政府透明感知及其影响因素：基于中国地方治理综合调查的实证分析

杨开峰 杜亚斌

〔摘要〕 政府透明是提升政府质量、实现政府善治的重要条件之一，也是国家治理现代化的内在要求。研究者们对中国国家和地方层面的政府透明问题已经做了很多研究，但从公众感知角度进行的研究还不深入，对地方政府透明感知的刻画和解释也不全面。本文采用2018年中国地方治理综合调查的数据，从公众感知的角度对中国地方政府的透明状况进行评价，并采用多层模型实证分析政府透明感知的影响因素。分析结果表明，中国公众对地方政府透明状况的评价整体上是积极的，但对政府财政和绩效信息公开的评价相对较低，相关信息公开工作有待进一步提升。同时，公众的政府透明感知在不同地区和城市层级之间存在差异，其水平高低也受客观政府透明度和个体特征变量的显著影响，是宏微观因素共同作用的结果。未来的研究需要继续探寻对政府透明感知具有重要影响的关键制度变量，厘清这些变量对政府透明感知产生影响的机制和边界条件。

〔关键词〕 政府透明;公众感知;地方治理;多层模型

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2022）02-0043-14

一、引言

近年来，政府透明日益受到理论界和实践界的关注，被视为提升政府质量、实现政府善治的重要条件之一。①有学者指出，透明在西方社会已经具有了宗教般的重要性。②在中國，党的十八届三中全会以来，党和政府对预算公开、办事公开、权力运行公开愈加重视。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调要坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度。

大量实证研究对政府透明的影响进行了分析，并试图确定政府透明发挥作用的边界条件，以期更全面地发挥政府透明的正面影响。Cucciniello等对二十五年来有关政府透明的研究进行了系统综述，发现政府透明的影响可以分为对公众的影响和对政府的影响，前者包括对政府信任、公众参与、合法性感知、绩效满意度等的影响，后者包括对问责、腐败、政府绩效、决策制定和财政管理等的影响。他们发现，实证分析的结果并不总是与理论预期相一致，政府透明有助于部分善治目标的实现，但对有些善治目标的影响相对较弱。[Maria Cucciniello，Gregory A.Porumbescu and Stephan Grimmelikhuijsen，“25 Years of Transparency Research：Evidence and Future Directions，” Public Administration Review，vol.77，no.1，2017，pp.32-44.]有学者指出，政府透明并非灵丹妙药，也可能对政府机能产生副作用，在某些情况下甚至可能降低政府的公信力和合法性。[Stephan G.Grimmelikhuijsen and Albert J.Meijer，“Effects of Transparency on the Perceived Trustworthiness of a Government Organization：Evidence from an Online Experiment，” Journal of Public Administration Research and Theory，vol.24，no.1，2014，pp.137-157.]不过，总体来看，尽管关于政府透明的效果和影响存在一定争议，但透明作为一个重要的现代治理价值，已经得到了普遍认可，理论研究的重点不是论证其是否有正面效果，而是厘清其发挥作用的机制和边界条件。

随着政府透明日益受到重视，国内外学者和研究机构开发了不同工具对政府透明进行测量和评价。国际上的政府透明测量主要有三种方法，一是采用多个指标构建复合性政府透明指数，二是采用单一的专家评价指标进行直接衡量，三是采用单一的代理指标进行间接衡量，如新闻媒体自由度和报刊流通量等。[Monika Bauhr and Marcia Grimes，“Transparency to Curb Corruption？ Concepts，Measures and Empirical Merit，” Crime Law and Social Change，vol.68，no.4，2017，pp.431-458.]由于单一指标在效度上存疑，因而学者们更多倾向于采用复合指标来衡量，比较有代表性的包括Williams、Hollyer等提出的国家层面的评价指标。[Andrew Williams，“A Global Index of Information Transparency and Accountability，” Journal of Comparative Economics，vol.43，no.3，2015，pp.804-824; James R.Hollyer，B.Peter Rosendorff and James Raymond Vreeland，“Measuring Transparency，” Political Analysis，vol.22，no.4，2014，pp.413-434.]国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）和国际预算合作组织（International Budget Partnership，IBP）也开发了一些用于评价各国政府财政透明度的指标体系。[魏志华、林亚清、周雄：《财政透明度问题研究进展》，《经济学动态》2017年第3期。]

近年来，中国的政府透明评价工作也迅速起步。在政府整体透明度评价方面，中国社会科学院法学研究所发布了《中国政府透明度年度报告》，北京大学公众参与研究与支持中心发布了《中国行政透明度观察报告》。在政府财政透明度的评价方面，清华大学公共管理学院发布了《中国市级政府财政透明度研究报告》，上海财经大学公共政策研究中心发布了《中国财政透明度报告》。在政府网站透明度评价方面，国脉研究院和清华大学国家治理研究院等机构均开展了政府网站绩效评估，其中包含对政府网上信息公开情况的评价。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

在国内外现有的评价指标中，大多数主要采用客观数据或专家调查数据，鲜有从公众感知的角度对地方政府的透明状况进行系统评价。关于中国公众的政府透明感知，散见于一些综合性社会调查中，包括连氏中国服务型政府调查、中国社会状况综合调查、亚洲民主动态调查等，但是这些调查往往只用1—2个综合性问题来了解个体对政府透明的整体感知，没有细分政府透明的具体维度。例如，2017年中国社会状况综合调查采用了一个题项：“政府下列方面的工作做得好不好？政府信息公开，提高政府工作的透明度。”这些调查在样本范围和样本量上也不尽如人意，比如连氏调查仅涵盖36个主要城市。迄今为止，对中国地方政府透明感知的刻画与解释还不够全面。

