以检察能动履职推进落实少捕慎诉慎押政策

潘晓晖，曹晓东，谢 伟

（合肥市人民检察院，安徽 合肥 230071）

一、回望与前瞻：实行少捕慎诉慎押政策现实之基

（一）案件类型结构发生了变化

一是轻重罪分化明显。近年来，故意杀人等严重暴力犯罪持续下降，轻罪案件不断增多。最高检《工作报告》显示，判处不满三年有期徒刑及以下案件从2000 年的53.9%升至2020 年的77.4%。以A省H 市为例，2019 年以来，三年有期徒刑以下刑罚案件平均约占当年刑事案件的86%；二是危险驾驶罪高居不下，每年约占全国刑事案件总数20% 以上；三是多发性侵财犯罪易发高发。近年来电信网络非接触式侵财案件愈演愈烈，部分涉世未深的毕业生因从事贷款、刷单、“杀猪盘”、冒充客服等底层行为，不知不觉陷入犯罪深渊。

（二）未成年人刑事诉讼相关制度提供了经验基础

少捕慎诉最早源于未成年人案件。2012 年《刑诉法》确立的严格限制适用逮捕措施、附条件不起诉等制度，为少捕慎诉慎押提供了有益借鉴，此后又被逐步扩展到涉民营企业犯罪保护、认罪认罚类案件等。

（三）认罪认罚从宽制度提供了制度保障

实务中，轻罪犯罪嫌疑人已经认罪认罚的，尤其是赔偿到位并取得被害人谅解的，对其不捕、不诉、不押就是“从宽”的兑现，有利于少捕慎诉慎押发挥实质作用。

（四）数字监管手段发展提供了技术支撑

借助科技力量，深入挖掘数字监管手段的辅助应用功能，在保障嫌疑人人权不受侵犯、保证刑事诉讼正常进行的提前下，扩大非羁押性强制措施适用，不仅势在必行也现实可行。2012 年以来，广东、上海、杭州等司法机关在此方面已进行了尝试推广，为非羁押性强制措施拓展应用奠定了技术支撑。

二、检视与审思：实行少捕慎诉慎押政策障碍之困

（一）观念理念有惯性

“以刑去刑”、“刑大于赏”等重刑思想影响深远。虽然我国1979 年刑法规定了惩办与宽大相结合的政策，但实务中更倾向于“惩办”，这是中国古代的重刑主义阴影对我国现代刑法的一个负面的影响。［1］由于思维惯性，高羁押率、高起诉率、高判刑率的观念仍然存在，极易导致构罪即捕、有罪必诉、一押到底的做法。

（二）侦查人员不担当

以拘代罚、以拘代侦屡见不鲜，有的出于侦查考虑将期限“顶格”使用，有的囿于变更为取保报批手续麻烦，将可以自行变更取保的拘留对象也一并提请批捕，也有的因担心被害人上访或纠缠，把应当变更取保的责任推卸给检察人员，不愿担当。

（三）办案检察官有顾虑

一是办案人员为了减轻责任，将部分案件以重大疑难复杂案件为由报请审批或研究；二是对可捕可不捕、可诉可不诉案件，倾向作逮捕和起诉决定；三是不捕、不诉案件是督查检查的必查对象或倒查若干年，担心未来会被追责。

（四）羁押必要性审查难启动

依职权启动羁押必要性审查，很大程度取决于办案人员的自我监督反省，在捕诉一体的办案模式下，办案人员在作出逮捕决定的同时，其内心确信就基本排除了后期依职权启动审查的可能。

（五）控申信访压力大

一是对有案件被害人的轻刑案件，被害人及其近亲属给办案机关施加压力，达到将对方逮捕、判刑目的；二是对赔偿不到位的轻刑案件，被害人方未达预期目的一般不会出具谅解书，达成和解的可能性被排除，甚至申诉控告或缠访闹访。

三、守正与前行：实行少捕慎诉慎押政策落实之路径

贯彻落实少捕慎诉慎押政策，检察机关既是全过程的参与者、也是全方位的监督者，应发挥主导作用和检察权辐射效应，以求极致精神向着止于至善的能动履职，从捕、诉、押三个方面着手进行。

