中国城市老年友好型交通发展的现实问题与路径选择

张 铎，张田丰

人口老龄化趋势不可逆转，中国人口老龄化的高峰将与大国崛起、民族复兴同时到来。从国际社会的普遍经验看，构建老年友好城市勾勒出现代城市平等、共享、包容、普惠的发展方向，是应对人口老龄化的重要举措之一。进入新时代新征程，党的十九大擘画了建设交通强国的宏伟目标，党的十九届五中全会首次提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，党的二十大报告则再次强调“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”。作为老年友好城市建设的重要议题，发展老年友好型交通是推动积极应对人口老龄化和交通强国国家战略统筹实施的重要交汇点，对于满足老龄群众基本生活需要、促进老年人融入社会生活和参与社会发展等方面，具有十分重要的意义。

一、中国城市老年友好型交通发展的基本状况

党的十八大以来，伴随人口老龄化程度的不断加深，从中央到地方围绕老年友好型交通开展了一系列探索性的政策实践。如2018年，交通运输部会同住房城乡建设部、国家铁路局等多部门出台《关于进一步加强和改善老年人残疾人出行服务的实施意见》，提出要加快无障碍交通基础设施建设和改造、提升出行服务品质、优化出行政策体系，以满足广大老年人和残疾人安全、便捷、舒适、温馨的无障碍出行服务需要。2020年，交通运输部会同七部委下发《关于切实解决老年人运用智能技术困难便利老年人日常交通出行的通知》，进一步提升智能时代交通出行适老化水平。2021年，《北京市推进老年友好型社会建设行动方案(2021—2023年)》要求，依据老年人出行实际设定人行横道信号灯绿灯时长，新建地下通道、人行天桥应设置供轮椅推行的平缓坡道，地面公交站台的设置应方便老年人候车和上下车等。

然而，从中国城市的发展实际看，城市交通与老年人交通出行需求与之间不协调、不匹配的矛盾仍然十分突出。近年来，国内学术界一系列老龄化相关的研究报告、城市发展排行榜等都开始关注城市老年人交通出行问题。如社科文献出版社健康老龄化蓝皮书系列《中国大中城市健康老龄化指数报告(2021—2022)》，基于中国38个城市统计年鉴中同一性数据，选取了人均公共汽车客运量、年末人均出租车拥有数量、人均城市道路面积、建成区道路面积、人均公交车拥有、路灯灯盏数密度等与老年人交通出行紧密相关的6个客观指标进行归一化比较。该报告显示，有一半以上城市老年人交通出行得分未达到平均分，且城市之间分差较大，排名首位的分值是排名末尾分值的10倍之多〔1〕。

需要指出的是，由上述指标构成的评价体系并不完善，还没有涵盖反映城市老年友好型交通发展状态的全部指标，如公交站台适老率、人行天桥电梯安装率、公交车无障碍设施安装率等重要指标就未被列入。究其原因，主要是因为我国统计制度的适老化不足、城市年鉴等官方统计资料中相关数据缺失，使得学术界无法准确地对老年人交通出行的直接性指标进行量化分析，只能依据部分关联度较高的相关性指标开展综合评价。但即便是上述并不完备的评价体系，也在一定程度上反映出中国城市老年人交通出行的现实状态，即在我国老年友好城市建设的初期，城市老年友好型交通发展总体水平不高，城市与城市之间的发展不平衡现象十分突出。

尽管中国已经充分认识到发展老年友好型交通的重要意义并出台若干政策举措，持续推动老年人交通出行整体性改善，但由于相较于日渐庞大的老年人群体，过往城市建设中的交通适老化基础十分薄弱，且在治理策略、治理技术等转化为治理效能的实践中，自上而下的理念不贯通、执行不到位，左右联动的机制不协同、推进不系统，使得新理念、新政策、新举措的落实进度缓慢、效果也不尽理想。相较老年人养老、健康、精神文化等方面问题的解决，老年人交通出行问题已经成为老龄社会背景下中国城市治理最为显性的民生短板，老年人在物理空间和社会交往层面的出行需求还未得到有效且充分满足。

