共生理论视角下推动都市圈高效联动研究——以郑州都市圈和洛阳都市圈为例

弓顺芳

(中共郑州市委党校， 郑州 450042)

随着经济全球化和城市化进程的加快，都市圈作为已被国内外经济实践所证实的一种比较成熟的城市经济空间组织形式，日益成为区域创新集聚和扩散的空间载体。党的十九大报告明确要求建立更加有效的区域协调发展新机制，以城市圈为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2019年2月，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》首次明确都市圈的基本概念，即都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态[1]。2022年3月，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，重点关注都市圈轨道交通、产业园区、公共服务和突发公共事件应急联动等领域。当前，我国都市圈发展正呈现多层级、梯次化和非均衡等特征，各区域的资源禀赋和发展情况存在差别，特别是中西部地区的都市圈建设仍面临“强核-辐射-整合”的艰巨任务。因此，研究推动都市圈高效联动的路径对于推进我国新型城镇化和实现区域可持续发展具有重要意义。

一、都市圈相关研究综述

(一)学术史梳理

都市圈的形成是城市空间扩张、产业集聚和人口向大城市流动集中背景下的一种客观趋势，也是城市发展的重要模式。1950年，日本行政管理厅制定都市圈标准，即以一日为周期、中心城市的人口超过10万、可以接受城市某一方面功能服务的地域范围。1951年，日本学者木内信藏通过研究城市人口与地域结构的关系，提出了“三地带学说”,其思想继而成为“都市圈”理论的雏形，并成为研究日本和西方国家城市空间组织形态的基础理论[2]。1957年，法国学者Gottmann[3]提出了城镇群体空间发展的“城市群”概念，即“大都市带”理论。随后，西方产生了“田园城市”“城市经济圈”“增长极”等城市治理理论，为都市圈理论的发展奠定了重要基础。

20世纪80年代，我国学者开始关注都市圈相关理论，当前关于都市圈的研究主要集中在三个方面。一是都市圈的基本概念。周一星[4]认为都市圈同都市带、都市群一样，都由具有辐射带动能力的中心城市及其邻接城市两部分构成。张伟[5]根据中心城市人口规模、中心城市GDP中心度、中心城市的跨省际城市功能和外围城市到中心城市的通勤率四个标准对都市圈进行界定。二是都市圈的空间演化与协调创新。王建军和周小天[6]基于国土空间规划视角研究了都市圈的划定方法。解学梅和刘丝雨[7]基于都市圈中观视角构建了都市圈协同创新效应模型。三是发达地区成熟型都市圈建设。陈小卉[8]基于江苏省三大都市圈研究，认为都市圈规划目标要区分雏形期、成长期和成熟期等不同阶段。蔡华玲[9]基于空间社会学视角提出了长三角都市圈协同发展的空间治理策略。综合来看，我国都市圈联动研究仍处于探索阶段，学者们大多侧重研究都市圈的概念、结构演变、规划管治以及发展模式等方面，对国外成熟型都市圈、国内发达城市都市圈研究较多，对我国内陆地区关注较少，基础理论研究有待完善。

(二)都市圈及其生态学性质

“共生”(Symbiosis)一词来源于希腊语，指生物之间共同生存、进化或互相抑制的一种关系。我国学者袁纯清[10]将生物学的“共生”概念及其相关理论向社会科学拓展，提出“共生”不仅是一种生物现象，也是一种社会现象。当前，以城市为单位的都市圈已经成为区域发展的重要推动力。根据共生理论，都市圈呈现出网络状的复杂关系和各类风险高集聚的衍生性特征，现代城市则具有生态进化的特征。综合各方面的研究,都市圈是指以一个或多个中心城市为核心、以发达的交通网络为依托、以1小时通勤圈为空间范围、具备紧密经济社会联系和文化纽带的“城市有机体”。

