论教育法典总分结构的统领关系

任海涛

（华东师范大学法学院，上海 200104）

一、引言

教育部政策法规司发布2021年工作要点，明确提出研究启动教育法典编纂工作。当前，我国先后颁布实施了《教育法》《义务教育法》等8部教育单行法律和10余部教育行政法规，另有多部教育法律纳入全国人大常委会立法计划，教育法律体系初具规模，编纂教育法典的时机基本成熟。教育法典是对现行教育法律法规进行系统编排所形成的具有国家强制力的法律文件。编纂教育法典不仅有着提升我国教育领域立法水平，促进教育法律法规体系化、稳定性和独立性的内部价值，还具有推进教育治理现代化和完善中国特色社会主义法律体系的外部功能。

目前，学界普遍认同教育法典宜效仿民法典的编纂思路，采用“总则+分则”的立法体例，也就是总则提供基础，分则提供制度支撑，形成一个内部的融贯体系[1]。但应看到，现有理论虽强调总分结构的先进性，却未意识到总分结构的实质是整个教育法典统领效力的外化，也就是总则编与分则诸编、法典与教育相关法之间形成的统领与被统领的关系。因此，本文的论证核心是教育法典总分结构的统领关系。教育法法典化的时机基本成熟且教育法典选择总分结构的体例设计构成本文的理论预设。通过分析将表明，欲制定一部层次分明、逻辑严密、内容连贯的教育法典体系，必须准确理解和界定教育法典内部和外部总分结构统领关系的内涵、价值和具体效力。

二、教育法典宜采取总分结构的体例设计

（一）教育法典总分结构的科学性

1.增强概念使用的统一性

立法语言的准确性要求立法者厘清基本概念并保持法律用语表述的前后一致，也就是说立法者应当厘清基本概念使用的特定语境与时空场域，同一内涵词语不得用不同法律概念相互指代，同一法律概念亦不得指代不同立法语境。现行教育立法语言存在着概念不清、范围不明等情况。例如，《教育法》规定了“学校及其他教育机构”，但没有对“学校”与“其他教育机构”之间的差别予以说明[2]。教育法典的总分结构可增强概念使用的统一性。具体来说，教育法典由《教育法》和其他教育单行法整合而成，并形成“总则+分则”的整体结构。其中立法者应对教育法律制度形成“总体直观”，并采取提取公因式的立法技术将分则编中的共同性规则抽象至总则编，使总则编与分则编之间语言统一、逻辑一致。比如，教育法典总则编应准确界定“学生”“教师”“受教育者”“教育工作者”等共性概念，分则各编的称谓选择应与总则编保持一致。

2.促进教育法体系的精炼化

立法者的智慧表现为对于简约与复杂辩证性关系的精妙掌握，法律应该尽可能的简单、清晰和精炼[3]。现行教育法体系存在着臃肿化、碎片化等现实困境，表现为教育法律法规内容的零散、冗余、庞杂。比如，不少教育单行法都设置了法律责任条款，涉及民事责任、刑事责任和行政责任，这些法律责任条款不仅会导致教育法体系内部的规范冗繁，还会造成教育法体系与民事、刑事等外部立法的内容重复。教育法典总则编由基本原则和一般规则共同构成，其中基本原则是对各教育单行法具体原则的归纳总结，一般规则是对各教育单行法共性规则的抽象提炼。通过总则编的集中规定，一方面整合大量内容零散的教育单行法；另一方面删除重复或冲突的教育法律规范，促使法典条文更加简洁，法律体系更为精炼。

3.保持教育法体系的外部开放性

稳定性是法典化的显著特征，可以为法律适用提供教义学指引。然而，教育法律关系处于变动不居的状态，法典化过程致使教育法体系的内部稳定性与外部开放性产生冲突。外部开放性强调教育法典对社会关系和社会过程的适应性。采取“总—分编”的立法体例，将一般规则和概括条款置于总则编的做法，一定程度上可以消解二者冲突带来的消极影响。第一，教育法典总则编的开放性追求。总则编确立了教育法典的基本性框架，统领范围广泛，在分则编缺乏具体规定的情况下，能够全面地应对复杂多变的教育法律关系，并起到教育权利无漏洞保护的功能。以保护规范理论为例，学界普遍主张进行立法目的解释，而立法目的可直接从总则编的基本规定章寻找依据。第二，教育法典分则编的开放性追求。教育法典分则编并不仅由各种具体规范组成，还应将中层原则、概括条款等弹性条款囊括进来，这些弹性条款是教育法典保持开放性的重要途径。