二、中国城市老年友好型交通发展的具体问题

世界卫生组织在2007年公布了《全球老年友好城市建设指南》，涵盖交通、住房、户外空间与建筑、社区支持与健康服务、交流与信息、社会参与、尊重与社会包容、公众参与与就业等软硬两个方面的八个主题〔2〕。其中，交通是城市发展的命脉、是城市文明的名片，推动交通运输行业从年轻社会向老年社会的适应性转变，大力发展老年友好型交通，是新时代中国构建老年友好城市的重点内容和重要方面。老年友好型交通最早是归属于老年友好城市建设框架下的子项目，西方学术界近年来逐渐将其从老年友好城市的研究视域中独立出来，构建起了一个宏观与微观相结合的研究分支。本质上看，它是一个涉及公共管理、交通运输、城市规划、环境生态等多学科、多领域的交叉性概念，国内外学界对其内涵尚无明确界定〔1〕。《全球老年友好城市建设指南》中的“交通”指标包括了可使用性、可支付性、车辆友好、特殊服务、无障碍设施等内容〔2〕。结合这一表述，可将老年友好型交通界定为，主动支持老年人日常活动的交通政策、交通规划、交通设施等交通要素的系统集合。综合学界已有实证研究成果，现阶段中国城市老年友好型交通建设中的突出问题主要表现为：

宏观层面，交通政策与系统的适老化不足，表现为专门、科学的适老化交通顶层设计以及引导性、保障性政策不完善。由于城市基础设施的“欠账”，中国城镇化高速进程中的交通基础设施建设仍多以快节奏、高效、畅通等通勤型为主，在规划理念、建设标准、技术规范、出行安全等系统维度，缺乏一以贯之和相互衔接的适老化思维，对老年人交通出行的主体地位和权益保障仍有所忽视，支持和保护老年人交通出行权益的老年友好交通政策法规体系尚未建立。如公路、港口、民航以及《道路交通条例》等交通法律法规中，均没有关注老年人交通出行问题；在《城市轨道交通技术规范GB50490-2009》《城市道路交通规划设计规范GB50220-95》等交通基础设施建设的若干技术标准中，鲜有专门面向老年人交通出行的明确、系统设计要求等〔1〕。

微观层面，交通环境与设施的适老化不足，表现为出行环境适老化建设滞后，慢行交通系统安全隐患大，交通出行服务水平有待提升〔3〕。从覆盖面上看，适老化交通基础设施总量不足、密度不够、配置不完善、布局不合理，如人行街道、过街天桥中的无障碍空间、设施普遍缺乏。从功能性上看，交通设备、线路、站点等的绿色、舒适、安全、便捷程度无法满足老年人需求，如步行空间规划设计超前性和适老化考量不足，无法兼顾老年人健身、休憩、散步等特殊要求，公共交通线路通达性不够、换乘过于复杂、乘坐辅助设计与设施不完备、信息标识辨识度不高等。从体验感上看，交通人性化、更新化管理意识、服务能力不强，特别是顺应智能化、城镇化发展趋势的涉老服务精细化、精准化、精品化程度需进一步提升等等〔4〕。步行是老年人最普遍选用的出行方式〔5〕。然而，随着机动交通、快速交通的发展，许多大城市往往以牺牲步行交通的便利性和安全性为代价，追求道路交通通行能力的最大化、最快化，一些城市的人行道路空间狭窄、人车混杂无序、人行横道信号灯周期过短，使得老年人出行体验大打折扣。

三、中国老年友好型交通发展的独特场域与基本导向

(一)独特场域：创建以人民为中心的中国特色老年友好城市

习近平强调，“爱老助老是全社会的共同责任”〔6〕，“推动各领域各行业适老化转型升级”〔7〕。党的十九大报告提出，“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”〔8〕。作为老龄社会友好人居环境建设的必要组成，发展老年友好型交通必须基于积极应对人口老龄化国家战略的实施，全面、深刻融入中国特色老年友好城市建设的总体进程。

