国土空间规划体系下实用性村庄规划编制模式研究*——以崇左市保安村为例

庞国彧 王秋敏 童磊 PANG Guoyu, WANG Qiumin, TONG Lei

0 引言

进入21世纪以来，我国村庄建设运动大致经历了新农村建设、美丽乡村建设和乡村振兴三个阶段[1]。然而在十多年的实践中，实用性不强这一问题始终是村庄规划的痛点，规划难实施、落地效果差、村民不认可的主要原因在于：一是盲目粗糙地套用城市规划的模式，长期将各层面的规划方法、技术标准、成果形式等应用到村庄规划中[2-4],形成价值观念与思维模式等层面的惯性，制约了村庄规划模式的自主创新[5]；二是规划编制脱离村庄实际，规划逻辑与村庄发展逻辑存在偏离，对乡村社会文化、邻里结构、土地结构、产权关系、发展利益诉求等存在漠视与淡化[3,6]；三是对村民的组织引导不够充分，缺乏对村庄内生力量的培育与整合，普遍缺乏规划参与或流于形式[3,7]。为提升村庄规划的实用性，业界从内涵界定[8]、内容体系[3,9-10]、规划策略[11-15]、法律制度[16-17]与空间营造[18-20]等多个层面进行了探索，形成了一系列共识。总体上看，实用性村庄规划应符合好懂好用标准，规划的关注重点、编制模式与组织实施机制都应向村庄实际与村民需求靠拢，加强规划的可操作性和落地效果。

新时期国土空间规划体系建立后，村庄规划作为乡村地区的详细规划被纳入其中，其法定地位和规划效力进一步得到强化，规划的组织编制工作也进入了新的阶段。这一背景下，村庄规划如何编制才能体现出应有的实用性和法律效力，同时满足习总书记关于“编制多规合一的实用性村庄规划”的要求，是业界和学界探索的当务之急。

1 国土空间规划体系下实用性村庄规划的界定

1.1 国土空间规划体系下村庄规划的定位与任务

自然资源部对新时期村庄规划的定位是：“村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。”这一表述实质上是将村庄规划的定位与控制性详细规划进行对标，并从两个层面赋予了村庄规划新的任务。

一方面，作为法定规划，村庄规划必须对国土空间开发保护和村庄各项建设活动进行权利和义务的界定。从实践来看，针对普遍存在的“一户多宅”、宅基地面积超标和违法占用永久基本农田等建设问题，规划必须为村民、村集体和自然资源管理部门提供一种好用、管用的公共政策平台和建设管理制度工具。

另一方面，作为国土空间规划体系的一环，村庄规划需要以乡村振兴为目标，密切衔接上位国土空间总体规划、专项规划与村庄布局，统筹村庄全域要素，将上位空间规划中的“三区三线”、空间用途管制要求、重大基础设施、要素配置、国土综合整治、土地增减挂钩、建设用地流量指标的挖掘与分配等内容进行衔接，协调好村庄产业发展与国土空间资源保护开发之间的关系，并向下传导至下位的建设规划和重点项目修建性详细规划当中。

1.2 国土空间规划体系下村庄规划的实用性内涵解构

从历史演化和现实任务视角来看，随着国土空间规划体系的建立，村庄规划的实用性内涵体现出“需求导向，全面覆盖，强调规则和标准化”的特征。首先，村庄规划历来的重点是关注村庄的现实需求，尤其以解决近期的问题和建设项目需求来为村民谋划未来的福祉，在这种价值导向下，村庄规划讲究“按需编制”，利于建设项目的落地和整治行动的实施。其次，国土空间规划体系建立后，“山水林田湖草”统一生命体观念逐步确立并融入乡村振兴范畴。这一语境下，村庄规划中“村庄”之内涵由单一的居民点向由自然生态空间、农业生产空间和人居空间所构成的完整地理单元演变，实现全地域覆盖和全要素统筹。同时，村庄规划作为乡村地区各项建设活动的法定依据，在规划体系中的地位对等于城镇控制性详细规划，这意味着对规则的规划将进一步凸显。此外，多规合一与建设规划“一张图”要求将村庄规划纳入“标准化”轨道，为了与上位规划、同类规划进行衔接，还需要有规范化的编制内容、标准化的表达方式和矢量化的存储方法。