（二）教育法典总分结构的可行性

1.潘德克顿体系的经验借鉴

潘德克顿立法模式，最初由研究《学说汇纂》的学者海瑟创立，其特征是总分结构，即共同的部分放在前面，而将个别事项放在后面[4]。教育法典总分结构的编排可从潘德克顿法学中汲取经验，理由在于：

第一，潘德克顿体系的概念化、独立性等优势与教育法典总分结构相契合。潘德克顿学派崇尚概念法学，尝试建构概念金字塔，采用总分结构编纂体例改变单行法时代概念分散化的局面，进而保持法体系的概念统一。长期以来，教育法学界对基本概念的厘清关注不够，可借助教育法典编纂的契机构筑教育法学的术语体系，例如在法典化过程中明确“教师”“教育惩戒”“教育法律行为”等专业术语的精准含义。

第二，潘德克顿体系使教育法学的独立地位得到确认。教育法学唯有发展一个自成一体的法教义学体系，才有可能超出于行政行为或民事行为等既有的概念群而完成这种建构[5]。纵观其他部门法的学科体系，大都有着成熟且相对独立的总论研究。例如，以权利本位说为主流的民法典总则研究、以规范和控制行政权为主线的行政法学总论研究等。当前，教育法学缺乏逻辑自洽且理论自足的总论体系，潘德克顿体系的总分结构追求概念化与理论体系建构，将成为教育法学学科体系建设的基石。

2.融贯理论对总分结构的支持

作为一种哲学概念，融贯理论主张知识不像是建在坚固砖块基础上的房子，而更像是漂浮在海面上的木筏，木筏的所有部分相互配合、相互支撑[6]。之后，融贯理论从哲学范畴转向法学问题，并对法律论证和法律建构产生重要影响。法律建构视野下的融贯理论包括连贯性、体系融贯和理念融贯三个层次[7]。

首先，连贯性。连贯性是融贯理论的最低要求，意味着法体系内部的不矛盾、不冲突。连贯性是法典编纂的基本目标。罗马帝国时期编纂的《优士丁尼法典》和《学说汇纂》的最初理念就是整合现行法律制度，并消除法规范之间的不一致之处。

其次，体系融贯。一方面，教育法典与其他部门法、教育相关法和不成文法逻辑一致。例如，教育法典对公立学校教师法律地位的界定不得同劳动法、行政法的内容相抵触。另一方面，根据融贯理论，教育法典须以宪法为优位。编纂教育法典是推广宪法中“教育”概念并付诸实践的有效途径。例如，《宪法》第19条明确了发展社会主义教育事业的国家义务。不过，该条款仅是原则性表述，是对发展教育事业的一般性规定，缺乏可操作性，须通过教育法典对不同教育类型的系统化规定予以填补。

最后，理念融贯。前两种形态尚能通过法典化来实现，但理念融贯作为融贯理论的最高形态就需要总分结构进行建构。理念融贯追求部门法内部价值理念的统一，这就要求法典化过程中建立一套成熟且完整阐释部门法学建设特性的价值理念。譬如，民法的意思自治理念、刑法的罪刑法定理念等。对此，教育法典应当在总则编基本规定章确定基本理念，编纂分则各编时也应在总则编立法理念的指导下进行，从而实现价值理念贯穿教育法典各个篇章。

三、统领关系构成教育法典总分结构的基础

（一）总分结构统领关系的基本原理

教育法典的总分结构既包括教育法典内部总分结构，也包括教育法典与教育相关法的外部总分结构[8]，相应地，教育法典总分结构的统领关系指的是总则编与分则编、教育法典与教育相关法的统辖引领效力。以总则编对分则诸编的统领效力为例，民法典采取了“先总则，后分则”的“两步走”编纂思路[9]。此思路有纲举目张之效，即总则先确定法典的基本框架，并成为分则编纂的依据，对分则的排序逻辑发挥体系强制的功能。教育法典也应选择“先总则，后分则”的“两步走”编纂思路，理由在于：一方面，有学者认为目前的《教育法》实际上发挥着教育法典总则部分的作用[10]，现行《教育法》于2021年修订，基本构建了我国教育法律制度的整体框架，具备成为教育法典总则编的资格要件；另一方面，我国教育立法工作尚未完成。2010年以后，我国提出了“六修五立”的立法计划，截至目前，修法工作基本完成，但《学校法》《终身教育法》等立法尚未完成，也意味着分则诸编的编纂任重道远。教育法典总则与分则的时间差正是总则对分则的统领效力的体现，也就是说，教育法典总则编确立学校、学前教育、终身教育等制度的法律地位，为即将纳入分则诸编的单行法提供框架和依据，并产生引导和约束的效力。