（一）以减少审前羁押为路径实现少捕慎押

1.加强诉源治理，扛牢主导责任

消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前。诉源治理是检察能动履职的法治担当，是中国特色社会主义法治体系中司法制度与其他制度相互配合、协同运转，从而整合和释放相关制度功能的结果。［2］加强诉源治理，从源头上减少化解矛盾纠纷，是贯彻落实习近平法治思想、厚植党的执政根基、破解矛盾的有效途径。

（1）检察建议，倾情投入

法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。检察建议是检察机关行使法律监督职能的一种实践方式，近年来，检察机关主动运用检察建议延伸参与国家和社会治理的触角，强化源头治理，在推动平安中国建设中发挥了积极作用。

2018 年以来，最高检针对校园性侵、寄递毒品、安全生产等类案问题先后发送了第一至八号检察建议，受到相关部门高度重视，收到了“办理一案、治理一片”的效果。检察建议具有针砭问题的具体性、分析问题的深入性、责任落实的特定性、预防对象的广泛性、纠正整改的时效性等特点，兼具法律监督和服务社会的双重功能，放大了检察机关侦、捕、诉“硬核”的“软效应”，通过提醒、建议、纠偏的方式弱化了对抗情绪，在润物无声中凝聚社会共识，以“我管”的能动履职促进社会力量的“都管”，既能解决既有问题、修复“病灶”，又能防范犯罪、引领社会治理，预防倾向性问题苗头的再次发生。

鉴于检察建议兼具“治罪”与“治理”的双重功能，实务中要注重解决其“刚性不足”问题，坚持问题导向、结果导向，放眼社会治理的大格局，既依法办案又不就案办案，强化检察建议的说理论证，以扎实的事实证据、准确的法律依据、严密的逻辑推理，分析案件事实的成因、危害，让被建议单位口服心服，提出可行性的意见、建议，提升检察建议的“刚性”，提升检察监督影响力。

（2）提前介入，深情融入

提前介入不仅能有效弥补事后监督、书面监督的不足，也有利于实现少捕慎押目的。

一是能有效缩短办案期限。在捕诉一体办案模式下，检察机关提前介入不仅能为公安机关提供针对性的取证、定性意见等，提高侦查效力，而且这种事前的动态监督也有利于检察机关后期的审查逮捕和审查起诉工作，缩短审前办案期限或压缩嫌疑人的羁押期限，提高诉讼效率。

二是能有效降低报捕人数。提前介入能有效引导侦查人员依法及时全面取证，弥补侦查人员因法律知识生疏造成取证上的缺陷，防止遗漏现场证据等，能从源头上把好证据关。在后期提请检察机关审查逮捕时，侦查机关主动会将未达证据标准和社会危险性标准的嫌疑人剔除出报捕范围，使部分犯罪嫌疑人的羁押状态止于拘留阶段，在监督配合中一体推进诉源治理。

三是能有效降低“案-件比”。“三延两退”是影响“案-件比”的主要因素。由于提前介入、引导侦查，对证据和案件定性进行了“过滤”，为后期的审查逮捕和审查起诉做了前期铺垫，能有效减少批捕后延长、退回补充侦查的次数，降低“案-件比”，既可防止侦查机关以复议复核方式申请延长、“退而不查”或变更管辖，以羁押“形式上的合法性”掩盖“实质上的严重侵权”，［3］又可抑制检察办案人员以“退查”方式“借期限”，导致案件程序回流、周期延缓等问题，避免程序空转下的“隐性超期羁押”。

（3）繁简分流，真情深入

2018 年《刑诉法》构建起我国刑事诉讼“三元”并存的“递减式”格局，形成了以简易程序、速裁程序为主的应用体系，实现了总数80%以上的轻罪或社会危害性较小案件的简化分流，在节约司法资源的同时，也减少了嫌疑人、被告人因诉讼程序影响而尽可能少受惩罚。