需要指出的是，公众的政府透明感知之所以重要，有以下一些原因。其一，公众往往会根据自己的感知采取行动[杜亚斌：《财政透明、财政分权与腐败感知：基于多层模型的实证分析》，《公共管理与政策评论》2020年第6期。]，政府透明感知会影响其对政府的信任。其二，只有政府信息真正被公众获取和使用，政府透明的价值才算真正实现，因此公众对政府透明的主观感知与政府信息公开的客观状况同等重要。信息的价值在于使用，如果信息仅仅被公布出来，但却没有被公众获取或理解，那么政府与公众之间的信息不对称问题仍然存在[Catharina Lindstedt and Daniel Naurin，“Transparency is not Enough：Making Transparency Effective in Reducing Corruption，” International Political Science Review，vol.31，no.3，2010，pp.301-322.]，公众仍然无法有效地监督政府。其三，从公众感知的角度对政府透明进行评价体现和遵循了以人民为中心的发展理念，符合新时代中国特色社会主义对国家治理的要求。党的十九大报告指出，“要坚持以人民为中心……，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。[习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。]在评价政府透明时，不仅要看其客观绩效，也要关注人民群众的主观感受和满意度，从而真正体现以人民为中心的发展理念。有鉴于此，本研究的第一个目的是采用中国地方治理综合调查的数据，从公众感知的角度对地方政府透明建设的情况进行评价。

同时，既有文献也考察了政府透明度的影响因素，但这些研究多关注于解释客观的政府透明水平[David Ortiz-Rodríguez，Andrés Navarro-Galera and Francisco J.Alcaraz-Quiles，“The Influence of Administrative Culture on Sustainability Transparency in European Local Governments，”Administration & Society，vol.50，no.4，2018，pp.555-594; 黄艳茹、孟凡蓉、陈子韬、刘佳：《政府环境信息公开的影响因素——基于中国城市PITI指数的实证研究》，《情报杂志》2017年第7期;马亮：《政府信息公开的影响因素：中国地级市的实证研究》，《情报杂志》2012年第9期。]，解释政府透明感知的较少。在为数不多的解释政府透明感知的文章中，研究者们主要关注了四类影响因素。第一类因素是客观政府透明度，有研究发现客观政府透明度与主观透明感知之间存在一致性[周雨、廖逸儿：《〈政府信息公开条例〉绩效评价：主、客观指标关系与检验——以2014年度38个国务院部门为例》，《甘肃行政学院学报》2015年第4期。]，但也有研究发现两者之间关系微弱。[Carin A.B.Der Cruijsen and Sylvester C.W.Eijffinger，“From Actual to Perceived Transparency：The Case of the European Central Bank，” Journal of Economic Psychology，vol.31，no.3，2010，pp.388-399.]第二類因素是电子政务，有研究发现公众使用电子政务越多[马亮：《电子政务使用如何影响公民信任：政府透明与回应的中介效应》，《公共行政评论》2016年第6期。]，或对电子政务越满意[Saman Arshad and Sobia Khurram，“Can Government 's Presence on Social Media Stimulate Citizens Online Political Participation？ Investigating the Influence of Transparency，Trust，and Responsiveness，” Government Information Quarterly，vol.37，no.3，2020，pp.1-18.]，政府透明感知也越高。第三类因素是媒体使用，有研究发现，公众使用社交媒体越多[Changsoo Song and Jooho Lee，“Citizens ' Use of Social Media in Government，Perceived Transparency，and Trust in Government，” Public Performance & Management Review，vol.39，no.2，2016，pp.430-453; Chuqing Dong and Yingru Ji，“Connec-ting Young Adults to Democracy via Government Social Network Sites，” Public Relations Review，vol.44，no.5，2018，pp.762-775.]，政府透明感知也越高。第四类因素是人口社会学变量，有研究发现，性别、年龄、学历等因素也对政府透明感知存在一定影响[马亮：《电子政务使用如何影响公民信任：政府透明与回应的中介效应》。]，但也有研究发现人口社会学变量影响甚微。[Jun Kyu-Nahm，Wang Feng and Wang Dapeng，“E-Government Use and Perceived Government Transparency and Service Capacity，” Public Performance & Management Review，vol.38，no.1，2014，pp.125-151.]当前研究存在三点不足：一是不同研究的结论往往不一致;二是多关注单一因素对透明感知的影响，很少在一个模型中同时关注不同因素的影响;三是多关注微观因素对政府透明感知的影响，很少关注除客观政府透明度之外的宏观因素。因此，本研究的第二个目的是采用城市和个体层面的数据，综合考察不同宏微观因素对政府透明感知的影响。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

二、政府透明感知：概念及测量

（一）政府透明的概念

政府透明是一个充满争议且内涵模糊的概念，学者们虽然经常使用，却很少给出精确定义。它的外延也比较宽泛，常常与问责[Christopher Hood，“Accountability and Transparency：Siamese Twins，Matching Parts，Awkward Couple？” West European Politics，vol.33，no.5，2010，pp.989-1009.]、參与[Albert J.Meijer，Deirdre Curtin and Maarten Hillebrandt，“Open Government：Connecting Vision and Voice，” International Review of Administrative Sciences，vol.78，no.1，2012，pp.10-29.]等概念相混淆，几乎成为善治的同义词。此外，透明本身可以分为很多不同类型[David Heald，“Varieties of Transparency，”Christopher Hood and David Heald，eds.，Transparency：The Key to Better Gover-nance，Oxford：Oxford University Press，2006.]，因而要给政府透明下一个清晰的定义并非易事。