（二）总分结构统领关系的类型谱系

1.教育法典内部总分结构的统领关系

我国教育法典内部区分为总则编和分则编。其中，总则编居于教育法典的核心地位。

第一，总则编一般条款是统领效力的核心单元。教育法典总则编的一般条款规定教育法的基本原则和一般规则，并统领分则各编。举例来说，教育法典基本原则是教育法体系的外显，贯穿整个教育法体系，并对教育立法、行政、司法产生指导和约束作用。但就现行教育立法而言，无论是《教育法》，还是《义务教育法》《高等教育法》等其他教育法律，均未直接规定教育法的基本原则。民法典基本原则有着彰显个体性价值和社会性价值的双重功能[11]，行政法、环境法等其他部门法在法典化研究中也对基本原则问题进行大量讨论。因此，编纂教育法典时有必要科学界定并明文宣示教育法的基本原则。

第二，总则编统一教育法的基本法理。当前，教育法体系尚不成熟，仍存诸多立法争议与法律争点，需要在总则编的指导下统一教育法的法理基础。譬如，教师权由权力和权利两个方面构成，不能混同。但《教师法》第7条将教师权利与权力杂糅，造成教师法权的模糊性。教育法典总则编可在教育权利章厘清教师的法权结构，并统领各分编尤其是教育主体编的编纂。

第三，总则编与分则诸编的排序问题。总则编是分则部分内容的抽象，与分则诸编的排序逻辑息息相关。分则各编的排序并非立法者的主观随意，而是在特定价值理念指引下的产物。例如，古罗马《法学阶梯》采用了“人—物—诉讼”的宏观模式。可见，教育法典的编排也应反映出教育法律关系诸要素背后的价值位阶。笔者认为法律关系理论下的教育法典总则编大致按照“主体—客体—行为”的排列顺序，相应地，分则体系应遵循人前物后的原则，先界定教育主体的法律地位，再厘清教育法律关系的客体及内容。

2.教育法典外部总分结构的统领关系

外部总分结构区分为教育法典和教育相关法。其中，教育相关法是指超过狭义教育法射程范围，但又与教育制度高度相关的法律规范，包括法典外调整特定教育法律关系的法规范和散见于其他法律中的教育法规范。随着社会的发展，教育法律关系变动不居，教育法的调整范围呈现出扩张趋势，如果将所有调整教育法律关系的规则都纳入教育法典，不仅会产生叠床架屋之感，还会造成教育法体系的固化和封闭。因此，编纂教育法典并不排斥教育相关法的独立空间，二者并行不悖，共同构成完整的教育法体系。

教育法典处于“一般法”地位。一般法是指在时间、空间、对象以及立法事项上作出一般性规定的法律规范[12]。教育法典是关于教育主体和教育活动的一般规则，对教育法律关系诸要素具有普适性效力，如受教育者、教育惩戒、教育权与受教育权、教育法律责任等。特别法是指规范特定领域或事项教育关系的法律，既包括《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等属于教育领域的相关法，也包括其他部门法中的教育法律规范，比如《体育法》第三章关于“学校体育”的规定、《环境保护法》第9条第2款对“环境教育”的规定等。

在效力范围上，根据《立法法》第92条确立的特别法优于一般法的原则，在教育法典和其他教育相关法对同一事项的规定相吻合时，优先适用其他教育相关法。例如，《体育法》对学校体育有特别规定的，优先适用《体育法》。但在其他教育相关法未规定或有漏洞时，根据一般规则的补充适用原则和教育法典对相关法的统领效力，可适用教育法典的一般规则涵摄相应的法律制度。

