我国教育法典编纂的“不完全法典化进路”分析

刘旭东

（江苏师范大学法学院，江苏 徐州 221116）

一、问题的提出

2020年5月通过的《中华人民共和国民法典》为我国其他部门法领域的法典编纂提供了典范与契机。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出要“总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”[1]；2021年4月公布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》进而将“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”列入立法安排[2]；此外，教育部在《教育部政策法规司2021年工作要点》中亦表示将“研究启动教育法典编纂工作”。上述指示及计划正式拉开了我国教育法典的编纂序幕。

实践中，法典主要分为汇编型法典与体系型法典。前者意指单纯将现行某一领域单行法汇编成册，不改变单行法的任何内容；后者指对某一领域既有法律展开删繁就简，查漏补缺，形成一部能够容纳本领域全部法律关系的逻辑一致、体例完备的法典。我国教育法典应为体系型法典已是共识，因为体系型法典有助于实现教育领域法律体系的系统化与逻辑化，是国家在教育领域的法治发展水平与治理能力的重要标识与象征。

体系型法典的编纂又分为两种进路：前者为“完全法典化进路”，即形成一部容纳本领域所有法律关系的内容全面的法典；后者则是“不完全法典化进路”，即仅对本领域重要的法律关系展开系统归纳并实现其体系化，同时允许单行法的存在。尽管出台一部完全教育法典确实意义更为深远，但教育法法典化的“现实很骨感”，试图毕其功于一役，在短期内形成一部完全教育法典过于理想化。纵使我国当下也出台了多部教育单行法，但仍有诸多领域缺乏立法规制，且部分新兴教育领域的发展空间仍存在着较大的不确定性，强行对上述领域展开体系性整合过于冒进，若等待所有教育领域立法时机都趋于成熟再出台法典又过于拖沓。

所以，我国教育法典应采取不完全法典化进路，既出台一部可以规制主要教育法律关系的法典，也制定规制其他相对次要的教育法律关系的单行法。这既有对国际编纂范式的借鉴，也内含现实的教育立法现状依据，因而更具可操作性。

二、主要发达国家教育法典的编纂范式分析

国际上，教育法典的编纂范式主要分为四类：以美国为代表的汇编式模式；以俄罗斯为代表的完全法典化模式；以日本为代表的“总则+单行法”模式；以法国为代表的不完全法典化模式。

首先，美国对该国生效的公法、一般法以及永久性法律按照主题加以分类编排，形成了《美国法典》（United States Code），其中第20篇即是“教育”，也就是美国的《教育法典》。它将美国教育领域已有的主要法律规范以特定的逻辑加以编排，因此属于松散的法律规范集合，即汇编型法典。当然，由于被编入《美国法典》的联邦法律仅限于公法，所以仍有少部分教育类法律规范被编入了《美国法典》第42篇“公共卫生与福利”[3]。

其次，完全法典化模式的教育法典有1993年的《韩国教育法典》、2012年的《俄罗斯联邦教育法》等。以俄罗斯为例，该国在1992年颁布了其首部教育基本法《俄罗斯联邦教育法》，2012年，俄罗斯将其与《俄罗斯联邦高等教育法》合并，合并后的《俄罗斯联邦教育法》成为教育部门统一的法典[4]。法典共15章，整合了俄罗斯现行所有教育法律规范，涵盖了教育领域的全部法律关系，是一部名副其实的采用完全法典化进路编纂的教育法典。

再次，日本“总则+单行法”的教育法典编纂模式是指以《日本教育基本法》为核心，以齐备的教育单行法作为主要内容的立法模式。日本在1947年制定了《日本教育基本法》，并于2006年对该法进行了修订。修订后的《日本教育基本法》由前文、四个章节以及附则组成。其中，前文规定了该法的立法依据及立法目的；第一章“教育的目的与理念”阐释了教育基本原则；第二章“教育实施的基本事项”对教育法律关系中的主体展开分类，并分别规定了其权利及义务；第三章“教育行政”规定了国家在教育保障制度中的地位及具体权限；第四章“法令的制定”通过授权条款为实施该法的各项条款预留了出台必要法令的空间[5]。此外，日本还相继出台了诸如《学校教育法》《社会教育法》《私立学校法》等大量教育单行法。所以，尽管日本没有统一的教育法典，但其在实质上形成了以《日本教育基本法》为总则、以各部教育单行法为分则的松散型“法典”。

