，有学者侧重单一效益的评估，如景守武等基于双重差分法对新安江流域生态补偿对水污染强度的影响进行研究[7]；娜仁等基于新安江流域数据对跨省流域生态补偿的生态环境效应及减贫效应进行实证研究[8]；Von等聚焦于墨西哥水文服务，提出生态补偿有效性评估中景观方法具有必要性[9]。部分学者构建综合评估框架对流域生态补偿进行评估，如彭玉婷基于黄山市的生态、经济和社会发展数据对新安江流域生态补偿综合效益进行评价[10]；高振斌等从供给服务、调节服务、支持服务、文化服务构建东江流域的生态系统服务价值当量因子表，对其综合效益进行评估[11]；Monteiro等通过提出可比较生态补偿项目效率、绩效影响的评估方法，对Paraíba do Sul流域生态补偿进行评估[12]。在评估方法方面，主要通过政策前后对比、模糊集定性比较分析法(fsQCA)等进行定性评估[13-14]，或者通过准实验法、数据包络法、层次分析法等进行实证分析[7,15-17]。

关于流域生态补偿综合效益评估的既有文献主要基于政府视角，对居民、农户等重要行为主体的主观认知价值的关注相对不足[18]。事实上，政策的综合效益评估理应对公众的感受予以关注[19]。同时，由于评价对象的差异及评价侧重点的不同，学术界关于流域生态补偿评价指标体系的研究结论尚未统一，现有评价指标体系不够全面，未能有效评估流域生态补偿的多维效益。此外，已有研究主要集中在新安江流域等率先开展生态补偿试点的区域，而对于第二个跨省流域横向生态补偿试点汀江-韩江流域的研究相对较少。鉴于此，本文采用费用效益分析法，从生态、经济、社会3方面选取16个测度指标构建流域生态补偿综合效益评价指标体系，并基于汀江流域政府和农户调查资料和数据，从效益货币化的新视角对流域生态补偿综合效益进行评估，以期为流域生态补偿的可持续性和其他流域的生态补偿政策实施效果评估提供可资借鉴的经验。

一、研究方法

(一)指标选取

成本收益理论认为，收益大于成本的预期是“理性经济人”从事经济活动的首要原则。根据前人已有研究，指标选取应满足具有实际意义、数据可对比、可直观判断，且需考虑数据的可获性、评估结果的全面性和科学合理性。

对流域生态补偿的费用(成本)进行分析，既要考虑项目实施过程中投入的直接成本，也要考虑因保护流域生态环境而产生的间接成本。其中，直接成本的指标选取主要考虑保护流域生态环境投入的资金。结合刘强等[20]、李彩红等[21]的研究及数据，选取生态补偿资金投入作为直接成本。间接成本的指标选取主要考虑因保护流域生态环境而损失的经济社会发展机会成本。由于第三产业主要由服务业和旅游业组成，当流域生态环境质量得到改善时，会吸引更多的游客，增加旅游业和服务业收入，从而增加第三产业收入。基于郑云辰等[22]、王志风[23]等的研究及流域实际情况，选取第一产业和第二产业发展受损的成本进行分析。

对流域生态补偿的效益进行分析，主要参考《水污染防治专项资金绩效评价办法》《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《关于汀江-韩江上下游横向生态补偿协议(2019—2021年)》《关于提前下达2021年汀江-韩江流域上下游横向生态补偿中央奖励资金的通知》等政策文件中明确提出的效益评价内容及已有的相关研究，从生态效益、经济效益和社会效益3个方面构建多维度多层次的评价指标体系。

生态效益的指标选取主要考虑流域生态补偿的实施对流域生态系统的影响。基于联合国千年生态系统评估[24]、Costanza等[25]、欧阳志云等[26]的研究及流域生态补偿的实施重点，选取水源供给、产品供给、水质净化、河流输沙、水土保持、生物多样性等6项指标进行衡量。不同的流域可根据实际情况，从水流速度、水文调节等方面对指标进行相应调整。