尽管如此，学者们在政府透明的定义上仍然做出了很多有益的探索。Michener和Bersch认为透明包含两个重要的维度，即可见性（visibility）和可推测性（inferability），前者强调信息的易获取性，后者强调信息的准确性和有用性。[Greg Michener and Katherine Bersch，“Identifying Transparency，”Information Polity，vol.18，no.3，2013，pp.233-242.]Meijer指出存在看待透明的两种不同观点，一种观点将透明视为一种美德，是一个主体对自己的行为、观念和想法等开诚布公的程度，而不论透明的对象是谁;另一种观点基于委托代理理论，将透明视为委托人对代理人信息的可获取程度，以此监督代理人认真履责。[A.Meijer，“Transparency，”M.Bovens，R.Goodin and T.Schillemans，eds.，The Oxford Handbook of Public Accountability，Oxford：Oxford University Press，2014，pp.507-524.]与之类似，Cucciniello等认为对政府透明的定义可以归结为两类：一类关注信息的可获取性，强调信息公开的广度;另一类关注信息的流向，强调信息公开的对象。[Maria Cucciniello，Gregory A.Porumbescu and Stephan Grimmelikhuijsen，“25 Years of Transparency Research：Evidence and Future Directions.”]Grimmelikhuijsen和Welch在一定程度上整合了两种观点，认为透明是指一个主体或组织的信息能够为外部主体所获取的程度，以便外部主体对其行为表现和绩效做出评价。[Stephan G.Grimmelikhuijsen and Eric W.Welch，“Developing and Testing a Theoretical Framework for Computer-Mediated Transparency of Local Governments，”Public Administration Review，vol.72，no.4，2012，pp.562-571.]

综合上述关于透明的定义可知，透明至少包含三个关键要素，即透明的主体、内容和对象。我们认为，政府透明的目的不仅仅是为了让外部主体对政府行为和绩效进行评价，还包括让外部主体获得法律允许的、与自身利益密切相关的信息。政府透明的核心要义是政府掌握的信息能够为政府外部主体所获取和有效使用的程度。在这里，政府透明的主体是政府部门，对象是政府外部的个体或组织，包括普通公众、企业和社会组织等，内容则涵盖政府工作的全过程和各个方面，从而充分保障公众的知情权和监督权。政府透明包括主动公开和被动公开两个方面，但是主动公开是治理现代化的要求;公开不是简单机械地披露，而是应该保证公众能够理解和有效使用政府信息，这也是治理现代化的要求。我们在后续测量中也将注意这两个方面。

（二）政府透明感知的测量

1.数据来源

本文的数据来自2018年中国地方治理综合调查（Chinese Local Governance Survey，CLGS），该调查受国家自然科学基金重点资助，由中国人民大学具体执行，定期、系统地收集中国地方治理各个方面的数据。2018年是该调查的第一期，调查时间为2018年1月至3月，调查范围涵盖全国29个省（自治区、直辖市，不含新疆、西藏和港澳台）的116个城市和自治州。该调查采用配额抽样的方法获取个体层面的样本，配额依据包括受访者的性别、年龄和受教育程度等，最终获取的有效样本为23026个，其中，女性占52%，汉族占91%，有宗教信仰的占14%，本科及以上学历的占43%，平均年龄为37岁。除了样本总体的受教育程度偏高以外，样本的其他特征与中国人口的总体特征大致相符。[2018年《中国统计年鉴》的数据显示，2017年中国人口的性别比（女=100）为100∶104.81，仅有6%的人拥有本科及以上学历。根据第七次全国人口普查的数据，少数民族占中国总人口的比重为8.89%。2017年中国社会状况综合调查的结果显示，13.3%的受访者声称自己有宗教信仰，而第七波世界价值观调查（2018）的结果显示，13.2%的中国受访者声称自己有宗教信仰。根据世界卫生组织最近一次的估算数据（2015年），中国人口年龄的中位数为37。]23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

2.变量测量

政府透明包含不同的类别或维度，本文侧重政府透明的主要方面。根据信息公布方式的不同，政府透明分为主动透明和被动透明，主动透明是指政府将相关信息在信息公布栏或政府网站主动公开，被动透明也即依申请信息公开，即政府根据公众申请，按照政府信息公开相关立法的规定将政府信息公开。尽管被动透明对监督政府行为、防止权力滥用有重要意义[Jonathan R.Stromseth，Edmund J.Malesky and Dimitar D.Gueorguiev，China 's Governance Puzzle：Enabling Transparency and Participation in a Single-Party State，Cambridge：Cambridge University Press，2017，pp.26-59.]，但主动透明仍是政府透明的主要形式，因此本文关注政府主动透明的情况，并通过下述问题进行评价：“本市在政务公开上做到了积极主动”，答案选项及其赋值分别为：“1=完全不同意;2=比较不同意;3=一般;4=比较同意;5=完全同意”。

根据信息公开载体的不同，可以将政府信息分为网上信息和纸质信息。随着信息通信技术和电子政务的普及，互联网越来越成为政府公开信息的主要渠道，有学者形容现今的政府透明是一种以电脑为媒介的透明[Albert Meijer，“Understanding Modern Transparency，” International Review of Administrative Sciences，vol.75，no.2，2009，pp.255-269.]，因此本文关注政府网站透明的情况，并通过下述问题进行评价：“老百姓在政府网站上可以获取广泛有用的信息”，答案选项及其赋值与上一题相同。我们不仅仅关注相关信息是否在政府网站上显示，而且关注这些信息是否有用。