《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《高检规则》）第437 条规定了速裁程序适用条件，目前实务中危险驾驶、交通肇事类案件大多已纳入速裁程序办理，而盗窃、抢夺、轻伤害等犯罪情节较轻，可能判处三年以下有期徒刑、管制、拘役，或者单处附加刑或者免予刑事处罚的，以及对认定事实清楚、适用法律无争议的认罪认罚案件尚未普遍纳入“轻刑快审”的繁简分流程序，仍需检察办案人员提高速裁程序和“刑拘直诉”适用率，减少公安机关提请逮捕数量，减少诉讼环节，防止诉讼拖延，满足人民群众多元化司法需求。

（4）“两法”衔接，热情进入

检察机关是“两法”衔接的主体，居于核心地位，担纲关键角色，参与“两法”衔接，不仅将检察机关的法律监督触角延伸至行政执法领域，促进行政执法权合法、规范运转，且而对防范行政处罚权滥用、维护法律权威和法制统一也发挥着积极作用。从加强诉源治理的角度分析，检察机关在参与“两法”衔接中对相关线索提出的意见建议，能为行政处罚机关在调查取证上提供有效指引，防止因证据收集不及时造成后期被动，督促涉“刑”线索顺利移送进入司法程序，阻止未涉“刑”线索“带病”移送，为诉源治理治本清源。

2.转变办案理念，主动担当作为

（1）坚持理念先行，释放司法善意

一方面办案人员“构罪即捕”的心理定势，实质上是把逮捕作为配合侦查和惩罚犯罪的手段，甚至作为平息矛盾的路径，弱化了逮捕作为强制措施的适用必要性，加之业务考评指标的导向功能，致使逮捕功能异化、逮捕率畸高；另一方面，流动人口犯罪后由于没有固定居所或难以提供保证等原因，出于到案因素考虑，往往会“一捕了之”，这种因人而异的做法是“司法不公”的体现，导致批捕权在一定范围的滥用。过高的批捕率耗费了有限的司法资源，加重了羁押场所和社会经济负担，也提高了交叉感染的几率，所以检察办案人员应纠正认识偏差，更新办案理念，以舍我其谁的气概、奋斗有我的担当，释放司法善意。

（2）注重社会危险性审查，减少逮捕适用

一要把握证据标准。社会危险性是行为人实施违法行为的可能性或显然性，是对未来行为的预测。《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》（下称《试行规定》）规定，侦查机关提请逮捕犯罪嫌疑人，应同时移送其社会危险性证据。人民检察院审查嫌疑人是否具有社会危险性，应以随案移送的相关证据为依据，综合案情和其主观恶性进行预判。现有在案证据不能认定具有社会危险性条件的，可以要求侦查机关予以补充，侦查机关不能补充移送的，应作出不批捕决定。

二要综合衡量判断。《试行规定》对“社会危险性”五种情形进行了细化区分，如果犯罪嫌疑人不具有《刑诉法》第81 条第一款规定的五种情形之任一项，当然不符合逮捕条件；反之，如果具有其中任一情形，也并非必然采取逮捕措施，只有在适用取保候审仍不足以防止发生社会危险性的，方才考虑适用。同时该条第二款规定，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素，进行全面衡量。

三要听取辩护律师意见。人民检察院审查批准逮捕时，辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。这一规定强化了律师在审查批准逮捕阶段的职能作用，有利于形成侦查机关与律师的监督制约关系，有利于增强审查逮捕工作的客观公正度。实务中，审查批捕人员要认真倾听、审查律师提出的社会危险方面的意见、建议，对可达成和解的轻微刑事案件，经评估认为不羁押不致发生社会危险性的，应依法作出不捕决定。

四要提高不捕说理力。实务中公安机关对不捕决定往往会提请复议、复核，甚至引发被害人方的申诉信访，这就要求审查批捕人员提高释法说理能力，降低“案-件比”，对热点敏感案件，更要依据事实和法律进行充分论证，阐明法、理、情，以大道理管住管好小道理、歪理由，争取当事人和社会舆论的理解认同，管控执法办案风险。