2 国土空间规划体系下的实用性村庄规划编制模式构建

结合前文对实用性内涵的解构，国土空间规划体系下的实用性村庄规划应具备“内容切实、成果好用、实施可行”的基本特征，并应呈现在其编制模式中。“内容切实”即规划内容符合村庄的实际情况和需求；“成果好用”即规划成果简明扼要，不同的使用主体在使用规划成果时都能获得良好的用户体验；“实施可行”指的是规划实施具备参与基础和保障措施，能够发挥管控与指导作用，经得起村民的验收。

2.1 合乎现实需要的内容框架

从作用范围和规划效力两个维度建构国土空间规划体系下实用性村庄规划的内容框架，形成矩阵化的规划内容框架（图1）：空间范围维度关注规划的作用载体，通过村域和自然村屯居民点两个层面着力；规划效力维度关注要素协调与规划实施的方式，包括常态化的刚性控制、持续的发展引导和近期行动指南三个层面。

图1 实用性村庄规划的内容框架Fig.1 content framework of practical village planning

2.1.1 常态控制层

作为法定规划，村庄规划需要衔接上位国土空间总体规划和专项规划，以法定形式确立村域国土空间开发保护活动与用途管制的边界和规则，界定村民建设活动的权利与义务。因此常态控制层的主要工作是三类空间用途管控、控制线划定核实和对村庄建设活动的规范管控。村域层面，核实上位规划划定的生态红线和永久基本农田保护红线，对划定不实和图斑误差提出修正反馈，对违法占用现象进行识别和纠正，并提出农业空间、生态空间的用途管控措施和治理措施，平衡保护与发展的关系；居民点层面则对标控制性详细规划，以乡村建设规划许可证的核发为落脚点，明确用地功能、边界、指标、设施配套等要素的导控规则，取代以往对实体建设意向的指引，将管控规则和建设行为在空间中进行关联，从而解决过去村庄规划管控能力较弱的问题，同时将过去的居民点建设规划移至下位并根据需要进行编制。

2.1.2 发展引导层

发展引导层反映了规划对乡村振兴的响应和对村庄发展的引领，从全要素协调的角度，对村庄的社会经济、产业发展、居民点空间布局和各类设施的安排进行综合统筹和引导。需要注意的是，发展引导需要注重远近结合，尤其以近期项目为驱动，提高规划的可实施性和落地效果，无需面面俱到。

2.1.3 近期行动层

近期行动层应对的是近期需要集中力量解决的重大问题和发展需求，一方面，配合集体经营性建设用地入市、宅基地经营权流转和“地券”“地票”制度的推行，开展土地综合整治、“三清三拆”等集中行动盘活村庄闲置资源，为村集体和村民拓宽收入渠道；另一方面，开展人居环境改善、村容村貌美化、基础设施建设等项目，同时优化村庄自治体系。

2.2 简洁好用的规划成果

规划成果的实用源于对“用户”需要的满足主要体现在两个层面：内容层面，规划成果应简明扼要，适当准确地表达规划任务和意图；使用层面，结合不同主体的使用目的、习惯和方式，创建有针对性的成果版本和使用界面。

2.2.1 成果体系架构

借鉴江苏、福建、湖南、广西等省（自治区）自机构改革以来出台的村庄规划导则（表1），新时期村庄规划成果体系的优化主要有三个方向：一是根据不同受众的使用需要和认知水平分别制作专业版成果和村民版成果，改善“用户体验”；二是精简规划成果内容，以必要的图件、文本、附表和数据库作为基本构成要件，其余内容可按需编制，做到简明易懂、突出重点、好用实用，便于查阅和监督；三是强化国土空间的管控规则并与村规民约进行有机融合，便于村民认知和按规划实施。