经济效益的指标选取主要考虑流域生态补偿的实施予以受偿区域带来的经济发展方面的影响。根据李挺宇[27]、李彩红[28]等的研究并结合流域生态补偿自身特点，选取种植业价值、水力发电、旅游价值等3项指标衡量直接经济效益，选取房地产效益、服务业效益等2项指标衡量间接经济效益。不同的流域可根据其农业生产特点，从养殖业、林果业等方面对选取的指标进行适当调整。

社会效益的指标选取主要考虑流域生态补偿的实施对受偿区域内社会民生的影响。根据耿翔燕等[29]、王金龙[30]等的研究，选取促进就业、居民健康、教育效益、科学研究、美学景观等5项指标进行衡量。不同的流域可根据某一方面突出的社会效益，如排洪防涝效益，对指标进行适当调整。

(二)指标核算

基于前述分析，对流域生态补偿费用的核算包括直接成本和间接成本的核算，对流域生态补偿效益的核算包括生态效益、经济效益和社会效益的核算，具体评估方法及符号说明如表1所示。

流域生态补偿费用方面，对直接成本(DC)的核算通过核算流域生态环境保护资金投入来实现。对间接成本(IC)的核算，选取与受偿区域产业结构比例相近但社会经济发展未受流域生态补偿影响的区域作为参照区域进行测算。其中，第一产业主要考虑因土地使用方式改变、农林牧渔业产量减少而产生的机会成本，通过农林牧渔业的产值变化来测算；第二产业主要考虑污染企业的“关停并转”而产生的机会成本，通过受偿区域与参照区域第二产业产值差距测算。

流域生态补偿效益方面，生态效益中的水源供给(V1)是指生产生活用水供给，产品供给(V2)是指水产品供给，二者都可直接在市场上进行交易，故而采用直接市场评估法进行测算；水质净化(V3)通过微生物降解等作用进行净化，可利用影子工程法对其化学需氧量(COD)进行核算；河流输沙(V4)通过减轻河道泥沙滞留与淤积的方式产生效益，其效益通过输沙量变化的价值来体现；水土保持(V5)通过减少的水土流失面积价值来衡量；生物多样性(V6)通过意愿调查评估法进行测算。

经济效益中，流域生态补偿的实施使得土地利用方式产生转变，种植业价值(V7)可通过直接市场评估法进行测算；水力发电(V8)因可在市场上直接交易，亦可通过直接市场评估法进行测算；旅游价值(V9)通过旅游收入变化来衡量，采用比例折算法进行测算；房地产效益(V10)与服务业效益(V11)是流域水生态环境变好而间接产生的价值，可通过专家打分法来估算。

社会效益中，促进就业(V12)主要通过流域生态补偿的实施而增加的相关岗位(如河道专管员、污水处理厂工人)的工资收入体现；居民健康(V13)得益于流域生态环境变好而带来的效益，可通过疾病成本法测算；流域生态补偿通常采用智力补偿、技术培训等补偿方式，可以提高受偿区域居民的受教育程度和就业水平，因此教育效益(V14)以因受技术培训而外出就业所获得的收入测算；流域生态补偿的开展会加大学术界对流域生态补偿领域的科学研究(V15)，以发表的相关论文价值进行估算；美学景观(V16)是指旅游效益以外的美学景观效益，对此采用当量因子法进行估算，但由于流域的旅游效益和美学景观效益之间没有明确的比例区分，因此采用专家打分法获得美学景观的比例。