政府透明有不同的目的，Bauhr和Grimes将政府透明的目的分为审议、可预测性和问责三种，政策制定和决策的透明主要以提高公众的决策参与和审议为主，政策内容和法律法规的公开主要是为了提高政府行为的可预测性，而政府绩效信息和财政信息的公开则主要是为了对政府进行问责。[Monika Bauhr and Marcia Grimes，“Transparency to Curb Corruption？ Concepts，Measures and Empirical Merit.”]强化问责与遏制腐败是政府透明的重要目标，在相关研究中所受关注也较多，因而本文重点关注以问责为目的的透明。相关实证研究也表明财政透明是遏制腐败的有力武器[Can Chen and Milena I.Neshkova，“The Effect of Fiscal Transparency on Corruption：A Panel Cross-Country Analysis，” Public Administration，vol.98，no.1，2020，pp.226-243.]，而绩效信息透明也有利于提升公共部门绩效[李永盛、张祥建：《环境信息公开有助于我国的污染防治攻坚战吗？》，《中国环境管理》2020年第1期。]，因此本文考察政府财政透明和绩效透明这两个关键方面，分别通过下述两个问题测量：“（1）本市财政预算情况主动让老百姓了解和知情;（2）政府部门的年度绩效考核结果主动向全社会公开”，两个问题的答案选项及其赋值与前述问题相同。从这两个题项也可以看到，我们更关心政府的主动信息公开。

三、政府透明感知的概况及分布特点

（一）政府透明感知的概况

除了单独分析上述有关政府透明的四个题项，本文也采用其均值来衡量公众对政府透明的总体感知。信度分析表明，四个题项之间具有较高的内部一致性（Cronbach 's α=0.796）。表1展示了公众政府透明感知的描述性统计结果。由表1可知，无论从总体而言，还是在各个具体维度，公众对政府透明的感知的均值在5点李克特量表上始终高于3，其中对政府透明的总体感知的均值为3.42，表明公众对政府透明的评价总体上是积极的，地方政府透明建设取得的成效一定程度得到了公众认可。要更准确地理解这一结果，可以跟一些已有调查项目的结果进行比较。在2014年连氏中国城市服务型政府调查中[在连氏中国城市服务型政府调查中，采用下述问题均值衡量政府透明感知：“1.政府主动向老百姓公开政府信息的情况如何？2.您得到您想知道的政府信息的便利程度如何？”]，公众对政府透明的感知的均值为6.16（满分10分）[马亮：《电子政务使用如何影响公民信任：政府透明与回应的中介效应》。]，转化为得分率约为62%;在2015—2016年

第四次亚洲民主动态调查（中国大陆部分）中[在第四次亚洲民主动态调查中，政府透明感知的相关问题为：“你是否同意以下说法：政府官员经常隐藏重要信息不让公众知道”，该问题为反向题，分析时进行反向赋分。]，公众对政府透明的感知的均值为2.59（满分4分），转化为得分率约为65%;在2017年中国社会状况综合调查中[在中国社会状况综合调查中，采用下述问题衡量政府透明感知：“政府下列方面的工作做得好不好：政府信息公开，提高政府工作的透明度”。]，公众对政府透明的感知的均值为2.65（满分4分），转化为得分率约为66%;本文使用的数据来自2018年，透明总体感知均值（3.42）转化为得分率约为68%。比较可知，中国公众对地方政府透明的感知隨时间推移有所提高，这符合中国推进政务公开的总体趋势。

在政府透明的不同维度上，公众评价呈现一定的差异性。公众对政府网站透明的感知度最高（3.549），一般性的主动透明感知次之（3.481），两者均高于总体感知的均值（3.419）。由于政府网站和电子政务的普及，公众对政府网站透明的感知水平最高并不奇怪，这也与一些客观评估指标的结果较为接近。在本调查中，副省级城市和省会城市居民对政府网站透明的感知的均值为3.53，地级市居民对政府网站透明的感知的均值为3.62，两者转化为得分率分别约为71%和72%。而在清华大学《2017年中国政府网站绩效评估报告》中，副省级城市和省会城市在政府网站信息公开这一维度的得分率为73%，地级市在这一维度的得分率为66%。[《2017年中国政府网站绩效评估报告》，2017年8月29日，https：//www.doc88.com/p-7408696661020.html？r=1，2021年12月30日。]23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

相对而言，政府有关绩效管理信息的透明感知排在第三位（3.377），财政透明感知排在最后一位（3.231），这一结果也基本符合有关绩效透明和财政透明的文献研究的结论。需要指出的是，与本研究的主观调查结果相比，一些客观评价指标表明中国财政透明和绩效透明情况更不容乐观。在本调查中，政府财政透明感知和绩效透明感知均值分别为3.23和3.38，转化为得分率分别约为65%和68%;而清华大学《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》显示，295家市级政府财政透明度的百分制得分均值仅为49.33[《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》，2017年8月29日，https：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/info/1119/7165.htm，2021年12月20日。]，得分率约为49%，远低于本调查财政透明感知的得分率。在客观绩效透明度方面，一项评估中国地方政府绩效透明度的研究发现，56个样本政府在2001—2015年的绩效透明度综合指数得分仅在0.04—0.16之间（标准值为1）[卓越、张红春：《政府绩效信息透明度的标准构建与体验式评价》，《中国行政管理》2016年第7期。]，转化为得分率即为4%—16%;另一项以中国45个城市为样本的研究也表明，45个城市的绩效信息公开率仅为36%[马亮、杨媛：《公众参与如何影响公众满意度？——面向中国地级市政府绩效评估的实证研究》，《行政论坛》2019年第2期。]，两者均远低于本调查中政府绩效透明感知的得分率。