表1 各省（自治区）村庄规划编制导则Tab.1 guidelines for the compilation of village planning in all provinces (autonomous regions)

结合实用性村庄规划的内容框架，本文认为村庄规划的核心成果仍有进一步简化凝练的空间，聚焦到“一图、一则、一表、一库、一文本”，即村域综合规划图、居民点导控图则、近期项目表、规划数据库和规划文本，分别对应全域与居民点两个层面的导控指引、近期需求和项目安排、规划的标准化编制要求和规划的逻辑思路。

2.2.2 关键图件分析

2.2.2.1 村域综合规划图

村域综合规划图是村庄规划全要素内容在村域层面的图面呈现。村庄虽小，但空间要素却是多样化的，包含山水林田湖草、人居空间、各类设施项目等完整的地理单元信息和经济社会背景，在当前基于ArcGIS平台进行矢量化图斑编辑并录入数据库的技术条件下，村庄规划的所有内容都应当以矢量数据形式在“一张图”平台中存储。但由于系统的信息维度较多，很难在单一图幅中全部表达，因此村域综合规划图需要展现的应当是村域国土空间保护与开发利用的核心要素，包括三条控制线核实与优化、土地利用规划、道路交通设施、基本公共服务设施和公用设施以及重要的生态修复、历史保护和产业等项目。

2.2.2.2 居民点导控图则

过去的村庄规划对建设活动管控缺位，根源在于缺乏实用的政策性管理工具将管控规则与村庄空间进行整合。精美绘制的居民点建设规划平面图仅能表达建设意向，而管控规则过于专业和枯燥，难以与空间直接关联。新一轮实用性村庄规划将建设活动的管控锚定在管控规则的规划和可视化表达上，借鉴控制性详细规划图则的做法，制定各个自然村屯的建设导控图则，划定宅基用地、公用设施与公共设施用地、产业用地、历史文化保护用地、景观与绿化用地等6条控制线，明确各类用地的建设和管控要求于占用调整的转换规则，并标注预留宅基地、公共设施等村庄建设项目及其规模。需要说明是，理想状态下的居民点导控图则应反映出住房的产权关系，明确腾退和清拆的范围，以配合“一户一宅”等政策的落地，但目前由于宅基地确权的配套政策尚不明朗，过早定性腾退房屋可能会激化基层矛盾。因此，村庄规划应注重刚性与弹性结合，以村庄建设用地边界管控为底线，分户、腾退等具体事务的协商和决策由村庄内部治理机制来完成。

2.2.3 各主体使用界面

注重“用户体验”是规划成果“好用”的体现。面对主管部门、村庄集体、村民个体等不同主体的使用需求，规划成果应呈现出差异化的侧重点和使用界面（表2）。首先，对主管部门而言，从事权的角度，为了建设“规划一张图”平台，便于规划许可审批和对三条控制线的监测，面向主管部门的界面应具有标准化、精准化和多维度信息化特征，以ArcGIS为平台，统一用地分类、要素、作图比例、表达方式和文件格式，使村庄规划成果在纵向传导和横向衔接两个方向都能无缝衔接。其次，针对村庄集体的发展诉求，成果界面应以近期建设需求为导向，重点突出产业、基础设施、公共服务、旅游等项目，明确用地项目的选址、规模、建设计划、投资预算等信息。此外，对村民而言，成果应强调规划普及，重点结合项目示意图让村民读懂规划。同时，为规范村民自建住宅，管控规则还应转化为通俗易懂的村规民约，嵌入空间和民俗，强化村民的认知与理解。

表2 不同主体对村庄规划的使用需求及规划响应策略Tab.2 application demands and planning response strategies of different subjects to village planning

