法治政府建设的现实困境与对策思考

○陈 垚

法治政府建设是全面依法治国的关键，是新时代法治建设的重点任务和主体工程。经过长期努力，我国法治政府建设取得明显进展，在加强党的领导、持续推进体制机制改革、建立健全制度体系、增强各级公务员法治意识等方面取得了突出成效，但同时也存在一些难啃的硬骨头。理性分析当前法治政府建设的现实困境，思考和探究当前法治政府建设的对策，对于全力深化依法治国实践、加快推进法治中国建设意义重大。

一、当前我国法治政府建设的现实困境

（一）政府、市场与社会的边界不够清晰

一是改革还不够彻底。改革过程中对简政放权的类型、事项未明确规定，且各级政府取消或下放的审批事项看似不少，但突破的难点不多。从民众感受来看，政府的实际管制权力似乎并未因审批事项的精简而大大缩小。二是审批项目上减下增、明减暗增的现象依然存在。有些部门和地方对审批事项进行“打包”或者“拆分”处理，应付性地完成上级精简审批事项的指标；有的部门和地方为了避免放权，将审批改为“核准”“备案”等，导致权力不减反增，使简政放权改革的实效大为缩水。三是相关的配套法律法规比较滞后。一些法律法规的立改废释滞后于简政放权改革的进度，尤其是部分相关法律法规迟迟未修订，这使一些改革举措因缺乏法律依据而寸步难行，从而制约了改革的深入推进。四是在保障民众信息公开和社会参与等方面的程序规定还不够充分，未能最大限度地保障相对人的合法权益，使得市场主体和社会民众到政府部门办事有时依然关卡重重。

（二）行政法律规范体系不够完备

一是行政法律规范还不够完备。一些基础性、综合性的法律门类不够齐全，涉及民生安全等重要领域的法律不健全，网络等新兴领域、涉外领域也存在一些法律空白。二是立法质量和效率还需进一步提高。有的立法反映人民意愿还不够充分，坚持以人民为中心的原则体现不够，还未达到良法善治的目标和要求；法律法规互相打架、相互冲突的现象仍然不同程度存在，少数下位法违反上位法、相同位阶的法律规范相互冲突，如，祁连山生态环境破坏案件就是下位法违反上位法的典型案例；有的地方重要领域的立法一拖再拖，效率低下；有的法律法规难以落实，缺乏针对性和可操作性。三是立法工作中部门化、利益化的倾向仍然较为突出。一些行政部门拟定立法草案，往往把本地本部门的利益放在较突出位置，而对行政相对人合法权利的保护着墨不多。四是有的法律法规相对偏软，未能充分发挥法律的权威。如，一些地方规定的损害性赔偿标准较低、处罚力度不足，导致违法违规的代价较小，不能充分发挥法律应有的威慑惩戒功能，这也是近年来食品安全事件和生产安全事故多发频发的重要原因。

（三）重大行政决策的科学化、民主化、法治化存在短板

一是行政决策信息公开不充分、不规范。行政决策主体对公开哪些信息、公开到什么程度等问题还把握不够精准，在实践中存在公开的信息不够充分、过于专业、无关紧要以及滞后等问题，导致决策相对人无法知晓涉及切身利益的关键信息，进而引发相对人的不满情绪。二是行政决策过程中未严格遵守正当程序。对于重大行政决策本应严格遵循五大法定程序，即百姓参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决定，而不是行政领导一个人拍脑袋决策。但一些地区和部门并未很好地执行相关规定，特别是在公众参与、专家论证、风险评估等环节没有充分尊重相对人的合法合理诉求，导致程序流于形式和浅表。三是行政决策法治化程度不高，违法现象较为突出。如，秦岭违建事件、独山水司楼事件等都是违法决策的典型案例。四是行政决策责任追究制度难以落到实处。责任追究的启动主体和执行主体较为模糊，存在执行难问题。如，实践中以“集体决策名义集体违规”的现象屡见不鲜，但由于当前行政决策责任追究制度不够细化，导致被冠以“集体”责任后，决策主体个人的责任往往难以追求。

（四）执法不严等问题依然存在

一是各级行政执法机关内部的职权划分、机构设置仍然存在相互冲突与交叉重叠的问题。机构改革后，部分机构合并重组后还处于“物理组合”阶段，未真正实现“化学上”的融合。二是行政执法权力与体制的保障力度不够、相关配套制度不全面，尤其是科技支撑不足，滞后于时代的发展。三是执法队伍综合素质不高，学历层次、政治素养及专业化水平还不高。特别是在专业性要求较高的执法领域，还存在人才紧缺的现象。四是行政执法不合法不合理等问题仍然存在，影响了政府公信力，侵害了行政相对人的合法权利。五是执法方式的创新面临新挑战。柔性执法对于改变执法队伍形象和缓和官民矛盾意义重大，不少执法机关纷纷探索尝试柔性执法，但由于对柔性执法方式把握不准，实施的微笑执法、卖萌执法、眼神执法等执法方式，在赢得点赞的同时，也面临着柔性边界模糊、选择性执法以及执法不作为等问题。