（二）政府透明感知的分布特点

为了更好地了解政府透明感知的分布特点及分布规律，本文从不同方面对其做进一步分析。首先，本文考察不同省份之间的差异。我们以各省份政府透明总体感知的均值作为各省份的得分，并进行排序（见表2）。由表2可知，各省份公众对政府透明的感知差别不大，最高分与最低分之间相差0.61分。上海市在所有省份中排名第一，苏浙沪均入围前十，同时贵州、云南、青海、宁夏等经济相对落后的西部省份的排名也比较靠前。就透明感知而言，各省份的得分似乎跟经济发展水平没有直接关系，跟客观政府透明水平也没有直接关系。

其次，本文考察政府透明总体感知在不同地区之间的差异。我们计算了不同地区居民对政府透明总体感知的均值，并采用单因素方差分析（ANOVA）比较了区域差异（见表3）。

从分析结果可以看出，华东地区和西南地区居民对政府透明的感知度较高，均值达到了3.5左右，其余地区居民对政府透明感知的均值在3.3-3.4之间，不同地区之间存在显著差异（F（6，13713）=24.51，p=0.000）。通过事后多重比较发现表3中出现了p值为0.000或p值为1.000的极端情况，前者表示两个地区的居民在对政府透明的感知上存在非常显著的差异，后者表示两个地区的居民在对政府透明的感知上完全不存在差异。之所以会出现这种情况，是因为方差检验结果的显著性受样本量的影响，在其他条件一定时，样本量越大统计结果越容易出现极端显著或不显著的情况，由于本研究的样本量较大（23026个），因此出现了p值为0和为1的极端情况。，华东地区居民对政府透明的感知显著地高于除西南地区之外的其他地区，类似地，西南地区居民对政府透明的感知显著地高于除华东地区之外的其他地区，这进一步表明华东地區和西南地区在政府透明建设方面公众满意度更高一些。此外，其他地区在政府透明感知上的得分均不存在显著差异。整体来看，整个北方地区在政府透明感知方面的表现相对较差，西北、华北、东北分列倒数三位。

再者，本文比较了不同层级城市在政府透明感知均值上的差异（见图1）。一般观点认为，政府行政级别越高，拥有的自主权和资源越多，越有能力和动力推动政务信息公开。[聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬：《中国城市政商关系排行榜2017（完整数据版）》，2018年。]由图1可知，直辖市居民对政府透明的感知度最高，地级市居民次之，副省级市居民再次之，省会城市居民对政府透明的感知度最低。城市的行政层级与公众对政府透明的感知之间并不存在线性关系，城市行政层级越高，公众对政府透明的感知并不一定越高，其原因可能在于公众主观感知度与客观政府透明度之间存在差异，在行政层级较高的城市，客观政府透明度可能确实较高，但公众对政府透明的要求和期待可能也较高，因而公众对政府透明的满意度和评价未必更高。同时，单因素方差分析结果表明，城市层级对政府透明的感知存在显著影响（F（3，13713）=4.29，p<0.01）。事后多重比较的结果进一步表明，直辖市居民对政府透明的感知显著地高于省会城市居民（p<0.01），其他任何城市层级之间在对政府透明的感知上均不存在显著差异。由此可见，城市层级和行政资源并非政府透明感知的决定性因素，各个层级的城市政府均可采用积极的策略推动政府透明水平的提高，并获得公众的认可。

最后，本文考察了经济发展水平与政府透明感知之间的关系。我们以城市为单位取各城市受访者对政府透明的总体感知的均值，并以此代表各城市对政府透明的感知的总体水平，进而分析其与城市经济发展水平之间的关系（见图2）。由图2可知，城市层面的政府透明感知与人均GDP对数之间呈现出微弱的正相关关系。但皮尔逊相关分析表明，这一关系并不具有统计上的显著性（r=0.081，p=0.387）。尽管经济发展水平对政府透明感知可能存在一定影响，但这种影响并不强烈，这一结论与前述省份排名和城市层级分析的结论具有一定的一致性，三者均表明地方的经济实力越强或发展水平越高，公众对政府透明的评价未必越高。

四、政府透明感知的影响因素

（一）理论分析与研究假设

在前述分析的基础上，本文进一步探究政府透明感知的影响因素。现有研究对政府透明感知影响因素的理论分析不足，本研究借鉴组织行为学中的社会信息加工理论，尝试分析不同的宏微观因素在公众对政府透明的感知形成过程中的作用。社会信息加工理论最初被用来分析个体的工作态度与任务设计，认为个体的工作态度与需求不仅受工作与任务环境的直接影响，而且受来自外部环境的社会信息的影响，不同个体从环境中获得的信息线索不同，对同一事物的看法和评价也会存在差异。[李超平、徐世勇主编：《管理与组织研究常用的60个理论》，北京：北京大学出版社，2019年，第471页。]社会信息的效应又跟四类因素有关：社会信息的强度、信息来源的可信度、个体差异、任务的模糊性。[Gary J.Blau and Ralph Katerberg，“Toward Enhancing Research with the Social Information Processing Approach to Job Design，” The Academy of Management Review，vol.7，no.4，1982，pp.543-550.]23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

社会信息加工理论可以用来分析政府透明感知的影响因素。首先，客观政府透明度通过提升公众获取信息的强度，从而有利于提升公众对政府透明的感知。对公众而言，政府提供的信息是一类重要的社会信息，是其评价和感知政府透明的重要依据。客观政府透明度反映的是政府信息公开的程度，客观政府透明度越高，表明政府公开的信息越多，公众所能获得的信息强度越大，因而公众对政府透明的感知度可能更高。据此，本研究提出如下假设：