最后，2000年初步完成的《法国教育法典》以及法国少量的教育单行法构成了法国不完全法典化编纂模式。《法国教育法典》的“最大贡献之一在于将教育领域内的所有法律关系整合在一个文本中，实现了教育领域内的法律关系与法律规制的体系化”[6]。这一模式与日本模式的区别在于：《日本教育基本法》仅具备总则功用，具体的教育法律问题则需要由教育单行法展开规制；而《法国教育法典》内容宏大且翔实完备，依据这一部法典便已然可以解决绝大部分教育法律问题，少量教育单行法仅是该法的补充。

《法国教育法典》分为四部分，共计九卷[7]。第一卷为教育总则，规定教育的基本原则、教育机构的目标和任务；第二卷规定了教育行政管理的内容；第三卷主要规范中小学的教学组织形式；第四卷主要规范中小学教育机构的组织架构；第五卷规定中小学生的权利义务、学生资助、学生健康以及校园活动等内容；第六卷规范高校教学活动；第七卷规范高等教育机构的运行；第八卷规范高校学生的权利义务、学生资助、福利社团、学生健康以及社会保护等内容；第九卷规定了所有教育工作者的人事制度。在此基础上，法国还颁布了诸如《义务教育法》《2013年高等教育与研究法》等针对特定教育问题的教育单行法。

需要指出的是，《法国教育法典》在形式上分为“法律单元”与“法规单元”。前者是法国政府根据议会授权完成的基本教育立法；后者是法国政府基于自身行政立法的权力而陆续编纂公布的具有实施细则功用的法规，对“法律单元”确立的基本规则展开了具体细化，更具针对性与可操作性。“法规单元”在结构与内容上都完整呼应了“法律单元”，二者共同形塑了《法国教育法典》的“骨骼”与“血肉”，从而确保了作为一部不完全教育法典的《法国教育法典》得以周全、完善地规制其应然的调整范围。易言之，除却几部教育单行法外，《法国教育法典》足以有效调节大部分教育法律关系，确保了不完全教育法典在其应然规制领域的使命与功能。

回顾上述四种模式，美国作为判例法系国家，成文法本就不发达，因此汇编型法典有助于集中教育法律规范，方便查阅与使用，但这对我国显然不具实际意义。以俄罗斯为代表的完全法典化进路，对我国而言稍显急功近利，目前我国难以一次性出台较为完善的完全教育法典。而日本“总则+单行法”的模式亦缺乏实际意义，毕竟《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）与我国其他教育单行法已经形成了“总则+单行法”的架构。唯有以法国为代表的不完全法典化进路在我国具备切实的现实依据，这亦为我国采用这一模式提供了国际范例。

三、我国教育法典编纂“不完全法典化进路”的理论和现实依据

我国教育立法现状决定了教育法典不能贪大求全，仅对基础性、重要性教育领域展开系统性立法整合的不完全法典化进路更具可操作性的技术优势，符合我国的立法传统。

（一）“不完全法典化进路”更具单行法基础

改革开放以来，我国针对各类教育问题制定了一系列规范性法律文件。此后，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出了“六修五立”的教育立法计划：修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育五方面的法律。在“六修”方面，《教育法》《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）已修改完毕，《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》（以下简称《职业教育法（修订草案）》）、《中华人民共和国学位法草案》（以下简称《学位法草案》）、《中华人民共和国教师法（修订草案）》（以下简称《教师法（修订草案）》）亦已出台；在“五立”方面，《中华人民共和国学前教育法草案（送审稿）》（以下简称《学前教育法草案（送审稿）》）已报国务院审议，《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》）已出台，考试、学校、终身学习三大领域尚未立法。由此可见，即便在基础性的教育领域，我国都未形成教育法律的体系化，存在着诸多立法空白，如若采用完全法典化进路，则法典编纂工作势必面临更大挑战。因而，不完全法典化进路更加具备单行法基础。