都市圈的生态学性质表现在三个方面。第一，组成要素生态化。都市圈中的现代城市作为一种具有生态智慧的有机生命体，能够通过不断学习和持续创新来提高对资源的吸收、控制和转化能力，能够在外界环境发生复杂变化时及时调整适应性生长策略以实现与周围环境协调发展，具有生命特征。第二，空间范围生态化。与生物群落一样，都市圈共享有限空间范围，以1小时通勤圈为最大空间范围。第三，内外环境生态化。都市圈内部各城市之间的相互关系如同自然界中不同生物或物种之间的关系一样，都是一种“生态关系”，各个城市依据自身资源禀赋与比较优势构成共生关系，同时也受到外部环境影响。因此，应当用生态学的眼光去审视都市圈内部及其所栖息的外界环境系统之间的互动关系，共生理论为研究推动都市圈高效联动提供了一个新的分析视角。

二、郑州都市圈和洛阳都市圈联动机制存在的问题

2021年12月，郑州都市圈由原来的“1+4”拓展为“1+8”，新纳入洛阳、平顶山、漯河、济源4个城市。从城市空间架构和城市规模来看，城市圈自身应是一个有机整体，其内部可分为不同的层级，从而形成不同的城市圈层。国外成熟的都市圈大多以大城市为核心，以中等城市为支点，以小城市(镇)为依托，形成类似金字塔的比例结构。而原先的郑州都市圈内部人口超过1000万的超大城市仅郑州1个城市，小城镇的城市化程度较低。因此，将洛阳纳入郑州都市圈有利于缓解中原城市群中大城市和小城镇数量偏少的问题，改善城市群内城市分布两头小、中间粗的梭形结构，优化中原城市群和郑州都市圈的结构功能。但是，当前以郑州和洛阳两大城市为核心的都市圈由于内部中小城市自成体系，重复建设，市场分割，缺乏可持续发展和创新的体制机制，在联动机制上存在一些问题。

(一)空间布局重“量”轻“质”

近年来，郑州都市圈扩容明显，但在人才融合、产业布局、消费经济、文旅文创和应急联动等方面的水平不高。一是从地理位置来看，资源利用不到位。郑州都市圈和洛阳都市圈同属中原城市群，但在中原城市群框架内，各城市合作领域仅限于规划编制、交通建设等，在经济、生态、文化旅游、治理创新等领域缺乏合作平台。二是从城市空间看，城市协同发展不平衡。洛阳都市圈的重点辐射区域为豫西北地区以及晋城、长治等晋东南地区城市，与郑州都市圈重叠或相邻，同时对于晋西南地区的运城、临汾等城市，洛阳都市圈的辐射带动能力不强。郑州都市圈和洛阳都市圈都存在与外围城市协同发展不足的问题，区域发展不平衡问题突出。比如安阳、焦作、濮阳、鹤壁等传统资源型城市面临新旧动能转换压力，经济增速趋缓，河南省内东部和南部的传统农区的工业基础薄弱，人口外流现象严重。

(二)核心城市辐射能力不强

都市圈不仅是一个空间描述，更是一个经济概念，是核心区域和外围区域的经济紧密联系的状态。只有当核心区域的经济从以集聚、织密为主走向兼顾对内升级、对外辐射，产生引擎带动功能，形成与外围区域一体联动的发展态势，都市圈规划建设才具备基础和条件。目前，郑州和洛阳的虹吸效应大于溢出效应，辐射带动能力不强。一是与其他地区的城市群相比，中原城市群的中心城市郑州和副中心城市洛阳作为两大增长极，引擎作用均不突出。比如在经济规模、产业能级、科技创新、服务功能、对外开放等方面，郑州与其他城市群的中心城市存在明显差距。二是郑州的科技研发能力仍需加强。2020年，郑州的高新技术企业数量、技术的市场成交额和万人发明专利拥有量增长明显，但是由于郑州都市圈发展起步相对较晚，目前都市圈内各城市间的协同作用尚没有充分发挥。