截至2021年末，我国常住人口城镇化率已超过64.72%〔9〕。在中国，城镇化与老龄化同步发展，呈现出既快又高的共同趋势，两者所带来的一系列问题相互交织。一方面，在城镇化进程中人口流动、人口迁徙作用下，城市人口规模急剧增加、各类资源愈发紧张，特别是交通、环境、健康、公共服务等问题凸显，现阶段城市满足人民群众美好生活需要的速度明显滞后于城市发展速度，总体上的供需失衡，使得城市解决老龄社会问题和老年人问题的局面也更为复杂。另一方面，老龄化进一步加剧，使得城市有限资源不得不集聚性投向老年人医、养、护等方面，这又反过来一定程度上制约了城市经济的发展和其他“城市病”的解决〔10〕。

老年友好城市具有以下特点：“它提供包容的、可接近的城市环境，可以促进积极老龄化，给老年人创造足够机会以促进健康、公众参与和社会安全。”〔11〕2010年，世界卫生组织正式启动“全球老年友好型城市网络”项目，以五年为周期，倡导提高城市对老年人的包容性〔12〕。立足新发展阶段，建设中国特色老年友好城市，是面向老龄化与城镇化叠加治理场域，以人为核心积极应对人口老龄化、协同推进新型城镇化的重要抓手，有利于从全年龄人群、全生命周期入手解决人的全面发展问题、城市发展问题和老龄社会问题。不仅如此，在坚持人民至上的社会主义中国，构建老年友好城市也是“人民城市”建设的本质要求和具体体现，是落实“以人民为中心”发展理念，不断满足老龄群众美好生活需要，切实提升城市老龄群众幸福感、获得感、安全感的系统性举措。国家陆续出台的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》《关于加强新时代老龄工作的意见》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等政策文件中，都一再明确了加强老年宜居环境建设、构建老年友好型社会、创建老年友好型社区等重点任务。

进一步说，作为落实积极应对人口老龄化国家战略的物理空间层面，老年友好城市不仅仅只是对老年人友好的城市，也是面向全年龄人群的全面友好城市，即年龄友好城市。这样的城市可以关照城市中所有人的需求，具有面向所有年龄层的普遍友好性、广泛包容性、全面适应性和高度普惠性。学者袁昕提出，年龄友好城市内涵应包含三大重心，即空间友好，政策友好，参与友好〔13〕。郑玲则认为，年龄友好型城市应是以提高老年人的生活质量为目标，为满足老年人身体、心理与社会需求而建设的，安全、方便、舒适、健康的城市环境；其受益群体不仅应包括不同类型的老人，更应包含全体年龄层；其范畴应涵盖住区、社区、城市等多个层次的硬环境与软环境〔14〕。城市治理需要明确和倡导每个公民的基本社会责任，每个公民也应全过程地公平享有城市治理的发展成果。老年友好城市的建设过程，实质也就是要统筹处理好未成年人、成年人和老年人在不同社会生活场景中的责任、利益、权力以及资源分配关系，从家庭中、代际间、全社会的年龄友好互动入手，推动社会管理体制、社会软硬环境等由年轻型向老年型转变的过程。无论是建设老年友好社会、老年友好城市、老年友好乡村还是老年友好社区，其目的都是要在国家治理的各个尺度、人民群众生活的各个场景，创建适宜包括老年人在内全年龄人群生理、心理和社会需求的社会环境，能够让所有人在无障碍、包容性的社会里，有尊严、有价值、有品质、体面从容地生活。

进入新时代，中国特色老年友好城市建设正逐步从战略构想转变为一致性的战略行动，业已成为实现老龄社会治理现代化、城市治理现代化贯穿始终的常态化建设任务，这一体现全龄友好的“人民城市”建设目标，将深刻影响城市交通的未来发展。因此，发展老年友好型交通需兼顾老年友好城市建设的“大系统”，遵循“全龄友好”的价值旨归，主动顺应老龄社会结构与运行机理，在聚焦老龄人口的同时面向全龄人群，创建青银互动、代际和谐、安全健康、平等互助的交通政策制度体系、交通公共服务网络、交通文化环境、交通技术场景等。