2.3 全过程参与的实施机制

实用性村庄规划在实施层面的可行性取决于村民的参与和支持程度，村民既是规划的主体，又是规划的服务对象，还是规划实施的主要支撑力量。加之乡村是典型的社区，村庄规划需尊重村庄固有的社会结构和人际网络，遵循社区规划“上下结合”的原则，构建与规划编制程序相对应的全过程参与模式，充分发挥村民的主体作用，最大限度地平衡并满足其需求，引导村民理解规划意图，认可规划方案并投入实施过程。具体到机制设计层面，在“调研—编制—决策—实施”的规划全过程中嵌入“认知—评估—反馈—行动”参与机制[10]（图2），同时，利用既有的“村民代表大会—村屯理事会”两级议事机制进行协商和决策，确保村民对村庄规划全程知情且拥有直接参与的机会；发挥乡贤能人的带头和示范作用，营造“共谋、共建、共治、共享”的社会氛围。

图2 实用性村庄规划的参与机制Fig.2 participation mechanism of practical village planning

3 保安村村庄规划的实践

3.1 基本概况

保安村位于崇左市中心城区南部，距中心城区仅6 km。保安村辖14个自然屯，户籍总人口3 134人，近三分之一的村民在外打工。村域面积2 195 hm2，东部沿河地带地形平坦，中部为山地，西部为低山缓坡，全村林多地少，耕地主要种植糖料蔗，村庄国土空间现状如图3所示。经村庄座谈会和入户访谈，保安村近期发展需求如表3所示。进一步梳理，保安村规划实践的重点任务主要有三：一是优化国土空间格局及其管控规则；二是优化村庄发展所需的要素配置；三是开展乡村风貌提升与人居环境整治行动。

表3 保安村近期需求一览表Tab.3 list of recent demand of Baoan Village

图3 保安村综合现状图Fig.3 comprehensive status of Baoan Village

3.2 重点规划内容的实用性应对措施

结合前文所提出的编制模式，实证研究主要按照“规划内容—成果转化—行动组织”框架进行阐述，其中“一图一则”等相关成果纳入规划内容框架，以便系统说明。

3.2.1 村域层面规划

3.2.1.1 生态红线与永久基本农田保护红线核实

落实底线管控是国土空间规划体系下村庄规划的首要任务。村庄规划以第三次全国国土调查（下称“三调”）为数据基础，但“三调”数据仅能反映用地类型，并不体现各类控制线；而由上位市县、乡镇两级国土空间总体规划划定的生态红线与永久基本农田保护红线普遍存在精度误差、划定不实等问题，与实际情况脱节并出现大量图斑，不利于管控措施的落实，因此需要在详细规划层面对其进行核实，并提出恢复、调整与补划的反馈。经核实，保安村生态红线与其他用地并无冲突，可直接落位。永久基本农田规模（413.79 hm2）由于同原土地利用总体规划目标（523.47 hm2）出入较大，并存在图斑冲突，需要进行调整和恢复（表4），并在有条件的区域补划。

表4 保安村基本农田冲突图斑调整措施Tab.4 adjustment measures for conflict pattern of basic farmland in Baoan Village

3.2.1.2 村域空间用途管控规则

保安村拥有丰厚的绿色资源，但要将“绿水青山”转化为“金山银山”，关键在于通过确立合理的空间用途管控规则来协调村域国土空间保护与开发的关系。保安村村域空间用途管控的主要措施是落实上位规划的管控要求，同时提出正向用途引导和负面清单。其中正向用途引导侧重从发展的视角提出国土空间优化利用途径，体现乡村振兴的引领作用；负面清单设置则是基于法律法规的框架，以国土空间资源的严格管控为底线，体现空间规划的刚性约束（表5）。

表5 保安村村域空间用途管控要求Tab.5 security village space use control requirements

3.2.1.3 全域要素配置优化

保安村要素配置主要以村庄发展需求为导向，规划按照“底线管控—用途分区—项目策划—空间落位”思路，统筹控制线、建设项目和用地之间的关系，平衡村集体与个体、各个居民点之间的利益诉求，构建“空间布局—矢量数据”相互对应的项目库，落实重点产业项目、机耕道、自然屯道路、污水处理设施、环卫设施、文体设施和历史文化保护单位等，最终呈现为村庄综合规划图（图4）。