四、教育法典内部总分结构统领关系的具体表现

就教育法典总分结构的应然要素分析，教育法典总则编由“基本原则+一般规则”构成。基本原则的功能包括价值理念的表达、立法漏洞的填补、裁判规则的适用等。现行《教育法》并未明确列举教育法的基本原则，仅在第3条规定遵循宪法确定的基本原则。宪法原则作为一般法律思想，不宜也不必在教育法典中明文规定。以现行教育单行法为基础，从《教育法》第4条、第9条和第11条可以提炼出“支持教育事业发展原则”“立德树人原则”“受教育权利保护原则”“教育公平原则”。从《义务教育法》第2条、《民办教育促进法》第3条第1款等可以提炼出“教育公益性原则”。因此，教育法典关于基本原则的规定应当采取列举式，依次为立德树人原则、受教育权利保护原则、教育公平原则、教育公益性原则和支持教育事业发展原则。

就一般规则而言，总则编一般规则按照教育法律关系的逻辑主线，依次应包括教育主体概括规定（教育法律关系的主体）、受教育权与教育权（教育法律关系的内容）、教育类型（教育法律关系的类别）、教育法律行为（教育法律关系的客体）、教育法律责任（教育法律关系的保护）五大章节。以《教师法》《学校法》为代表的教育主体法、以《义务教育法》《学位条例》为代表的学校教育法、以《家庭教育促进法》《终身教育法》为代表的家庭教育法和社会教育法、以《国家通用语言文字法》《中外合作办学条例》为代表的其他教育法共同构成分则编纂的立法资源。因此，分则包括四编，分别为教育主体编、学校教育编、教育与家庭、社会编和特殊事项编。

（一）总则编基本原则对中层原则的统领关系

总则编基本原则是适用于教育法全部领域的一般准则，而中层原则是基本原则的下位原则，适用于特定的教育法律制度。从效力等级来看，基本原则作为教育法典立法思想的集中反映，对包括中层原则在内的整个教育法典有着统领效力，体现在：

第一，基本原则已规定的，中层原则不再重复。教育法典宜效仿民法典，采取提取公因式的立法技术[10]。提取公因式就是将法律制度中的共同规则抽象至总则编，并适用于分则诸编，分则编共同问题不再重复设置，从而保持法典的体系性、避免条文的重复繁琐。根据提取公因式的技术要求，教育法典总则编提取公因式元素，并统领分则诸编，成为分则诸编的制定依据和指导思想。例如，受教育权作为具有秩序功能的一般人格权，集中规定在教育法典的总则编；分则编主要规定受教育平等权、受教育选择权、教育资助请求权等各项具体子权利。

第二，中层原则是基本原则的具体化。基本原则是教育法理念和价值高度抽象化的结果，高度抽象化意味着基本原则在规范表现上较为抽象、权利义务未被特定化[13]。因此，基本原则在指导具体规则时不可避免地存在理解鸿沟，需借助中层原则搭建基本原则与具体规则的沟通媒介。譬如，立德树人基本原则的前提是全社会形成尊师重教的良好风尚，可以将尊师重教原则作为立德树人基本原则的中层原则，置于教育法典分则之教育主体编的一般规定章。此外，“宪法原则—基本原则—中层原则”是层层递进的关系，循此思路，中层原则作为下位原则，在体现法的特殊性的同时，亦不得逾越上位原则所塑造的价值理念。譬如，即便是营利性民办学校也应遵循教育公益性基本原则，不得将营利性作为其中层原则。

第三，基本原则影响中层原则的价值位阶。不同基本原则所欲保护法益的重要性程度并非完全一致。笔者认为，在教育法诸多基本原则中，立德树人是教育法的核心目的，应置于最优先的地位。受教育权利保护和教育公平体现教育法对个人权利的尊重，处于法律价值的第二位阶。而教育公益性和支持教育事业发展是教育法的社会性基本原则，旨在为教育法典立法目的之实现承担国家保护义务。因此，基本原则的价值排序依次为：立德树人原则、受教育权利保护原则、教育公平原则、教育公益性原则和支持教育事业发展原则。基本原则的价值排序反映出教育法典所欲保护法益的重要性程度，换言之，中层原则作为基本原则的具体化，也应根据基本原则的利益位阶进行类别化处理。例如，有学者提出“学龄前儿童权益优先原则”是《学前教育法》应遵循的首要原则[14]，这背后的理据正是教育立法对学龄前儿童人格尊严的承认与尊重。