（二）“不完全法典化进路”有助于增强法典的体系性

法典的生命与灵魂在于体系性[8]，体系性是对科学立法的切实响应[9]。在对法典的编纂路径展开抉择时，必须要衡量法典各部分之间的逻辑关系，确保组成法典的各部分内容能够形成逻辑一致的体系，否则，一味追求“无所不包”的教育法典必然会导致法典内部价值体系的不协调[10]。故此，我国教育法典各构成部分之间应当具备高度的关联性，遵守着共同的立法目的与价值追求。在完全法典化进路下，我国教育法典内部的体系性将会被极大地弱化，导致其更接近于汇编型法典。原因在于，完全法典化进路下的部分教育涉及的主体较为小众，或自身内容较为特殊，因而这类教育之间基本不会存在法规范的交集，它们与普通教育之间的关联亦不深远。完全法典化进路下的教育法典将成为一般教育单行法的汇编，而非体系型法典。

（三）“不完全法典化进路”有助于维系法典的稳定性

“不具备稳定性的法律也难以称为法典，因为法典的基本属性就是不能进行‘及时废立改’”[11]，“频繁的更改必然破坏法律的稳定性”[12]。近代以来，无论是自然法学派的富勒[13]，还是分析实证法学派的拉兹[14]，他们都从形式法治的角度阐发了法律应具备的稳定性特质。然而，西方国家在民法典出台后所普遍发生的“解 法 典 化”（Decodification）与“再 法 典 化”（Recodification）循环往复的现象则不断冲击着法典的稳定性特质。不完全法典化进路则可以有效帮助教育法典避免未来可能发生的上述两种立法范式循环往复的现象。

二战后，西方主要大陆法系国家在民法典基础上又制定了大量特别法，这些特别法与民法典在调整范围上存在部分竞合，但其内容则与民法典确立的一般价值理念有所迥异，甚至最终在民法典之外形成了独立的规则体系，动摇了民法典的中心地位，这即是“解法典化”。为解决该问题，这些国家纷纷将特别法整合进民法典，甚至用一部新的民法典取代旧法，这被称为“再法典化”[15]。然而，“再法典化”既无法整合所有特别法，同时也无力阻止新的特别法诞生。于是，新一轮的“解法典化”又再次产生，而为了维系法典的中心地位，新的“再法典化”也会随之而来。

上述两类立法现象的循环往复对我国教育法典的编纂不无启示意义。当前我国教育领域正面临着前所未有的挑战，尤其是信息技术给教育带来了革命性的影响，导致教育领域出现了诸多新兴现象，因而短期内根本无法出台较为完善的立法予以规制，强行将其纳入教育法典的完全法典化进路，必然会引发后续的“解法典化”。据此，不完全法典化进路面对这一问题将具有更大的立法技术优势。在不完全法典化进路下，教育法典所主要调整领域的既有立法已相对成熟，尚未正式立法领域的前期立法准备工作也较为扎实，这都保证了教育法典出台后的长期稳定性；至于新兴领域及短期内仍有较大变动性的教育领域，则另外由单行法来调整，况且这类单行法调整的是教育法典未调整或不打算调整的领域，因此其与教育法典在调整范围上不存在竞合关系，即便其独立发展也不会侵蚀教育法典的调整范围，不会引发“解法典化”[16]。

（四）“不完全法典化进路”符合试验主义立法传统

试验立法、逐步完善是我国历来的立法理路。以民法典为例，新中国成立后，我国先后五次开展民法典编纂工作：1954—1956年，全国人大常委会拟定了新中国首部民法典草案；1962—1964年，全国人大常委会拟定了民法典草案试拟稿，但并未对外印发；1979—1982年，全国人大常委会完成了民法典草案征求意见稿，但最终认为制定民法典条件尚未成熟，应先制定民事单行法[17]；1998—2003年，全国人大常委会完成了民法典草案征求意见稿，并提交九届全国人大常委会审议，但此后民法典在新的立法规划中不再被提及；2015年，全国人大开始采取“两步走”编纂方针，随后先于2017年审议通过民法典总则，后于2020年审议通过民法典各分则[18]，最终在十三届全国人大三次会议上表决通过了《中华人民共和国民法典》。

民法典的编纂经历了一段充足的准备期，相较而言，我国教育单行法的编纂现状尚未达到这一程度。所以，不完全法典化进路更具技术优势，立法机关应坚持“两条腿走路”——既编纂覆盖基础性、主体性教育阶段的教育法典，也陆续出台其他必要的教育单行法[19]。