图4 保安村综合规划图Fig.4 comprehensive plan of Baoan Village

3.2.2 自然屯居民点层面规划

结合前文论述，保安村居民点规划有三项主要内容：一是梳理各项可腾退的存量用地潜力，优先用于新增分户和公共项目建设；二是提出用地项目的布局与规模，主要包括新增宅基地、产业设施、新建道路、村庄公用设施、公共服务设施，以及部分旅游接待设施；三是明确建设活动的控制规则，划定永久基本农田、宅基用地、产业用地、公共服务设施用地、历史文化遗存用地、景观与绿化用地6条控制线，明确各类用地的建设和管控总要求与弹性调整转换规则（例如占一补一、不占农田、允许设置部分弹性边界），将其并反映到居民点建设导控图则中（图5），以导控图则指导村集体和村民进行项目建设，并作为主管部门开展乡村规划建设管理工作与核发行政许可的主要依据。

图5 保安村叫豆屯导控图Fig.5 directed graph of Jiaodou, Baoan Village

3.2.3 面向村民的通俗化成果界面

实用性村庄规划的成果特征之一是要具备面向村民的使用界面。保安村规划对成果文本进行了图、文、口号三者并茂的通俗化转译：一方面，用规划示意图（图6）替代以往精美的规划总平面图，以浅显易懂的标注、图案示意、卡通手绘等方式表达重要的项目和管控措施；另一方面，借鉴基层工作习惯用宣传口号的做法，将复杂且专业的建设管控规则转化为简单易懂、朗朗上口的村规民约三字经（图7），以强化村民对规划成果的认知，促使其形成对村庄未来图景和建设管控规则更深刻的理解。

图6 叫豆屯规划示意图Fig.6 schematic plan of Jiaodou, Baoan Village

图7 保安村村规民约三字经Fig.7 village rules and people about three character classics of Baoan village

3.2.4 近期实施行动组织

保安村近期的重点任务是实施“三清三拆”、综合整治和人居环境提升。为达到更好的规划落地效果，实施行动采取了“三步走”战术：首先，行动方案层面，明确将“三清三拆”和人居环境提升行动纳入规划，同时梳理市区两级政府的乡村评比活动，制定“村庄整治—评比获奖—提升环境—打造典型—优化自治”的持续性行动路线；其次，动员层面，充分利用村、屯两级议事机制，在调研、征求意见、方案公示、决策环节滚动开展规划普及，重点宣传以奖代补、复垦复耕和建设用地增减挂钩政策，以实际利益调动村民的积极性；最后在实施层面，采取“政府投物料、村庄投劳动”“乡贤能人带头、村民分组参与、规划师驻点指导”的实施模式，根据村民的能力水平，分组安排整治工作。经过村庄清理整治和环境提升行动，实现了乡村人居环境优化、乡村收入渠以扩展、村民自我认同意识强化、参与能力和意愿显著提升的良性循环。

4 结语

实用性是村庄规划的生命力所在。国土空间规划体系中，村庄规划的定位是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设等的法定依据，承担着乡村底线管控、发展引导、建设规则制定三位一体的规划任务，这一转变为村庄规划的实用性注入了新的内涵，体现出“需求导向、全面覆盖、强调规则和标准化”的内在特点，既要符合法定规划“应编尽编”的精神，也应兼顾实用性规划“按需编制”的需要。在此基础上，本文将实用性村庄规划的特征归纳为“内容切实、成果好用、实施可行”，从内容框架、成果体系、组织机制等方面构建其编制模式，以崇左市保安村村庄规划为实证，对规划实践中的底线核实、空间用途管控、全域要素配置、居民点建设导控、面向村民的成果转化以及近期行动实施组织等重点措施进行阐述和说明，以期为未来村庄规划的全面铺开提供参考和借鉴。然而，我国地域辽阔，村庄类型多样，发展水平不一而足，实用性村庄规划的编制模式并非一成不变，加之国家对宅基地确权的相关政策尚未明朗，因此未来的村庄规划还需持续的优化和调整，以及更多的实践支撑。

图表来源：

图1-7：作者绘制

表1-5：作者绘制