H1：客观政府透明度越高，公众的政府透明感知越高。

其次，公众获取信息的来源不同，对信息的处理可能存在差异，进而影响其对政府透明的感知。公众既可能通过传统媒体获取政府信息，也可能通过网络媒体获取政府信息。一般认为，广播、电视、报纸等传统媒体受官方更为严格的审查和管控，往往呈现的是政府积极正面的形象，因而有助于改善公众对政府的评价;与传统媒体相比，网络媒体受官方管控的程度较低，信息内容和观点更为自由和多元，更容易使公众形成对政府的批判性认知，一些实证研究也证实了传统媒体和网络媒体对公众政治态度的异质性影响。[卢春天、权小娟：《媒介使用对政府信任的影响——基于CGSS2010数据的实证研究》，《国际新闻界》2015年第5期;胡荣、庄思薇：《媒介使用对中国城乡居民政府信任的影响》，《东南学术》2017年第1期。]据此，本研究提出如下假设：

H2-1：公众使用传统媒体越多，对政府透明的感知越高。

H2-2：公众使用网络媒体越多，对政府透明的感知越低。

信息来源的差异不仅会直接影响公众的政府透明感知，也可能会影响客观政府透明度与公众的政府透明感知之间的关系。公众获取信息的来源不同、媒体使用的习惯不同，对政府信息的解读可能存在差异。认识失调理论指出，人们在处理信息时存在确认偏差，即容易接受与自己既有认知相符的信息，而拒绝接受与自己既有认知相冲突的信息。[杜亚斌：《污染源监管信息公开与公众环境质量感知：认知能力与互联网使用的调节效应》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2021年第1期。]对使用传统媒体较多的公众而言，其可能已经形成了对政府积极正面的稳定认知，在使用政府公开的信息时，更有可能关注政府取得的成绩，因而有利于发挥政府信息公开的正面效应，强化客观政府透明度对政府透明感知的正向影响;对使用网络媒体较多的公众而言，其可能更具有批判、质疑政府的倾向，在使用政府公开的信息时，更有可能关注政府工作存在的不足，因而不利于发挥政府信息公开的正面效应，可能削弱客观政府透明度对政府透明感知的正向影响。据此，本研究提出如下假设：

H3-1：公众使用传统媒体越多，客观政府透明度对政府透明感知的正向影响越强。

H3-2：公众使用网络媒体越多，客观政府透明度对政府透明感知的正向影响越弱。

再次，个体心理特质的差异也可能影響信息处理的过程，进而影响公众对政府透明的感知。公众自身的心理特质会影响其对信息的解读，进而影响信息发挥作用的程度和方式。一些实验研究发现，公众的政治意识形态和部门偏好会影响政府绩效信息发挥作用的方式。[Martin Baekgaard，Oliver James，Sren Serritzlew and Gregg G.Van Ryzin，“Citizens ' Motivated Reasoning about Public Performance：Experimental Findings from the US and Denmark，” International Public Management Journal，vol.23，no.2，2020，pp.186-204.]威权主义价值观是是儒家传统价值观的重要组成部分，也是中国人普遍具有的一种价值取向和心理特质，公众秉持的威权主义价值观越强

烈，越倾向于把支持和服从政府作为一种义务[马得勇、王正绪：《民主、公正还是绩效？——中国地方政府合法性及其来源分析》，《经济社会体制比较》2012年第3期。]，因此无论其获得的有关政府的信息是什么，都倾向于对这些信息进行合理化解读，从而对政府给出更为积极肯定的评价。据此，本研究提出如下假设：

H4：公众的威权主义价值观越强，对政府透明的感知越高。

（二）变量测量与数据来源

本文有四个主要的解释变量。第一个主要的解释变量是客观政府透明度，该变量为城市层面的变量，包含两个指标。本文采用国脉研究院《2017年政府网站绩效评估报告》中的一级指标“信息公开”来衡量各城市客观的政府网站透明度，采用清华大学《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》的财政透明度指数衡量各城市客观的财政透明度。第二个主要的解释变量是公众对传统媒体的使用，采用2018年中国地方治理综合调查中下述四个问题的均值衡量：“过去一年，您进行以下活动的频率是：1.看报纸;2.看杂志;3.听广播;4.看电视”（Cronbach 's α=0.689），问题选项为1-5的整数，取值越大表示使用频率越高。第三个主要的解释变量是公众对网络媒体的使用，采用2018年中国地方治理综合调查中下述两个问题的均值衡量：“过去一年，您进行以下活动的频率是：1.上网（包括手机上网）;2.看微博微信”（Cronbach 's α=0.792），问题选项为1-5的整数，取值越大表示使用频率越高。第四个主要的解释变量是威权主义价值观，采用公众遵从权威的观念加以测量，具体测量借鉴王庆娟和张金成的量表[王庆娟、张金成：《工作场所的儒家传统价值观：理论、测量与效度检验》，《南开管理评论》2012年第4期。]，采用如下三个问题的均值：“您是否同意以下说法：1.产生争执不能解决时，应当请老同志主持公道;2.领导好比一家之长，要听他的安排;3.要避免发生错误，最好的办法之一是听从长辈建议”（Cronbach 's α=0.652），问题选项为1-5的整数，取值越大表示越同意。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