(二)基本导向：面向老年人出行特异性提升城市交通适老性

人口因素对于城市资源特别是公共服务资源的配置具有牵引性甚至决定性作用，伴随中国城市老年人口规模的不断增加，老年人交通出行的相对需求也随之增加。由于生理、心理和社会需求的变化，老年人出行又具有不同于与其他年龄人群的特异性，尤其是伴随身体机能的衰老，老年人的出行活动对城市交通及配套服务等提出了更高要求。梳理国内外相关研究，老年人交通出行的特异性主要表现在以下几个方面。一是从出行的动机与目标看，相关调查研究表明，大多数不再以在职方式直接进行社会生产的老年人，交通出行由通勤型转变为生活型〔15〕。这也预示着老年人日常出行的休闲化、生活化和多样化，即以城市老年生活中日常购物、文体教娱活动、家庭事务(银行、学校等)、亲朋交际、医养康养等为主。二是从出行范围和方式看，由于闲暇时光增加及健身养生需要，绝大多数中国城市老年人基于中国社会习惯和生活方式，会选择慢行交通和公共交通方式出行(老龄化先发西方发达国家老年人则因私人汽车的普及性会逐步由自驾转变为公共交通和步行方式)，并呈现出行空间周边化、短途化趋势，同时伴随年龄增长还会进一步强化出行惯性、降低对出行偏好的能动选择。三是从出行时段和频率看，老年人以自身需求为中心的出行，基本集中在非人流高峰期的白天时段，外出频率除与距离长短有关外(距离越长出行热度越低)，则因年龄变化呈现出先高后低的趋势，健康低龄老年人以及处于退休后角色转换期、适应期的老年人往往出行频率较高，高龄老年人则因身体条件受限而相对较低。四是从对于出行的影响因素看，机动性(mobility)和可达性(accessibility)是影响老龄人口交通出行的关键因素〔16〕，而出行距离、周边配套、市场引导、个体习惯、生活背景、经济实力、出行成本、养老模式等主客观因素，也都会对老年人出行产生复杂影响。如学者黄建中、吴萌研究发现，上海老年人出行方式以步行为主、占全部出行方式的51.6%，公共交通系统、外部步行环境以及居住区内部交通环境均对老年人出行的机动性、舒适性、安全性有直接影响〔16〕。

城市交通问题关乎城市老年人的生活质量，特别是对于老年人社会参与、社会交往、社会体验需求的达成具有支撑和保障作用，交通出行条件与城市整体交通状况，将深刻影响老年人的日常活动形态、活动范围、活动质量、活动心理等。科学地看，不应单纯地将老年人出行看作一种交通行为，它还是老年人进行的一种体力活动或社会交往活动，是衡量老年人幸福感的一种指标〔17〕。作为对一个城市老年友好型交通发展状态或水平的衡量，交通适老性体现了一个城市中交通系统与城市老年人出行需求之间的适配状态，适配状态好或程度高则说明交通适老性强，反之则说明交通适老性弱。从城市交通发展全局看，城市交通的适老性集中体现在两个层面：一是“基础层”，即相对于城市其他运行系统而言，涵盖了交通基础设施、方式结构、服务体系、管理体系等城市交通运输系统建设的基本情况，反映一个城市整体交通运输事业的现代化水平和交通公共服务的基本能力；二是“近老层”，即专门聚焦于老年人交通出行的设备、设施、信息、服务等各种交通要素资源的综合供给状况，反映一个城市适老化交通建设、管理、服务等的核心能力。以上两个层面的完备度和成熟度，互为补充、相互影响，共同构成了城市老年友好型交通的综合发展维度。

就中国而言，发展老年友好型交通需以满足老年人交通出行的特异性需求为基本导向，从城市交通的基础层和近老层统筹发力，通过加快提升交通出行规划、设计、建设(含升级改造)、管理等适老化治理能力，补齐道路交通基础设施建设、公共交通出行供给刚需短板，适度超前配置交通出行适老化设施设备，系统调整和优化城市交通布局、形态与功能，全方位增强适老化交通保障要素，一体化提升城市交通适老性，逐步构建精准满足老年人交通出行需求的无障碍城市交通运输系统，为老年人创设安全、绿色、便利、舒适的交通出行场景和出行体验，整体推动现代城市的包容性发展。