四、“不完全法典化进路”下我国教育法典的基本构想

笔者主张不完全教育法典采用《教育基本法典》的名称，在此基础上，分别构建总则与分则遥相呼应的结构和内容体系。

（一）法典框架内容的确立标准

不完全教育法典应当以相关领域立法是否属于核心教育问题与立法范畴，以及相互之间是否具备关联性或体系性为标准，从而确定有关内容应否入典。

首先，现实性标准。在不完全法典化进路下，首先要充分结合既有的教育立法现状及立法规划来确定相关内容的入典标准。据此，是否属于我国既有且成熟的核心教育立法以及上述《纲要》明确的“六修五立”教育立法计划，就成为相关教育立法内容编入或不编入教育法典的重要标准。其目的在于确保纳入不完全教育法典的内容皆属于核心教育问题。

其次，体系性标准。民法典编纂经验表明，“只有存在着某种内在的严格秩序和逻辑结构，才能被称为真正的法典”[20]。与汇编型法典相比，体系型法典的核心特征就在于其是由具备内在逻辑关联的各部分所构成的体系性整体。《教育基本法典》的内容安排必须含有内在的逻辑关系，各组成部分之间不存在逻辑冲突与矛盾[21]，而是相互衔接、互有关联，有机地合为整体，否则法典的实质意义将大打折扣。

最后，全面性标准。尽管《教育基本法典》采用不完全法典化进路，但就其所规制的主要教育领域而言，亦应秉持全面性标准，既要吸纳已经出台的各项立法，也要考虑未来的发展走向，查漏补缺。这一标准依赖于三项方法：（1）编入。既有的教育类规范性法律文件，可以通过修订或升级等方式编入法典。例如，《义务教育法》可微调后编入法典，《普通高等学校学生管理规定》则需要由部门规章升级为法律编入法典。（2）并入。不同规范性法律文件存在种属关系时，可以采用并入的编纂方式。例如，学位仅存在于高等教育阶段，因此，《学位法草案》可以并入《高等教育法》，然后再编入法典。（3）填补。针对尚未制定单行法但出于法典体系性考虑而必须立法的问题，必须制定新的规范编入法典。例如，已经提上日程的关于考试、学校、终身学习三大领域的立法，应作为全新的内容填补进法典；此外，作为重要的教育阶段，普通高中教育至今仍存在立法空白，法典亦应进行填补。

按照上述标准，我国不完全教育法典的内容应包括：学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、家庭教育、民办教育、职业教育、终身教育等不同教育阶段，以及学位、教师、考试、学校等教育主体或现象。上述内容或是具备成熟单行法，又或是属于国家立法规划，其中，上述教育阶段涵盖了公民必然或最有可能经历的教育阶段，而学位、教师、考试、学校四项内容则正是这些教育阶段所不可或缺的构成要素。因此，上述划定的不完全教育法典的内容互有关联，体系性较强，属于当前我国的核心教育内容。

除此之外，其他教育内容可待时机成熟后出台教育单行法。其一，相对非基础类的教育内容，如民族教育、特殊教育、国防教育、中外合作办学等内容，这部分内容较为独立，同教育法典的体系性联系不深，作为独立的单行法而存在并无不适。其二，相对新兴的教育内容，如网络教育、超常儿童培养体系、教育数据管理等，这类领域尚未发展成熟，短期内无法出台完善的立法。

（二）法典的体例安排：采用总分结构

总分结构是指通过“提取公因式”的方式将民事法律中那些一般性、普遍性条款提取出来单独作为民法典的总则，其他法律规范则依据特定标准分类编排，并按照一定的逻辑组合为民法典的分则。

将总分结构引入《教育基本法典》有助于“增强法典的体系性，避免分编重复立法”[22]，防止法典发展成为松散的汇编型法典。其一，总则集中体现了法典的指导思想、基本原则与价值理念，“对分则诸编甚至整个教育法典有着统辖遵从的效力”[23]，确保了法典内部的价值融贯、概念统一及逻辑一致。其二，与分则相比，总则的内容相对概括化与原则化，故而总则可以通过设置一般条款来维系自身的动态性、开放性，有效回应教育治理实践中日新月异的变化，避免立法的频繁修改，确保法律的稳定性。其三，分则根据其属性与调整范围而分别规制着不同的教育领域，且相互间互不“染指”，既实现了教育基础领域的有法可依，又避免了立法重复现象。其四，分则中重复性的内容将移到总则中仅作一次规定即可，因此，总分结构在整体上也确保了法典的简明性。