此外，本文也将其他一些宏微观变量纳入分析中。在宏观层面，地方的经济发展水平越高，政府的财政实力越强，政府推动信息公开的能力越强[马亮：《政府信息公开的影响因素：中国地级市的实证研究》。]，公众对政府透明的感知程度可能更高，因此本文将人均GDP对数和人均财政收入对数纳入解释变量。城市的人口规模越大，经济开放程度越高，公众和企业对政府信息的需求可能越多，政府信息公开的压力可能越大，政府透明的程度可能越高[韩啸、魏程瑞：《风险如何影响政策扩散？——以环境信息公开为例》，《公共管理与政策评论》2021年第5期;肖鹏、阎川：《中国财政透明度提升的驱动因素与路径选择研究——基于28个省份面版数据的实证分析》，《经济社会体制比较》2013年第4期。]，因此本文也將城市常住人口（单位：万人）、进出口总额占GDP的比重（单位：%）纳入解释变量。上述宏观变量的数据均来自2017年的《中国城市统计年鉴》，均反映的是各城市2017年的情况。在个体层面，本研究将人口社会学变量也纳入分析中，包括性别（1=女）、年龄、受教育程度、政治面貌（1=党员）、工作单位（1=体制内单位），其中受教育程度为1-11的定序变量，1为未接受任何教育，11表示研究生及以上。所有变量的描述统计分析结果见表4。

（三）模型设定

本文的自变量既包括个体层面的变量，又包括城市层面的变量，数据存在嵌套结构（个体嵌入城市之中），如果在回归分析中忽略这种结构可能会低估标准误，并高估城市层面变量的影响。因此，本文采用多层线性模型分析宏微观变量对公众政府透明感知的影响。多层线性模型将因变量的总方差区分为组内方差和组间方差，进而分别在不同层次上引入自变量对组内方差和组间方差加以解释，这样既可以充分利用嵌套数据提供的丰富信息，又可以避免因采用单一来源的调查数据而产生的内生性和共同来源偏差问题。

（四）实证分析

本文的实证分析结果如表5所示，表中所有模型均为随机截距模型。表中各个模型的因变量不同，纳入分析的客观政府透明度指标也不同，当政府透明总体感知和政府主动透明感知作为因变量时，客观政府网站透明度和客观政府财政透明度均纳入分析;当政府网站透明感知作为因变量时，仅客观政府网站透明度纳入分析;当政府财政透明感知作为因变量时，仅客观政府财政透明度纳入分析;当政府绩效透明感知作为因变量时，两个客观政府透明度指标均不纳入分析。在所有5个模型中，似然比检验结果均表明，城市之间存在显著差异（p=0.000），因而使用多层线性模型比使用OLS模型更优。

由表5模型3的分析结果可知，客观政府网站透明度在5%的水平上对政府网站透明感知存在显著正向影响，表明客观的政府网站透明与主观的政府网站透明感知之间具有一定相关性，这与周雨和廖逸儿[周雨、廖逸儿：《〈政府信息公开条例〉绩效评价：主、客观指标关系与检验——以2014年度38个国务院部门为例》。]的发现一致，支持了研究假设H1。在很大程度上，政府网站及其信息是客观存在的，可见度也高，所以客观政府网站透明度相对容易进行准确地测量，公众也相对容易准确地感知。不过，客观政府网站透明度对总体政府透明感知没有显著影响，这可能说明政府网站支持的信息公开对公众而言是不够的，网上信息的范围、类型、有用性都有局限，并不能影响公众在其他方面的透明感知，其效应是有限的。

客观政府财政透明度对政府透明感知的影响在表5的3个模型中均不显著，包括对政府财政透明的感知。我们认为，这并不能表明客观财政透明度不重要，也不能表明政府推进财政透明的努力没有效果。一方面，客观政府财政透明度相对更难准确测量，也比较敏感，因此数据准确性可能存在问题。另一方面，政府财政信息可见度不高，技术性又较强，容易淹没在大量政府信息中，很多普通公众对它的兴趣也不大，所以个体感知的准确性也不一定高。就未来的研究而言，需要准确测量客观政府财政透明度，并厘清其影响的微观机制，特别是发现对政府财政信息关注度高的群体及其特征。

传统媒体使用在表5的各个模型中均对政府透明感知存在显著的正向影响，支持了本研究的研究假设H2-1。网络媒体使用在模型4和5中对政府财政透明感知、政府绩效透明感知存在显著的负向影响，支持了本研究的研究假设H2-2，但在模型3中则对政府网站透明感知存在显著的正向影响，这与研究假设H2-2相悖，这可能是因为政府财政透明感知、政府绩效透明感知更加强调信息的内容，而政府网站透明感知更加强调信息的媒介，公众对网络媒体的使用是获取政府网站信息的前提，公众使用网络媒体越多，越有可能通过网站获取政府信息，对政府网站透明的感知更高也就不足为奇，这与已有的一些研究的发现一致。[Changsoo Song and Jooho Lee，“Citizens ' Use of Social Media in Government，Perceived Transparency，and Trust in Government”; Chuqing Dong and Yingru Ji，“Connecting Young Adults to Democracy via Government Social Network Sites.”]威权主义价值观在表5各个模型中均对政府透明感知存在显著的正向影响，支持了本研究的研究假设H4。

表5的各模型还加入了客观政府透明度与网络媒体使用、传统媒体使用的交互项。由表5可知，网络媒体使用对客观政府网站透明度与政府透明感知的关系不存在显著的调节效应，传统媒体使用则在模型1和模型3中对客观政府网站透明度与政府透明感知的关系存在显著的负向调节效应，公众使用传统媒体越多，客观政府网站透明度对政府透明感知的正向影响越弱，这与研究假设H3-1相悖。之所以会出现这一结果，可能是因为较多使用传统媒体的公众虽然更倾向于正面解读政府信息，但因为其通过网站获取政府信息较少，从而削弱了政府网站信息公开的作用。图3展示了传统媒体使用对客观政府网站透明度与政府透明感知关系的调节效应，随着公众使用传统媒体频率的提高，客观政府网站透明度对政府透明总体感知、政府网站透明感知的正向边际效应不断减弱，并由显著变为不显著。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