四、提升中国城市交通适老性的具体策略建议

20世纪60年代，老龄化先发国家就开始了老年友好城市建设的探索，一些国家和城市大力实施了适老化交通行动方案，其顶层设计、法律政策、具体实践等，为解决中国城市老年人交通出行问题提供了有益借鉴与启示。日本强调以老年人交通出行的典型需求和关键问题为导向，在政府主导下基于城市治理的各环节各领域系统优化交通治理能力；以全方位的交通适老性研究为基础，观照老年人步行、乘车、驾车等出行方式以及目标、意愿、频率等出行特征，打造确保老年人交通移动能力的适老化出行场景；持续推进老年交通友好的法治化、标准化，先后出台《高龄社会对策纲要》《无障碍规定》《无障碍交通法》等政策法规，要求交通政策、交通模式、交通设施等全面体现适老性；并以政策激励、税收补贴、贷款利息优惠等手段，动员全社会参与老年无障碍设施的设计与建设，广泛开展交通从业者适老化服务培训，提升涉老交通服务能力等。新加坡通过实施老年友好型城市行动计划、幸福老龄化行动计划，设置老年友好交通建设专项，推进城市公共交通体系的适老化转型；从城市规划和功能布局入手，大量开辟交通适老化专区，如优待老年人乘车的优先候车区、方便老年人安全过马路的道路中心安全岛，围绕老年人比例较高的居住区设置体现综合适老化交通功能的乐龄安全区；此外，还广泛采取了区域限速、交通灯智能延时、步行道路人车分流、地面井盖防滑处理、适应轮椅出行道路及车辆设计、助老交通标识强化、公共交通老年专座及座椅扶手设置等无障碍出行设计。〔18〕西班牙巴塞罗那出台《人口变化和老龄化战略：适合所有时代的城市(2018—2030)》，强调老年人的城市权，建议组织老年人反映出行交通问题的专门会议，具体到交通建设，则以步行的无障碍化、上门服务交通及根据需求的社区小范围交通为重点，同时针对其运行使用体系进行完善并加强监督。美国纽约市针对老年人出行现状，由市长办公室、区市政厅形成策略规划，再由各相关职能部门制定行动规划确保实施，涉及老年人交通出行的项目，以城市交通基础设施和交通工具及站点为主，特别关注无障碍出租车模型、信息技术与交通信号的联系等创新研究〔1〕。

我国正处于人口老龄化加速期、高龄化比例上升期。今后一个时期，可立足中国实际，借鉴国内外有益经验，聚焦城市老年人交通出行的“急难愁盼”问题，重点从理念、政策、设施、技术等四个维度入手，系统提升中国城市的交通适老性，加快打造中国特色的老年友好型交通样态。

一是理念维度上，将积极老龄观与健康老龄化理念贯穿于老年友好城市交通治理全过程。习近平指出，要将积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程〔19〕。积极老龄观、健康老龄化理念既是实施积极应对人口老龄化国家战略的根本遵循，也是中国构建老年友好城市必须贯彻落实的核心理念。积极老龄观既体现了积极看待老龄社会，科学把握老龄化本质、充分挖掘老龄化机遇的思想，又体现了积极看待老年人和老年生活，尊重老年人历史与现实价值、提升老年人自我认同和社会认同的观念。人民健康是社会主义现代化强国的重要指标，应对人口老龄化最为关键、最为基础的一步，就是首先要解决好全体老龄群众的健康问题；以促进广大老年群众健康长寿和达到身心社会功能健康状态为内核的中国式健康老龄化理念，更加突出维护健康公平和全生命周期健康治理的“大健康”视角，实现健康老龄化已经成为“全面推进健康中国建设”和“积极应对人口老龄化”双国家战略的交叉型战略任务。这就要求，在老龄社会的城市交通治理中，要坚持以人民为中心，以满足老龄群众日益增长的美好生活需要为目标，面向老年人交通出行的个性化选择、多样化需求，从城市交通的规划、设计、建设、管理、服务等全周期、全链条、全过程着手，精准开展适老化交通的包容治理、韧性治理、综合治理和源头治理，在城市的绿色和高质量发展中，不断完善交通基础设施立体网络，整体提升交通运输系统的无障碍及可持续发展能力，通过全方位增强城市交通适老性，充分保障老年人合法权益、合理发挥老年人主体性作用、有效促进老年人健康和功能维持。