费效比通过流域生态补偿的费用和效益进行测算，具体计算公式如表1所示。费效比是一个直观指标，通过对流域生态补偿进行费效比评价，可分析其经济可行性。

表1 流域生态补偿费用效益分析

续表

续表

二、研究区概况与数据来源

(一)研究区概况

汀江发源于福建省三明市宁化县，流域总面积达1.18×104平方千米，河长323千米，河道坡降为4.68%，水力资源达到6.21×104千瓦，多年平均径流量31.46×108立方米，是闽西最大河流，享有“天下第一客家河”美誉。汀江在龙岩市境内河长230千米，流经区域包括新罗、永定、武平、上杭、长汀、连城等6个县(区)。汀江在顺次流经上杭、武平、长汀、永定等县后流入广东省梅州市大埔县，并与梅江汇合，称为韩江。2012年初，时任国家副主席的习近平对长汀县水土流失治理工作作出重要批示，财政部等七部委提出建立汀江-韩江流域上下游生态补偿机制的建议。在中央及闽粤两省的积极推动下，2016年3月，福建与广东正式签署汀江-韩江流域上下游横向生态补偿协议，成为我国第二个跨省流域生态补偿机制试点。

从时间跨度来看，汀江-韩江流域生态补偿协议从2016年签订以来，于2016—2017年、2018年实施两轮试点，中央与闽粤两省共拨付14.97亿元，根据预调研的结果，汀江流域生态补偿效益已逐步显现，选取2015—2018年的数据进行分析符合客观实际。从空间范围来看，汀江在上杭、武平、长汀等县的境内面积占总流域面积的51.14%，占龙岩市流域面积的95.38%，所获生态补偿金额占总补偿金额的65.05%。因此，以上杭县、武平县和长汀县作为评估汀江流域生态补偿综合效益的研究区域具有代表性和典型性。

(二)数据来源

本文数据来源于课题组于2019年8月对汀江流域区的上杭县、武平县和长汀县的实地访谈和农户问卷调查。问卷调查采用随机抽样法，根据流域区面积、人口数量、经济发展水平等因素，从每个县抽取1～2个乡镇，每个乡镇抽取2～4个村庄，每个村庄抽取9～21户农户(表2)，主要询问农户对流域生态补偿所产生的生态效益、经济效益及社会效益的主观感知情况、个人基本情况等。本次问卷调查共发放问卷219份，获得有效问卷211份，问卷有效率为96.35%。同时，通过与龙岩市生态环境局、农业农村局等机构进行访谈获得《龙岩市水文、水量情况》(2015—2018)、《龙岩市统计年鉴》(2015—2018)等统计数据。为了进一步保证数据时效性，结合《2019—2021年汀江-韩江上下游横向生态补偿实施方案》《关于汀江-韩江上下游横向生态补偿协议(2019—2021年)》等相关资料展开研究。

表2 样本农户分布

三、实证结果与分析

(一)汀江流域生态补偿费效比分析

根据龙岩市生态环境局统计数据，2016—2018年，上杭县、武平县、长汀县投入的汀江流域生态保护资金分别为1.78亿元、2.25亿元、1.69亿元，据此估算的汀江流域生态补偿直接成本为5.72亿元。在间接成本核算方面，实地调研发现，调研区域第一产业中受损的产业主要为养殖业，尤其是生猪养殖。因此，采用生猪养殖业发展受损的机会成本作为第一产业发展受损的机会成本。调查数据显示，调研区域2015—2018年生猪养殖业价值分别为43.25亿元、49.94亿元、42.06亿元、36.79亿元，据此估算的第一产业受损的机会成本为6.46亿元。同时，无论是与调研区域产业结构比例相近，但不属于汀江流域生态补偿受偿区域(福建省惠安县)的横向相比较，还是与汀江流域下游地区(如广东省大埔县和蕉岭县)的纵向比较，调研区域第二产业产值均高于参照区域。可见，调研区域的第二产业未有明显受损的机会成本，第一产业受损的机会成本6.46亿元即为汀江流域生态补偿的间接成本。综合以上分析，汀江流域生态补偿的费用为12.18亿元。