表5各模型的结果还表明，传统媒体使用对客观政府财政透明度与政府透明感知之间的关系不存在显著的调节效应，网络媒体使用则在模型1和模型4中对客观政府财政透明度与政府透明感知之间的关系存在显著的负向调节效应，公众使用网络媒体越多，客观政府财政透明度对政府透明感知的正向影响越弱，这支持了本研究的研究假设H3-2。图4展示了网络媒体使用对客观政府财政透明度与政府透明感知关系的调节效应，随着公众使用网络媒体频率的提高，客观政府财政透明度对政府透明总体感知、政府财政透明感知的正向边际效应不断减弱，并由显著变为不显著。

表5中的其他宏观变量对政府透明感知的影响均不显著。反映经济发展水平的人均GDP和反映城市财政状况的人均财政收入都对透明感知均没有影响。这并不是说信息公开不需要资源和能力支持，我们认为，经济发展水平高和地方财政好的城市，居民生活水平更高，需求也不一样，可能对透明等公共价值的期盼更高，而个体对透明的评价或满意度，既取决于政府透明的现实供给，也取决于个体对透明的期望。这个理由可能也解释了为什么常住人口和进出口总额占GDP比重在模型中不显著。当然，未来的研究还需要探索其他可能对透明感知有影响的宏观变量，特别是一些相关的制度安排、政府行为和政策措施。

就个体层面的其他变量而言，我们的结果大部分与马亮关于一般政府透明感知的研究发现相一致。[马亮：《电子政务使用如何影响公民信任：政府透明与回应的中介效应》。]在所有5个模型中，女性对政府透明的感知均显著高于男性;受教育程度越高，公众对政府透明的感知程度越低，可能是由于教育程度高的人对透明的期望也更高;党员对政府透明的感知显著高于非党员。不过，我们的研究结果表明，年龄越大，公众对政府透明的感知越低，这与马亮的研究发现[马亮：《电子政务使用如何影响公民信任：政府透明與回应的中介效应》。]相反。这个结果不难理解，因为与年轻人相比，年长者利用现代信息技术手段获取政府信息的能力较弱，从而降低了其对政府透明的感知。另外，我们的研究结果显示，体制内人士在总体透明感知、主动透明感知、网站透明感知上都显著高于体制外人士，但是在体制外或体制内工作对财政透明感知和绩效透明感知均没有影响，这可能说明即便是对体制内人士而言，政府的财政与绩效信息也不是可以随意获得的。

五、讨论与结论

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，完善基层民主制度，完善办事公开制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。本文基于2018年中国地方治理综合调查的数据，从公众感知的角度对地方政府的透明状况进行了评价，分析了当前中国公众对地方政府透明的感知情况及其分布特征，并探究了政府透明感知的影响因素。

首先，本文的研究结果表明，中国公众对地方政府透明状况的评价在整体上是积极的，但关键领域的信息公开还有待加强。公众对政府透明各维度的评价在5点李克特量表上均高于3分，表明自2008年《政府信息公开条例》实施以来，中国在信息公开和透明政府建设上已经取得了长足进步，并得到了公众的一定认可。但公众对政府财政透明和绩效透明的评价相对较低，这两方面在实践上跟国际水平相比也有一定差距，因此地方政府需要进一步推进财政信息和绩效信息的公开，以满足公众对政府信息的需求，强化公众对政府的监督与问责。

其次，公众对政府透明的感知在不同地区和不同城市层级之间存在显著差异，但受地方经济发展水平的影响相对较小。华东地区和西南地区的公众对地方政府透明的评价较高，而西北、华北和东北地区的表现则相对落后。直辖市居民对政府透明的感知程度显著高于省会城市居民，但公众对政府透明的感知并未呈现随城市层级递增的趋势。政治资源或经济实力都不是政府透明建设成效的决定性因素，任何地区、任何层级、任何发展水平的政府只要采取适当的策略，都可以在政府透明建设方面有所作为。

最后，多层模型的分析结果表明，客观政府透明度对公众政府透明感知存在一定影响，并且这一影响受公众媒体使用习惯的调节，个体的媒体使用习惯、威权主义价值观、人口社会学特征也会影响公众对政府透明的感知。由此可见，公众对政府透明的感知既取决于政府客观公开信息的程度，也取决于不同个体对信息处理的差异，是宏微观因素共同作用的结果。因此，对政府而言，一方面要不断加大信息公开的力度，另一方面也要考虑不同群体的媒体使用习惯和价值观念的差异，为公众提供多样化、个性化的信息服务。此外，还需要强调的是，虽然本研究发现除客观政府透明度外的宏观变量的影响均不显著，但这并不意味着宏观层面的变量不重要，更不意味着政府的制度安排和政策措施不重要，而是因为本研究只是一个初步尝试，未能考虑很多宏观层面的制度或政策变量。未来的研究应进一步拓展研究内容，继续寻找和识别对政府透明感知具有重要影响的关键制度变量，并厘清它们对透明感知产生影响的机制和边界条件，从而得出对政府更具启发意义的结论和建议。

（责任编辑：陈 果）

〔作者简介〕杨开峰，中国人民大学公共管理学院、中国人民大学循证治理与公共绩效研究中心教授、博士生导师;

杜亚斌，中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京 100872。

〔基金项目〕国家自然科学基金项目“地方治理体系和治理能力的影响因素、改革路径与治理效果”（71633004）

①Licht Jenny，Naurin Daniel，Esaiasson Peter and Gilljam Mikael，“When Does Transparency Generate Legitimacy？ Experimenting on a Context-Bound Relationship，”Governance，vol.27，no.1，2014，pp.111-134.

②Christopher Hood，“Transparency in Historical Perspective，”Christopher Hood and David Heald，eds.，Transparency：The Key to Better Governance，Oxford：Oxford University Press，2006.23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F