（二）总则编一般规则对分则内容的统领效力

如前所述，教育法典总则编一般规则部分包含五大章节，分则部分包括四编。总则编一般规则对分则内容的统领效力体现在：

1.教育主体概括规定章的统领效力

根据现行《教育法》之规定，教育法律关系的主体主要分为教育行政机关、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者四类。教育行政机关是教育行政法律关系中的行政主体，其法律地位主要规定在《教育法》第15条。学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者的法律地位集中规定在《教育法》第三、四、五章。这些条文初步勾勒出几类教育主体法律地位的应然图景，但亦有不足之处。例如，教育立法对公立高校教师法律地位的规定付之阙如。此外，当前教育主体范围呈扩张趋势，并至少将未成年学生监护人囊括在内，但现行《教育法》并未确立未成年学生监护人应有的法律地位。父母或者其他监护人的主体责任，源自《民法总则》规定的监护权[15]。为避免规范内容的重复，家庭监护的民事制度宜保留在民法典体系内。教育法典总则编主要列举未成年人父母或者其他监护人有关“家庭教育”的特殊权利和义务，如教育内容自主权、在家教育权、学校选择权和参与学校事务权等家庭教育权[16]。

教育主体概括规定章的统领作用体现在“立”和“修”两个方面。第一，“立”的方面。教育主体法律地位的厘清是一项体系化作业，如果缺乏具体规定加以补充和解释，就会成为只存在于总则编的封闭自足的“空中楼阁”。例如，总则编规定了学校的法律地位，分则部分应有专门章节对学校法律制度作出全面、细致的规定。但国家提出“六修五立”的立法任务已十余载，《学校法》却迟迟未列入立法议程。为尽快建立与教育主体概括规定章相配套的教育法律制度，教育法典的编纂可以参考民法典的立法实践，由全国人大法制工作委员会牵头相关部门和教育研究机构，整合现有的教育单行法律规范，并在前期调研和论证的基础上提出《教育法典》草案，最后提交全国人大审议[17]。第二，“修”的方面。根据“先总则、后分则”的两步走立法思路，总则编编纂完成后，应及时修订现行教育立法，并置于分则部分。例如，教育主体概括规定章对教师法律地位的界定为《教师法》的修订提供指引和基础。教育法典的编纂应当全面吸收改革成果，明确公办中小学教师的法律地位、权利义务体系、权利保障制度[18]。

2.受教育权与教育权章的统领效力

教育权利（力）是教育法律关系的内容，处于教育法典总则编的基础性地位，主要规定教育主体的权利和义务、权力和责任。我国民法典采取权利宣示模式，即将民法典涉及的全部权利以直接形式规定，使观者一目了然[19]。《教育法》和《教师法》亦明确宣示了学校、教师、受教育者的权利与义务，与权利宣示模式不谋而合。

受教育权与教育权章的统领作用体现在：第一，补充适用功能。教育权利（力）居于教育法体系的核心范畴，换言之，分则诸编未规定的教育子权利（力），可以兜底适用教育权利（力）的一般规定。例如，教育法典未明文规定学生实习权的情况下，可适用学生受教育权利的一般规定。第二，提供依据功能。基本权利（力）作为母权利（力），可以分解出若干项子权利（力），这些子权利（力）广泛且独立地分布在法典各分编。例如，受教育基本权利派生出受教育自由权、受教育社会权和受教育秩序权三项子权利[20]。因此，教育法典总则编确定教育权利（力）的一般规则，分则诸编在教育权利（力）概念之下分解出若干项子权利。

3.教育类型章的统领效力

《教育法》第17条第1款规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”此外，我们还实行家庭教育、终身教育、民族教育等其他教育制度。总体来看，我国教育制度类型广泛，但现行立法对教育制度的分类体系不够全面、清晰，应当在法典化过程中进一步梳理和分类。

教育类型章的统领作用体现在教育制度贯穿我国教育法律体系全过程，即总则编是关于各类教育制度的一般规则，分则诸编是各类教育制度的具体化和发展。例如，分则部分教育与家庭、社会编包括《家庭教育法》《终身教育法》《民办教育促进法》等具体的法律制度。目前，我国已经颁布了《家庭教育促进法》，该法不仅吸收了之前散见于《教育法》《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》等法律中的零星条款，而且对于家庭教育问题进行了体系化规定。该法为《教育法典》有关家庭教育的内容提供了参考[21]。