(三)多层次轨道交通建设不完善

西方发达国家的都市圈大多以多层次轨道交通体系为支撑，市郊铁路与地铁直通运营无缝对接，整合利用多层次轨道交通资源，提供便捷、高效的一体化轨道交通服务。郑州作为国家“米”字形综合性交通枢纽，以郑州为中心的2小时高铁圈覆盖近4亿人，在轨道交通建设方面具有得天独厚的优势，但是当前郑州都市圈与洛阳都市圈的多层次轨道交通建设还不够完善，具体表现在三个方面。一是多层次轨道交通主体间缺乏协调机制。两大都市圈内的不同轨道交通方式在规划、建设、运营、管理各阶段对应不同主体，国铁集团、政府部门和各投资公司之间分工不明确，布局不协调，造成部门分割、协调机制不畅甚至运营亏损严重等问题[11]。二是标准体系不统一。尽管我国已经设计出台铁路和地铁系统的设计规范标准，但在技术标准、运营服务、税费制度和应急预案方面缺乏统一标准规范指导，妨碍多层次轨道交通系统的融合发展。三是轨道交通运营服务不到位。国际通行的都市圈通勤出行半径大多数在30～50千米，而郑州都市圈内一些城市的市域(郊)铁路超出这一范围，容易造成轨道交通的运营服务与居民的出行需求不匹配。

(四)政府治理能力现代化水平有待提升

一是政务服务标准化和规范化水平亟待提升。都市圈改革系统集成水平不够高，表现在政策制定上目标靶向不精准，政策执行上条块分割，缺乏政府内部协同创新和联动的黏性机制，比如省市两级在事项认领、办事指南编制以及系统录入、审批和配置等方面的标准还没有统一。二是法治体系建设相对滞后。都市圈内市场主体诚信清单与政府监管体制的融合程度不深，政策实施落地情况难以量化追溯。与广东、上海等地区相比，郑州都市圈和洛阳都市圈在涉及贸易自由、金融开放、税收监管、产权保护等创新制度的方面缺乏实践案例，法治化建设亟待加强。三是区域数字化治理不充分不平衡。大数据是一种治理工具，是实现国家治理体系和治理能力现代化、提升人民群众满意度的手段。当前，都市圈内地方政府在提高大数据的温度、人情味、效能度方面仍有不足，数字化治理仍然是政府创新治理手段时亟须拓展和深化的内容。

(五)文化软实力有待增强

郑州和洛阳均为国家历史文化名城，但在文化软实力方面仍然存在较大的提升空间，具体表现在三个方面。一是与国家重大战略发展区域合作不够。郑州和洛阳具有得天独厚的历史文化资源，但是在文旅融合、黄河流域生态保护和高质量发展国家战略方面，与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大战略发展区域的合作不够深入，以流域为中心的文化旅游和文化服务等主导产业发展不明显，尚未形成文化产业集群。二是数字化水平不高。数字化是增强都市圈文化软实力的重要手段，也是推动文旅文创融合发展的关键路径。当前，河南省优秀传统文化的创造性转化和创新性发展尚未实现数字化赋能，一些文创文旅企业和文化资源部门没有统一的资源数据库和数字交易平台，不同种类、不同级别的数字信息档案和交易制度尚未建立，数据收集存储机制和检索模式缺乏安全保障，大大限制了数字与文化资源的融合。三是缺乏配套政策。相对于我国东部沿海都市圈，郑州都市圈和洛阳都市圈对企业的研发创新、媒体传播、产品销售和参会展览等方面的政策支持力度不大，“文化+旅游”“文化+科技”“文化+农业”“文化+体育”等领域的联系不够紧密，周边地区文化资源呈现碎片化特征，线上与线下融合不够。

三、推动都市圈高效联动的实现路径

(一)坚持都市圈高效联动的共生理念

集聚与扩散是都市圈形成发展的内在机制，要加强中心城市的能量集聚与扩散，结合区域发展格局，增强集聚磁力，形成“集聚-扩散-再集聚-再扩散”的链条式发展模式。共生理论为区域行政管理提供了一种崭新的发展观念，因此应遵循共生原则，在区域行政管理中树立共生理念。第一，由封闭管理向开放管理转变。打破以行政区划为空间界限的行政管理模式，整合都市圈内各区域的资源和生产要素，统一管理，综合协调。第二，由各自为政向多元共生转变。根据共生理论，区域发展要从都市圈整体利益和合作者的角度综合评估，以互惠互利为宗旨，避免低水平竞争、重复建设、资源浪费现象，从而形成多元共生、共赢共存的新发展格局。第三，由无序竞争向创新协同转变。都市圈的共生发展鼓励相互合作与协同创新，重视区域“有效市场”和“有为政府”的统筹规划和动态平衡，营造都市圈创新生态环境，实现区域经济社会整体协调、可持续发展。