（三）法典的内容研判：以单行法为基础展开系统整合

1.《教育基本法典》的总则内容

《教育基本法典》总则应当以法律关系为编纂主线。法律关系包含主体、客体和内容，这使得其既可以容纳权利、义务理论，也可以确保法典的体系性。在此基础上，总则的内容可安排如下：

第一，立法目的（或指导思想）条款。立法目的将从宏观上界定本法与其他法律的本质不同，明确本法的价值追求。参酌现行《教育法》第1条，《教育基本法典》的立法目的可以表述为：“为规范教育活动，保障教育主体的合法权益，发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法。”

第二，基本原则条款。基本原则是法典里其他规则必须遵守的准则，结合《教育法》第3—12条的内容及教育法理，《教育基本法典》的基本原则应包括法治原则、合理性原则、民主性原则等公理性原则，以及教育平等、尊师重教、立德树人、服务社会、文化传承等政策性原则。

第三，教育主体条款。主体条款决定了教育法律关系中享受权利、履行义务或掌握权力、履行职责的主体范围，教育法律关系主体通常包括学生、教师、学校、教育行政部门。《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教师法（修订草案）》已明确公办中小学教师“国家特殊公职人员”的法律地位，因此，公立高校教师的法律地位亟待获得法典的明确规定。此外，学校立法至今仍属空白，总则对各级学校的共同运行机理也需展开率先规定。在此基础上，分则将不必专列“教师”“学校”单编，而是由有关编章予以具体规定。

第四，教育权利条款。“现代法律体系体现出鲜明的权利本位特征”[24]，教育权利条款主要包含受教育权与教育权两项内容。“确认和保障受教育权是现代教育法的目的和中心内容”[25]，法典总则可从就学机会、教育条件、竞争机会等方面具体维护这一权利，确保受教育者能够获得优质且终身的受教育权[26]。根据当前的教育实践，有两类权利亟待获得教育法典的明确规定：一是校内申诉权。在近年来的校园欺凌、校园性骚扰等案件中，受教育者往往无法通过规范的校内申诉程序实现权利救济，教育法典应及时弥补这一立法空白，践行“有权利必有救济”的法治理念。二是受教育者针对学校行为提起行政诉讼的权利。尽管最高人民法院指导案例38号、39号认可了高校教育行为的行政可诉性，但教育法典以法律的形式对之展开规定显然更具权威性。

第五，教育类型条款。教育类型构成了教育法律关系客体范畴的主干，根据上文所厘定的不完全法典化进路下教育法典总则的应然范围，法典总则应凝练学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、家庭教育等不同教育阶段，普通教育、职业教育、终身教育等不同教育类型，公办教育、民办教育等不同办学属性所共通的基本教育机理。

第六，教育法律行为条款。教育法律行为是引发教育法律关系产生与变更的行为，诸如国家的教育监督行为、政府的教育管理行为、各级学校的教育管理行为、教育从业者的惩戒行为、家庭教育行为、社会教育行为等行为，都需要获得立法的明确授权。

第七，教育与社会条款。该类条款主要规制相关机关、企事业单位、社会组织与个人就教育事业同有关学校展开的教学科研、学校建设、教育管理等行为。这一部分的内容在分则中将会由具体编章予以落实细化，确保我国各阶段的教育都能够获得规范有力的社会支持。

第八，教育责任条款。现代法治要求有权力必有责任[27]。教育责任主要分为教育行政机关及其工作人员的责任，学校等教育机构及其工作、学习人员的责任，父母及监护人的责任，以及其他负有教育义务的社会组织的责任。同时，教育责任的类型也较为多样，主要体现为行政法律责任，同时也包括部分民事法律责任和刑事法律责任。“可诉性”是法律的重要特质，它要求法律应当能够成为相关主体提起诉讼以及法官判案的现实依据。实践中，教育法律责任条款的部分缺失影响了法律的可诉性，进而降低了教育法的可操作性，教育法典对此须进行矫正。

2.《教育基本法典》的分则内容

由上可知，《教育基本法典》分则应能够涵摄学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、家庭教育、民办教育、职业教育、终身教育、学位、教师、考试、学校等基础性内容。其中，由于学位将隶属于高等教育编，教师与学校两项内容除由总则规定一部分外，其余部分将分别由分则相关编章予以规定。因此，法典分则内容将主要包括如下编章：