根据表1显示的效益评估方法，2015—2018年汀江流域生态补偿的生态效益、经济效益和社会效益如表3所示。由表3可知，2015—2018年汀江流域生态补偿综合效益的增加值为22.65亿元。基于以上讨论和分析，汀江流域生态补偿的费效比为1.86，大于临界值1，表明汀江流域生态补偿具有经济可行性。

表3 2015—2018年汀江流域生态补偿综合效益值 亿元

(二)汀江流域生态补偿效益分析

2015—2018年汀江流域生态补偿综合效益及其子效益分阶段变化趋势如图1所示。从整体效益来看，汀江流域生态补偿综合效益呈现逐年增加趋势，表明流域生态补偿的实施效果显著，但随着汀江流域生态补偿的深入实施，其增加速度逐渐放缓，这是因为政策实施前期流域生态环境污染较为严重，存在较大的改善空间。从局部效益来看，在政策未实施期，各子效益均较处于较低水平，且生态效益大于经济效益和社会效益。这是因为上杭、武平、长汀均是国家重点生态功能区和原国家级贫困县重合地区，当地生态环境质量较好，但经济社会发展水平较低。在政策实施初期，各子效益均有增加，其中生态效益相对其他效益而言上升明显，表明汀江流域生态补偿具有协同增加经济效益、社会效益和生态效益的效果。在政策实施中期，生态效益和经济效益稳步提高，这是因为随着污染较大的生猪养殖业的退出，并转为经济效益较高、污染较少的绿茶、百香果等种植，接续替代产业达到初步成效；而社会效益有所降低，这可能是因为近年来当地居民健康水平轻微下降所致。总体而言，汀江流域生态补偿的实施对综合效益及其子效益的增加具有促进作用。

图1 汀江流域生态补偿效益

(三)汀江流域生态补偿综合效益指标贡献率分析

对2015—2018年汀江流域生态补偿综合效益进行指标贡献率(即各效益的指标变动与综合效益变动的比值)分析[32]，结果如图2所示。

图2 汀江流域生态补偿综合效益指标贡献率

各子效益中，生态效益增值最大，为10.26亿元，对综合效益的贡献率达到45.3%；经济效益增值次之，为6.64亿元，贡献率为29.32%；社会效益增值最小，为5.75亿元，贡献率为25.39%。可见，汀江流域生态补偿的实施对生态效益的促进作用相对较大，对经济效益与社会效益的促进作用相对较弱。

进一步分析来看，生态效益中水源供给的贡献率最大，其次是水质净化、水土保持，三者对综合效益的贡献率分别达到29.93%、12.72%、3.40%，表明汀江流域生态补偿的实施不仅保证了充足的水量并满足了人们的生产生活用水需求，还改善了流域水质，有效治理了水土流失，为更多的生物提供了栖息地；产品供给对综合效益的提升带来了负向作用，比重为2.21%，这可能是因为汀江流域生态补偿实施以来，在政府的环保宣传及对非法捕鱼、电鱼的严厉打击下，汀江流域捕鱼量有所下降。经济效益中旅游价值、房地产效益和服务业效益明显，贡献率分别达到14.57%、8.52%、5.08%，表明流域生态环境的改善，对旅游业的发展及其房地产、服务业等产生了积极的带动作用。社会效益中居民健康效益的贡献率最大，为21.90%；促进就业和美学景观的效益次之，二者的贡献率分别达到2.65%和0.93%，表明汀江流域生态补偿提高居民健康水平的同时促进了居民的身心愉悦，且在增进当地就业水平方面具有积极作用；科学研究对综合效益有负向影响，这是由于2017—2018年关于汀江流域的学术研究相对于2015—2016年有所下降，可见，学术界对汀江流域生态补偿的关注度有待进一步提升。