4.教育法律行为章的统领效力

第一，教育法律行为的一般规则为行为的型式化提供依据。德国行政法学者奥托·迈耶认为法治国的所有作用“都是以法律的形式决定的”[22]，行政行为的形式理论主张型式化行政行为应当以成熟且固定的形式表现出来，如行政处罚、行政许可等，反之则为未型式化行政行为。教育法中含有大量的未型式化行政行为，如学区划分、学位撤销等。教育行政行为纷繁复杂，无法逐一列举，而型式化有赖于现实与理论情势的足够成熟[23]。相应地，总则编通过整体直观的方式提炼教育法律行为的一般规则，厘清教育行政行为的概念、类型、程序等构成要件，可以为教育行政行为的型式化提供依据。第二，行为效力的一般规则直接影响具体行为的效力状态。教育法律行为章的功能之一是形成统一的效力规则，也就是关于教育法律行为有效、无效、效力待定、效力瑕疵的一般规则。法律行为效力规则由行为与结果、主客观要件、合法性与合理性判断等因素组成，这些因素直接影响分则诸编各种具体行为的效力状态。例如，总则编可以规定侵犯受教育权的行为不产生法律效力。

5.教育责任章的统领效力

教育责任章是关于教育法律关系的保护规定，包括教育行政责任、教育民事责任和教育刑事责任，但应明确，并非所有教育责任规范都要囊括进一部统一的教育法典当中。笔者认为，鉴于教育法律关系多为以教育公共利益保护为主线的行政关系，且我国民事、刑事立法相对成熟，教育法典将主要规定教育行政责任，而教育民事责任和教育刑事责任采用准用性规范和转介条款予以衔接。根据教育责任章的统领效力，总则编关于法律责任的普适性规定，分则诸编不再另行规定，而是直接适用总则编关于法律责任的一般规则。也就是说，现行《教育法》关于“法律责任”的规定具有普遍适用性，可以整体提炼至总则编，分则诸编在吸收其他教育单行法的法律责任条款时删除重复和冲突的内容。

五、教育法典外部总分结构统领关系的具体表现

外部总分结构是指作为教育领域“一般法”的教育法典与法典外其他教育相关法之间的关系。根据日本学者穗积陈重的观点，不可编入法典中之法律，其种类颇多，在此列举一些比较重要的：需要屡屡变更的法律；具有实施期限的法律；需要特别细密规定的法律；在一个地方只对一个民族实施的特别法。除了这四条标准，结合我国教育法律制度的特殊性，还可将尚不成熟的法律规范、与教育法相关联却又超出教育法射程的法律规范等列为标准。因此，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《体育法》等与教育法相关联却又超出教育法射程的法律以及《高等学校信息公开办法》《校车安全管理条例》等尚不成熟、需要屡屡变更的法律规范不宜进入教育法典，而是以法典外教育相关法的形式存在。

（一）立法目的对教育相关法的统领

关于法典是否应设置立法目的条款，学界大致形成了“肯定说”和“否定说”两种观点，民法典最终采纳了“肯定说”。笔者认为我国教育法典同样应设置立法目的条款，理由在于：（1）设置立法目的条款符合我国教育立法传统。纵观我国法律规范体系，大都在第1条设置了立法目的条款。梳理现行教育法律法规，大多数教育法律都在开篇特别宣示了立法目的。如《教育法》第1条规定：“为了发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”可见，教育法典设置立法目的符合我国立法惯例和立法传统。（2）目的性条款可以为司法裁判提供帮助。目的解释被誉为“解释的皇冠”，是法律解释学的方法之一，而目的解释的前提就是获取实体法律文本的立法目的。