第一，学前教育编。2021年7月，《学前教育法草案（送审稿）》已被教育部报送国务院审议，草案通过后可作为分则独立编章。不过，该草案仍有需要完善的空间：例如，草案虽反复强调鼓励社会力量参与学前教育的发展，但却未载明具体的制度安排[28]，分则应细致划定社会力量参与学前教育的具体路径，提升其可操作性；又如，“儿童”“学前儿童”“适龄儿童”等含义一致但表述不一的概念也被大量使用，分则可统一使用“儿童”的概念；再如，送审稿中提到的街道集体经济组织举办的幼儿园在实践中已基本不复存在，分则应予以删除。

第二，义务教育编。该编以《义务教育法》为基础，同时，诸如《中小学教育惩戒规则（试行）》《中小学教师违反职业道德行为处理办法（2018年修订）》等教育规范性法律文件都可以升级为法律后融入该编。

第三，高中教育编。该编应包括普通高级中学、普通中等专业学校、成人高中、职业高中、中级技工学校、职业中等专业学校、中等师范学校等教育领域的法律关系，法典分则需展开立法填补。当然，如若未来我国实行12年义务教育制，则该部分内容应并入义务教育编或职业教育编。

第四，高等教育编。该编以《高等教育法》《学位法草案》为基础，辅之以《普通高等学校学生管理规定》等教育规范性法律文件。结合教育实践，该编应着重解决如下问题：（1）重塑高校的法律地位，明确高校的法律法规授权组织、学术自治团体、事业单位等不同主体资格之间的关系；（2）理顺高校内外部的治理结构[29]，实现政府简政放权与高校“去行政化”；（3）完善高校内部的矛盾申诉渠道；（4）明确高校教育纠纷的行政司法审查路径及具体标准；（5）在“放管服”改革背景下，完善高等教育评价制度改革[30]；（6）明确职业本科的性质及基本制度。

第五，家庭教育促进编。2021年10月公布的《家庭教育促进法》可独立成为法典分则的家庭教育促进编。当然，分则需要进一步明确家庭教育的专责主管部门。尽管《家庭教育促进法》规定教育行政部门、妇女联合会统筹负责家庭教育工作，但该法并未对二者各自的职责做出精准规定；同时，尽管该法也规定了民政部门有参与家庭教育的职责，但这种规定过于笼统，民政部门实际上仅仅处于配合地位。家庭教育促进编宜明确教育行政部门为家庭教育的专责主管部门，从而为家庭教育提供地位较高、执行力较强的主管机关。

第六，民办教育编。该编应以《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》为基础，但仍需对上述立法展开修订。例如，当前我国民办教育税收优惠法律体系尚不健全，导致税收优惠政策或是难以适用，或是模糊不清，针对社会捐赠者及受教育者的税收优惠条款过于单薄，且整个税收优惠制度缺乏监督机制。分则该编应实现非营利性民办学校税收优惠政策的明确化，提升营利性民办学校税收优惠的力度，丰富针对捐赠者与受教育者的优惠措施，并构建民办教育税收优惠监督机制。

第七，职业教育编。该编应以《职业教育法（修订草案）》为基础，但仍需对该草案展开进一步修改。目前，该草案在管理体制上仍坚持“分而治之”的思路，导致职业教育统筹乏力、治理效益低下；同时，草案亦缺乏产教融合、职业培训等配套制度，令职业教育发展体制过于单薄；再者，草案大量使用鼓励性条文，缺乏责任主体的追责条款。分则该编对此都需要一一做出回应和修正。

第八，终身教育编。终身教育重点包括社区教育、成人教育以及老年教育，当前亦属立法空白领域。分则该编应着重解决如下问题：（1）明确规定终身教育的目的、形式、经费投入等基础问题；（2）构建终身教育主要承担机构（普通高校、开放大学、社区以及社会组织）之间的媒介，阐明各自的功能地位；（3）开辟终身教育师资力量的多元来源渠道；（4）推动现代信息技术在终身教育中的使用[31]。

第九，考试编。当前，我国仅有《国家教育考试违规处理办法》这部行政法规，约束力较为有限；国家层面的正式立法其实早在2005年便已形成了草案[32]，但此后一直未出台。分则该编可借鉴该草案的内容，并结合因时代变迁而产生的新问题，为国家各类考试规定翔实的行为规范，明确相关机构的权力和责任，从而克服当前有关文件规范范围小、约束力不足的弊端，打击违规舞弊行为，实现公平正义的考试目标。