二是政策维度上，加快中国特色老年友好型交通政策法规体系建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局、作为战略目标实现的基本方式深入推进。在老龄领域落实全面依法治国，就必须积极回应老龄社会发展新要求和老年群众新期待，制度化、法治化、规范化地解决老龄社会治理的重大问题、老年人反映强烈的突出问题。在老龄法治建设的总体框架内，确立老年人交通出行主体地位，加快构建中国特色老年友好型交通政策法规体系，是推动城市交通领域的适老化转型升级的根本保障。首先，应通过国家和地方层面的法律法规制定，明确全社会对老年人交通出行权益的保护，将老年友好型交通与老年优待等尊老、敬老、爱老、助老规章制度紧密结合，营造老年友好交通建设的社会意识和社会风尚，从根本上消除交通领域的老年歧视。其次，应结合地方特色和人口特点，推动政府主管部门交通治理行为逻辑的适老化转变，完善城市适老化交通治理体系，以考核、监督、监测、反馈、问责等机制，促进涉老交通部门间的政策衔接、制度共建与执行联动。同时，国家和地方多部门应联合行动，完善老年友好型交通的城市发展纲要(导则)、指标体系、评估体系以及服务清单、服务标准和从业人员水平要求，引导各城市因地制宜提升涉老交通治理效能。最后，应大胆创新、积极试点，借鉴养老服务体系等成熟经验，以税收、金融、土地等组合方式加快建立广泛吸引社会力量参与城市无障碍交通基础设施建设的新政策新制度等。

三是设施维度上，统筹实施城市交通适老化转型升级工程。从中国城市现状看，满足广大人民群众特别是老龄群众出行需求的城市交通基础条件仍有较大提升空间，“补短板”将是未来一个时期我国城市提升交通适老性的重点任务。一方面，要在交通强国战略指引下，以可持续和高质量发展为主线，立足城市区位、人口、经济等关键因素，科学合理规划城市交通建设，分阶段有序推进交通制式、规模、质量、效度的全面“进化”。另一方面，要下大力气开展城市适老化交通应用场景建设，围绕老年人出行场景的重构与优化，重点从公共交通系统、慢行空间系统、社区周边绿色交通系统、老年人交通出行辅助系统、老年交通友好服务系统、创新型交通设施等入手，提升城市“无障碍”出行场景的覆盖率和利用率，将以专门化、专业化的软硬环境建设确保老年人交通移动能力，作为城市交通适老化全面转型升级的前提条件。

四是技术维度上，创新运用智能技术改善老年人交通出行体验。现代科技具有天然的适老性，技术要素也是影响老年人交通出行的重要因素之一。科技创新是应对人口老龄化和促进经济社会发展的重要结合部，也是满足老年人需求和解决人口老龄化问题的耦合动力源。2019年中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中明确提出，要把技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑。当前，世界范围内以数字化、信息化、智能化为代表的科技创新进入高度密集活跃期，新冠肺炎疫情更是进一步加速了人工智能、大数据、移动互联等新一代信息技术在生产生活各领域的融合应用。一方面，要将我国城市交通环境的适老化设计深度嵌入智慧城市建设的总体布局，推动智能科技的民生转化，以技术赋能老年友好型交通建设，大力发展基于现代城市运营管理架构的智慧交通系统，并加快建立智慧适老化交通环境的研究体系、应用体系，积极提供满足老龄群众交通出行需求的适老化智慧交通产品与服务，如智能路灯、智能问路机器人、智能指引系统、智能乘车辅助系统、智慧交通应急救助系统等。另一方面，要坚持有所为、有所不为，兼顾老年人在技术接受、技术运用、技术偏好上的相对滞后性，在全社会大力推行交通出行服务智能技术柔性应用机制，以传统方式与现代技术相结合、技术辅助与自理能力提升相结合、互助性技术扶持与包容性技术体验相结合，切实提升交通服务相关智能技术在老龄群体中的可使用性和可支付性，帮助老年人消除技术焦虑、跨越数字鸿沟，共享更多交通科技发展成果。