（3）适用羁押听证，准确确立适用

兼听则明，偏听则暗，听证是提升司法公信力、促进矛盾化解的有力方式。2021 年最高检印发了《人民检察院羁押听证办法》，规定三类案件六种情形下可以进行羁押听证，就是否决定逮捕、是否批准延长侦查羁押期限、是否继续羁押问题听取各方意见建议，切实维护嫌疑人正当权益，准确适用羁押措施。通过听取侦、辩双方或人民监督员等各方意见，一方面能有效帮助检察办案人员清楚了解案发原因及社会危险性等，掌握证据及案情，提升要不要羁押、要不要继续羁押的确信度；另一方面，有助于增强当事人对检察机关审查决定的信任度，促进矛盾化解，消减当事人不满情绪，增加理解认同感，减轻检察办案人员的外部压力。羁押听证不等于不羁押听证，是对要不要羁押、要不要继续羁押问题听取意见，要结合全案情况，秉持客观公正立场，做到该放则放、须押则押。

3.落实羁押必要性审查，减轻羁押压力

第一，提高知晓度。捕后羁押必要性审查自2012 年确立以来，几经调整完善，在降低审前羁押、预防超期羁押方面发挥了积极作用。实务发现绝大多数案件当事人并不知晓这一制度，甚至部分辩护人可能囿于其他因素也鲜有提请，限制了依申请启动审查的来源；另一方面，依职权主动启动羁押必要性审查的数量也很少，占比偏低。要解决好这一问题，需要检察办案人员要注重该项制度的宣传，在批捕阶段适时利用提讯嫌疑人或告知权利义务、听取辩护人意见或接待辩护人时进行点对点宣传，向其介绍提请程序，维护自身合法权益。

第二，提高协作度。《高检规则》第574 条规定，羁押必要性审查有依职权、依申请、依建议三种启动方式，但无论依哪种启动方式，都应从坚持司法公正、保障当事人权益的角度搞好衔接协作。一方面要做好内部衔接，检察捕诉部门应主动加强与本院或本辖区的刑执、控申、案管等相关部门的联系沟通，形成左右互通、上下联动的网格化工作机制；另一方面，要建立健全外部联通机制，与侦查、审判、司法行政、律师等通过联席会议、案件会商、通报的方式，共同研究商讨，攥指成拳，形成合力。

第三，提高刚性度。《刑诉法》第95 条将羁押必要性审查规定为“建议权”，最终决定是否解除羁押则取决于“有关机关”，公安、法院是否采纳的随意性较大，后续监督制约乏力。增强检察机关“建议权”的“刚性”，笔者认为应当坚持证据标准，以证据和法律规定对“有关机关”发“建议”。对依申请启动的，应当由申请人提供相关证据或相关材料，说明解除、变更逮捕措施的理由；对“有关机关”不同意检察机关变更、解除建议的，“有关机关”也应当提供证据、说明理由，而不能简单将处理情况“通知”检察院了事。

（二）以检察官自由裁量权为路径实现慎诉

检察官自由裁量权的内涵、范围较为丰富，既包括审前阶段裁量决定是否提起公诉以及如何提起公诉的裁量权，也包括在审判阶段变更起诉的决定权等。［4］

1.适度扩张不起诉裁量权

《刑诉法》第177 条第2 款规定了酌定不起诉，这是法律赋予人民检察院的自由裁量权，对落实少捕慎诉慎押、实现审前分流、修复社会关系具有重要现实意义。在推进落实少捕慎诉慎押政策中，检察官应立足新格局、秉承新理念，既要着眼个案本身的公平正义，又要聚焦到全局，凝聚社会共识，适度扩张酌定不起诉裁量权，以期社会和谐。

首先，应把握“情节轻微”这一前提。犯罪情节轻微是酌定不起诉的前提条件，表明了该制度只适用于轻罪案件，在少捕慎诉慎押背景下，如果把酌定不起诉适用于所有类型案件，必然会削弱刑法惩罚犯罪与保障人民目的，也会造成公民对该制度适用的不信任。另一方面，对“犯罪情节轻微”的案件要根据情况区别对待，适度扩张酌定不起诉权，既是宽严相济的具体要求，也是“检察智慧”的具体体现，通过检察官自由裁量权运用对案件进行差异化处理，压缩“逢案必诉”的罪犯标签，以平和的方式修复因轻微犯罪所破坏的社会秩序。