（五）突发事件依法处置能力有待提升

为了有效控制事态，应急状态下的法治呈现公权力扩张而私权利受限的鲜明特征。但是公权力扩张不能过度，不能过分压缩私权利的行使空间，对私权利的限制必须坚持人道主义底线，但实践中公权力无限扩张、私权利被过度侵害的现象时有发生。如，新冠肺炎疫情初期，一些地方采取的管控措施存在超越职权、简单机械执法、野蛮暴力执法、随意散布疫情发生地返乡人员信息等行为，这些行为既不合法、也不合理，不但不利于疫情防控，反而因侵犯了执法相对人的合法权益而激化矛盾。如何平衡“法治”和“应急”的关系，“法治”可以在什么限度内“收缩”？这些问题都对公务员依法处置突发事件提出了更高的能力要求。

二、加快推进我国法治政府建设的对策思考

（一）健全政府机构职能体系

一是科学界定政府机构职能，完善政府自身的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，强化政府制定实施发展战略、规划等职能，真正做到职能科学、权责清晰。二是正确处理政府与市场和社会的关系，持续推进“放管服”改革。进一步细化行政审批制度改革的分级分类，既强化事前审批又注重事中事后监管，提高监管精准化和公开化的水平；坚持以人民满意为目标，因地制宜、因人而异为民众提供更多主题式、套餐式集成服务；健全公平竞争审查制度，防止滥用行政权力排除、限制竞争行为，形成公正有序、公开透明、可预期的市场体系，推动营商环境法治化。

（二）健全依法行政制度体系

一是抓紧完善行政法律规范。加强《行政程序法典》《国家机构组织编制法》《行政问责法》《政务公开法》《紧急状态法》等基础性、综合性的立法，加强涉及民生和涉外法律的制定和修改，抓紧研究制定数字经济、大数据、云计算等新兴领域的相关法律法规。二是健全行政立法工作机制。完善立法的全过程机制，明确立法前、立法中、立法后的重点任务并有所突破，弥补立法前薄弱环节，重视课题调研成果运用以实现精准立项；将风险评估贯穿立法全过程，引入第三方评估机制，最大限度地降低立法风险；细化完善立法听证、公众参与等机制，扩大公众参与立法的平台和渠道，切实保障公民的知情权和参与权。三是加大对行政规范性文件制定的监督管理力度。制定行政规范性文件要切实做到依法依规，实现行政规范性文件合法性审核全覆盖，遏制损害政府公信力、侵害公众合法权益的违法文件出台；加强对行政规范性文件的动态清理工作，健全备案审查制度。四是加大对严重违法行为的处罚力度，充分发挥法律的惩戒功能。此外，还要建立巨额罚款制度及终身禁入机制，提高惩罚性赔偿标准，强化刑事责任追究，让严重违法者付出应有代价。

（三）健全行政决策制度体系

一是推进行政决策信息充分有效公开。提高行政机关及其公职人员信息公开的能力，以清单列举的方式明确规定行政决策信息公开的类型、内容、标准等，尤其是涉及决策相对人切身利益的关键信息要依法及时公开。二是严格遵循和落实重大行政决策程序。确保在各个环节充分尊重决策相对人的意见和建议，严格履行决策全过程记录职责，建立完善材料整理归档制度。三是加强行政决策执行和评估。构建相关制度明确执行主体、内容及时限等事项，建立重大行政决策跟踪研究制度，重点完善决策评估制度。四是推进重大行政决策责任追究制度落到实处。出台相关配套制度，优化模糊不清、操作性不强的规定，推动此项制度充分发挥作用，促进重大行政决策的科学化和民主化。

（四）健全行政执法工作体系

一是深化行政执法体制机制改革。持续深入推进综合行政执法体制改革，加强体系建设，提高综合执法精细化水平，促进区域联动，并对协作执法、联合执法等多种执法方式进行统筹规划、整体推进；加强行政执法与刑事司法的联动，加快构建案情通报、案件移交、联合办案等衔接机制，全面启动“两法衔接”信息平台建设。二是完善行政执法程序，促进严格规范公正文明执法。通过严格落实行政裁量权基准制度确保行政执法行为合理、适度；统一行政执法人员资格管理，加强对行政执法人员的专业培训，完善相关规范标准；完善行政执法文书送达制度。三是加大执法力度，对涉及民生、安全、生态环境等领域的违法行为要从严从重处罚。坚持关口前移，重视预防与准备工作；严格常态化的巡查和监管；扩大违法行为投诉举报通道，依法奖励和严格保护举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员。四是创新行政执法方式。科学合理界定柔性执法的内涵，广泛运用行政调解、行政指导、行政合同、督促约谈等新的方式，真正做到法理相融、刚柔并济。

（五）健全突发事件应对体系

一是建立健全突发事件应急处置机制。完善各类突发事件应急响应处置程序，构建相关部门联动配合机制；实现应急预案演练常态化、长效化，重点演练先期处置、靠前指挥、舆论引导等关键环节；建立健全突发事件应对的多元化主体参与机制，完善应急处置主体多元化体系，明确多元化主体的法律地位及权利义务，健全社会应急力量备案登记、调用补偿、激励保障等制度；健全突发事件应急处置学习培训的长效机制。二是提高公职人员运用法治思维和法治方式应对突发事件的能力。突发事件应对无论是发布命令，还是具体执行，都需遵守行政法治的一般原则，尤其是遵循法律保留、法律优先、正当程序和比例原则等行政法治的核心价值。突发事件应对既要尊重非常态的特殊性、应急性，又要保持最大限度的正义，应对措施不能突破法律的底线，不能简单粗暴地通过行政处罚或强制来达到行政目的。