总体而言，虽然汀江流域生态补偿能够带来明显的综合效益，但由于实施期限较短、机制不够完善等原因，仍存在些许不足之处。与汀江流域生态补偿所产生的巨大的生态效益相比，其所产生的经济效益与社会效益相对较小，说明目前的汀江流域生态补偿政策对受偿区域的经济和社会发展的推动作用有限。此外，生物多样性对综合效益的贡献率不明显，表明流域生态补偿对居民的生物多样性支付意愿并没有明显影响，公众环保意识有待进一步提升；教育效益的贡献率不明显，表明流域生态补偿在补偿方式上可进一步向智力补偿等技术补偿倾斜。

四、结论与政策涵义

本文以汀江流域为例，通过构建流域生态补偿综合效益评价指标体系，运用影子工程法、疾病成本法等对汀江流域生态补偿综合效益进行货币价值核算，定量评价流域生态补偿综合效益，得出如下研究结论：(1)汀江流域生态补偿的费效比为1.86，该生态补偿项目的实施具有经济可行性，且当汀江流域生态补偿持续推进的情况下，随着政策实施时间的推移，上杭县、武平县、长汀县流域生态补偿综合效益呈现逐年增加趋势。(2)汀江流域生态补偿综合效益增加速度有所趋缓，同时汀江流域生态补偿的实施协同增加生态效益、经济效益和社会效益，与流域生态补偿机制设计的出发点相吻合，但对生态效益的促进作用相对较大，对经济效益与社会效益的促进作用相对较弱，汀江流域生态补偿更注重生态环境保护而对经济社会的带动作用有待提升。(3)汀江流域生态补偿的生态效益中的水源供给、水质净化和水土保持，经济效益中的旅游价值、房地产效益和服务业效益，以及社会效益中的居民健康、促进就业和美学景观对生态补偿综合效益具有正向影响，生态效益中的产品供给及社会效益中的科学研究对生态补偿综合效益具有负向影响，社会效益中的教育效益贡献率不明显。

上述结论蕴含如下政策涵义：(1)流域生态补偿政策作用的充分发挥需要较长的时间，在流域生态补偿持续推进的情况下，随着生态补偿实施时间的逐渐推移，流域生态补偿的综合效益将逐渐上升。因此，有必要适当延长流域生态补偿的补偿期限，并逐渐将流域生态补偿政策制度化和常态化，以此充分显现流域生态补偿的综合效益。同时，流域生态补偿工作的持续推进，不仅需要国家生态环境部门和财政部门等中央机构的政策支持，更需要福建、广东两省提高政治站位，高度重视汀江-韩江流域生态补偿工作，积极展开省际沟通和协商，持续加强共治力度。(2)扩大流域生态补偿治理范围，重视流域生态补偿对经济、社会效益的推动作用，实现流域生态保护与高质量发展的协调推进。加强流域生态环境保护和促进流域水质改善是流域生态补偿的首要目标，流域生态补偿资金通常向流域生态环境改善，尤其是流域水质改善方面的项目倾斜。但从长远来看，生态环境、经济发展、社会进步三者之间的协调发展，实现流域生态保护和高质量发展的协调推进才是长久之计。因此，需要因地制宜从更加长远的尺度思考并制定生态环境与经济协调发展的科学政策[33]，应当扩大流域生态补偿治理范围，不应只关注流域环境治理和水质改善，可以适当向经济社会发展方向扩展，推动其与生态效益进一步协调发展。(3)引导企业、社会公众等多方主体的参与，积极探索多元化流域生态补偿方式，促进流域生态补偿综合效益的进一步提升。为了在缓解政府财政压力的同时提高汀江流域生态补偿的教育效益，除了原有的政府专项基金类补偿，应当进一步探索智力补偿、产业补偿等多元化生态补偿方式。其中，智力补偿等技术支持类补偿通过流域下游地区向上游地区提供技术培训等方式，提高上游地区的外出就业收入，缓解上游地区的人地矛盾；产业补偿等经济援助类补偿通过流域下游地区向上游地区提供产业园区的方式，促进上游地区内非环境友好型产业的迁移，提高上游地区的生态产品供给能力，缓解其生态保护压力。