其次，区分情形设置权限。《高检规则》第370条规定，对作出酌定不起诉的案件，应当经检察长批准，加之案件评查和有被害人等因素，导致多数检察官不愿意作酌定不起诉决定。对于此类问题，笔者建议可区分案件情形设置权力清单，对于案件事实清楚、当事人双方无争议或已赔偿到位的轻微刑事案件，可将不起诉裁量权直接下放给检察官；对尚存争议或被害人不谅解的案件，报请检察长审批决定或检委会讨论决定。

再次，做好公开审查。对存在较大争议并有较大社会影响的拟不起诉案件应当进行公开审查，通过公开审查，可以将争议焦点置于控辩协商范围，广泛听取各方意见，客观公正查明案件事实，增强透明性和公正性，进而作出合法公正决定，也能有效降低后期复议、复核或申诉案件数量。

2.用好求刑上的裁量权

检察机关求刑上的裁量权包括定罪裁量和量刑裁量，是检察官综合案情向审判机关提出罪名、罪数及量刑的建议权，对此建议合议庭在评议时应当充分考虑。

（1）增强公信力和认可度

量刑建议是检察官对认罪认罚中“罚”的求刑自由裁量，是控辩双方合意基础上的初步结果。增强量刑建议的认可度和公信力，必须让被追诉人及其辩护人参与量刑协商，交流探讨意见，可以就“罚”的部分进行沟通协商，彰显真实意愿，提高结案率。此外，量刑建议毕竟存在地区差别和个案差异，应参考本地和其他地方的同类案例，处理好被追诉人与被害人的矛盾关系，提出合法合理的建议刑期，确保判决公正。

（2）被告人上诉权不可剥夺

被告人认罪认罚后又反悔上诉，确实造成了资源浪费，也使认罪认罚应有价值受到冲击，出现“一审简而二审繁”的程序繁简倒挂现象。应深入研判认罪认罚后又上诉的实质理由，对非真诚认罪认罚，意在骗取从宽待遇或留所服刑等“投机性”上诉的，通过抗诉或审判监督程序予以防范纠正；而对其他理由上诉的，则应本着保障被告人权力的原则，认真审查抗诉案件的事实、证据和法律适用，确保法律正确实施。

（3）提倡多提确定刑量刑建议

量刑建议越具体，越符合犯罪嫌疑人对“罚”的预期，犯罪嫌疑人及其辩护律师与检察机关协商的动力越大，也可以防止事后因量刑问题引发上诉、抗诉和程序回转等问题，［5］除个别有留所服刑等个人目的或对部分事实证据有异议外，被告人大都会息诉服判。同时，检察办案人员也要尽快提升量刑业务能力，加强类案研判，参照量刑指导意见和智能辅助系统，确定好起点刑、基准刑和宣告刑。

（三）少捕慎诉慎押不是不捕不诉不押

真理走到极端便成谬误。少捕慎诉慎押是一项系统性、长期性工程，是宽严相济“宽”的体现。需要强调的是，少捕慎诉慎押不等于不捕不诉不押，实践中应坚持罪刑法定原则，在罪、责、刑相适应的基础上，依据犯罪事实、情节、性质、社会危害程度和认罪认罚等情况，坚持宽严有度，既不因片面强调“宽”而放纵犯罪，又以更有温度的方式体现“宽”要求。同时办案人员不得以权力作交易，不得打着少捕慎诉慎押的幌子干着司法腐败的勾当。

不走极端并非不求极致。少捕慎诉慎押事关检察权威和检察未来，贯穿刑检业务的全方位、全过程。检察人员要心怀“国之大者”，坚持为大局服务、为人民司法，不当“局外人”，以求极致的标准用心用情办案，使办理的每一起案件都能经得起历史和实践检验，为检察事业贡献力量。