不过，现行教育法律的立法目的并不一致，层次不够清晰。例如，《教育法》的立法目的仅包含发展教育事业，未提及受教育权利的尊重与保障。而《义务教育法》第1条的表述是“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施”。从《宪法》第33条“国家尊重和保障人权”条款也可以推导出公民受教育权的防御权属性和请求国家保护义务的双重面向。教育基本权所保障的基本权保护法益的核心范围是学生的自我实现，也就是学生的人格自由发展权[24]。就此而言，教育法典的立法目的应至少包括受教育权利实现和社会主义教育事业发展两个方面，并且法典外教育相关法理应以贯彻上述立法目的为宗旨。例如，作为法典外教育特别法的《高等学校信息公开办法》应当与教育法典立法目的的一般性规定相衔接，即保障公民依法获取高等学校信息和促进依法治校。然而，《办法》第10条列举的不予公开的信息中增加了“法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息”这一规定，这就在实践中留有极大的解释余地。如“白燕诉北京语言大学信息公开案”中，被告北京语言大学就以白燕申请公开的信息与申请理由无关为由，根据《北京语言大学信息公开实施办法（试行）》第18条规定，不予提供[25]。可见，以学校规定的不予公开其他信息为兜底条款不仅掏空了教育法典的立法愿景，还会让信息公开规定沦为不公开的合法化理由。

（二）教育相关法主动适应教育法典的调整范围

作为教育领域“一般法”的教育法典，其与教育相关法的关系协调不仅是法制统一原则的体现，也是体系型教育法典模式的必然选择。教育法法典化分为体系型和汇编型两种编纂模式，其中汇编型就是将现行教育法律法规整理编排进入教育法典，体系型则是用科学合理的、富有逻辑性和内在一致性的体系来整合现有民事单行法的全部内容[26]。相比之下，体系型对教育法典的规范整合功能提出了更高的要求。根据体系型编纂模式的要求，教育相关法并不是一成不变的，而需根据教育法典的内容不断予以补充、修改和完善。

教育法法典化将教育法律关系作为逻辑构造的中心轴，也就是涵盖法律关系的主体、客体、内容三个要素，相应地，教育相关法的法律关系应当与教育法典保持一致。以《未成年人保护法》为例，该法强调未成年人是国家、社会、学校法益保护的对象，是法律规范的客体，却忽视了未成年人在教育法律关系中的主体性地位。《未成年人保护法（2020修正案）》承继旧有立法的思路，主要强调国家、社会之中的各类主体对未成年人的保护义务，即未成年人的基本地位只是被保护的对象或客体[27]。因此，为化解未成年人主体地位的虚置化现象，有必要确立以未成年人主体为核心的法律关系，实现《未成年人保护法》的法律关系重构。

（三）教育法典与教育相关法的协同共治

教育法典与教育相关法都是以教育关系的特殊属性为基点，在理念和功能上有着趋同性。正因如此，教育法典与教育相关法在技术上应当达到协同共治。

第一，教育法典的引致。教育法典可通过“有特别规定的”立法表述对那些未纳入法典的教育相关法设置引致性条款，此举既保证了教育法典的稳定性和内容简洁性，也有助于各教育相关法在教育法典的指引下完成立法工作。譬如，可在教育法典受教育权与教育权章规定：“法律对未成年人等其他主体教育权利有特别规定的，依照其规定。”通过将未成年人受教育权保护引致到《未成年人保护法》等相关法规范，实现教育法典与教育相关法的衔接。

第二，教育相关法的衔接性规定。教育法典并非教育法体系化的终点，而是教育法典与教育相关法从抵触到吻合的融贯过程的起点。在这个过程中，教育相关法实现与教育法典整体的动态衔接。例如，根据《立法法》的规定，《未成年人保护法》作为特别法原则上优先于教育法典适用。不过，《未成年人保护法》未作规定的，便应适用教育法典的一般性规定。因此，《未成年人保护法》可以增加如下规定：“本法没有规定的，适用教育法典等其他法律的规定。”

六、结语

一旦规范秩序制度化，规则数量激增，法典化便随之而来[28]。自1980年我国第一部教育法律颁布以来，经过40余年的发展，教育法律法规的数量持续增长，教育法律体系已初具规模。在教育立法急剧扩张的时代背景下，教育法律体系碎片化、臃肿化等问题不断涌现，过去“成熟一个，制定一个”的立法策略难以为继，教育法法典化的必要性由此得以凸显。教育法典应当确立总则与分则、法典与教育相关法区分的编纂体例，这既符合教育立法体系化的要求，也是由总分结构的科学性所决定的。不过任何事物都有正反两面，总分结构也面临着增加法律理解和适用的难度、部分规则的不确定性和容易造成章节脱节等结构性缺陷[8]。如何探寻上述困局的化解之道，以真正实现总分结构的统领效力，尚有待进一步深入挖掘。这既是本文未竟之任务，也是未来教育法典编纂至关重要的命题。