(二)优化都市圈高效联动的共生环境

根据共生理论，要维护都市圈内部各城市之间良好的共生关系，关键在于确保各城市能够通过高效联动得到实实在在的共生效益，使区域共生成为各方的自身需要。第一，优化营商环境，加大对城市基础部门的产业政策扶持。营商环境就是生产力、竞争力，城市基础部门输出产品的产值占都市圈总产出的比重大、价值贡献大，是城市发展的支柱，要通过地方财政税收补贴、信贷、资源政策以及收益政策等扶持城市基础部门和地区主导产业，不断优化营商环境。第二，促进都市圈主导产业的中间产品本地化，延长产品上中游产业链。重点发展融合主导产业和中间投入品，增强都市圈产业集聚效应。第三，实施技术进步政策。都市圈建设要对标国际一流，制定完善的区域化知识创新政策、知识产权保护政策、中小企业技术进步政策、技术开发和生产关联政策、高端人才集聚政策，提高开放水平，降低企业创新成本，最终实现区域均衡协调发展。

(三)加强都市圈高效联动的平台建设

良好的区域发展环境能够对共生单元的发展起到激励作用。第一，打造区域交流共享平台，促进区域各方达成共生共识。可以通过建立跨区域公共服务平台、开设合作与发展论坛、组建社会团体、开展学术交流活动等，增进区域各方的优势再造和错位发展意识。第二，加强区域发展的兼容与整合，为区域共生良性发展创造条件，而区域发展的兼容与整合大多集中在资源禀赋、管理模式和行为理念等方面。第三，建立成本分摊和利益共享机制，超越区域经济理性。都市圈内部各城市作为共生单元，具有追求自身利益最大化的经济理性。由于各城市的经济社会发展水平不均衡，平衡其利益的关键就在于合理进行跨区域公共事件的成本分摊和利益共享，例如重大突发公共事件的事前应急准备、事中应急资源调配、事后应急恢复能力等。因此，为促使都市圈治理模式由资源依赖型向共建共享型转变，必须设立跨区域专项基金和统一机构，依据“谁主管谁负责”原则，明晰责任清单和权力清单，完善跨区域利益共享机制和成本分摊机制。

(四)优化都市圈高效联动的公共服务

改革开放以来，我国政府机构改革的实质就是转变政府职能，让市场在资源配置中发挥决定性作用，不断强化政府的公共服务职能。都市圈的高效联动有赖于政务服务的一体化水平，因此要设立统一的都市圈发展指挥机构，建立区域内各方优势互补、互利共赢、共同发展的高效联动协作机制。首先，推动都市圈高效联动的主导者是政府，这就要求政府不断深化“放管服效”改革，按照权责清单将“不该管、管不了、管不好”的事情交给市场和社会，实现由“全能政府”向“服务型政府”的转变。其次，要为各类市场主体持续营造国际化、法治化、市场化的营商环境，为社会提供均等化公共服务，为劳动者提供就业机会和高水平的社会保障，充分释放市场主体和社会的活力。最后，要实施“数智治理”，打破政府部门间的“数字壁垒”，利用数字化集成技术，整合各类数据资源，构建一体化的政务服务数据共享平台。

(五)建立都市圈高效联动的长效机制

人才、资本、物资、生态和文化等各种资源要素的合理有效配置是都市圈协同联动的难点，但也是都市圈高效联动机制的重要保障。首先，要大力引进各行各业的高素质人才，加强高端人才资源库建设，在专家数据库及不同层级专业人才库中建立人员流动机制，强化人才要素保障。其次，要设立跨区域创新服务基金，完善都市圈创新专项预备金制度，重视商业孵化环境建设和创新发展的社会环境建设，增加科研经费投入，提高科技创新支撑能力,增强发展新动能,营造商业孵化氛围。最后，要建立跨区域社会化公共服务一体化机制。都市圈跨区域公共服务的重点在于资源要素“互通”和资源调配“接力”的高效联动，尤其是在用水、用电、通信等公共企业服务和办理各种手续的政府服务方面。在这一过程中，政府需要发挥监督管理职能，实施一些旨在提高效率、促进区域经济增长的社会化公共供给政策。