白洋淀跨流域调水的现实困境与法律对策

金洛辉，刘 童，姚婧瀛

(1.河北大学 法学院，河北 保定071000；2.英国卡迪夫大学 商学院，卡迪夫 CF10 3EY；3.英国伦敦大学 国王学院，伦敦 WC2R 2LS)

被誉为“华北明珠”的白洋淀历史上曾多次干淀，生物生存空间遭受严重破坏。为摆脱干淀危机，维持淀区水生态平衡，水利部和河北省相关部门积极通过引水调水工程向白洋淀进行生态补水。白洋淀生态补水历经从上游水库补水、跨河系引岳济淀、跨流域引黄济淀和南水北调4个阶段[1]，其中引黄入冀补淀和南水北调是白洋淀当前主要的跨流域调水工程。白洋淀跨流域调水工程在促进流域经济发展、保障人民生活和生态修复等方面取得了一定成效，但跨流域调水相关法律法规的可操作性低，调水区与受水区之间的利益难以平衡，环境风险形势严峻，这些制约因素大大影响了调水工程预期目标的实现。在雄安新区高质量发展的背景下，作为保障新区水安全和缓解淀区生态缺水关键的跨流域调水工程离不开法治的引领。鉴于此，在法学视野下就白洋淀跨流域调水的法制需求和现实困境展开研究，并提出可行的法律对策。

一、白洋淀跨流域调水的法制诉求

在生态优先原则的指导下，现行的水资源管理法律制度不断规范和完备，白洋淀跨流域调水法律法规体系已初步形成。由于白洋淀流域水资源禀赋差，因此对水权交易制度、跨流域调水生态补偿制度和环境风险防控制度等核心制度具有更高的法制诉求。

(一)规范的跨流域调水水权交易机制

新时代，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的十六字治水方针，为白洋淀跨流域调水提供了根本遵循①。当前，白洋淀跨流域调水的管理方式为行政管理，分配方式以供给为主，这不利于合理配置有限的外调水源并发挥其最大的经济效益。白洋淀流域在不改变外调水量分配原则的前提下，应当遵循“两手发力”的思路，充分发挥市场的基础性作用，探索建设规范的跨流域调水水权市场，鼓励跨流域水权交易，激发流域需水用户活力，提高外调水资源配置效率，实现绿色发展。实践中，白洋淀流域施行的取水许可制度与水资源有偿使用制度为建设跨流域调水水权市场奠定了基础，但流域水权确权工作推进缓慢，水价构成不合理，水权市场社会资本参与程度低仍是制度建设的短板因子。此外，要综合利用水权交易制度的优势，充分发挥政府作用，增强水利公共产品和服务供给，实现对白洋淀流域外调水资源的科学调度和优化配置。

(二)完备的跨流域生态补偿机制

白洋淀跨流域调水生态补偿与流域生态补偿相比具有以下特征：一是补偿范围更广。跨流域调水生态补偿的内容不仅包含调水区保护水质投入的成本，也包含为维护生态而限制某些产业发展所丧失的机会成本。此外，调水区中下游因流域水量减少导致的水环境容量压缩以及对经济发展的影响也应在补偿范围之内。二是补偿难度更大。白洋淀跨流域调水涉及的流域、地区和部门多元，人的逐利本性使得生态补偿也变得多元化和复杂化，补偿活动难以协调一致。三是补偿周期更长。跨流域调水不是简单的水资源空间位移，大规模的人类活动会对调水沿线生态环境产生不可逆的影响。因此，跨流域调水生态补偿不是一次性的静态的过程，而会随着社会经济的发展和政府参与方式的变化呈现出明显的阶段性变化。根据跨流域调水补偿的不同特征，必须从补偿主体、补偿标准、补偿方式和资金使用等方面完善白洋淀跨流域调水生态补偿机制，实现因水的跨流域流动而获得生态利益和经济利益的主体对调水区的经济补偿，以均衡其提供的生态系统服务功能外溢价值，促进流域间生态利益和经济利益的公平分配[2]。

(三)健全的跨流域调水环境风险防控机制

跨流域调水改善了白洋淀流域生态环境，提高了人民群众的生活质量，推动了白洋淀旅游业的发展，但同时也可能造成水量失控、水质变污、土壤退化、地质灾害及生态失衡[3]。研究表明，南水北调可能会造成凤眼莲和大薸等水生生物向北蔓延，进而对京津冀尤其是白洋淀和雄安新区生态环境造成威胁[4]。环境风险一旦发生将对流域内的经济发展和生态环境造成难以挽回的损失，因此必须采取相应措施防范化解环境风险。当前，白洋淀流域主要利用工程措施处置环境风险，事实上通过有效的环境风险防控机制也能阻止和化解跨流域调水引发的环境问题。白洋淀流域应当发挥法律的强制性和稳定性，严格贯彻“事前预警，事中严管，事后恢复”的理念，细化和完善《环境保护法》风险管控制度，针对调水造成的环境风险的种类和特点进行制度构建，维护白洋淀流域生态安全，实现人与自然的和谐共生。

二、白洋淀跨流域调水的现实困境及原因

面对雄安新区建设绿色生态宜居新城的定位，白洋淀跨流域调水仍存在一定现实困境，主要体现在法律规定原则性强以及管理体制和相关法律制度不完善等方面。

(一)跨流域调水法律的可操作性不强

与跨流域调水相关的规定散见于《水法》《长江保护法》和《水污染防治法》等法律法规中。如《水法》第二十二条规定，“跨流域调水，应进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需求”。《长江保护法》第三十三条规定，“国家对跨长江流域调水实行科学论证，应当优先保障调出区域及其下游区域的用水安全和生态安全”。这两条法规明确了全面规划和科学论证原则，但可操作性不强，缺少与跨流域调水直接相关的法律规定，系统性较差。而且《长江保护法》第三十三条强调调出区生态优先，这与《水法》第二十二条的规定存在冲突。就地方立法而言，2021年4月1日起实施的《白洋淀生态环境治理和保护条例》第五十八条规定：“加强调水工程建设，统筹引黄入冀补淀、上游水库、非常规水资源以及其他外调水源”，可见地方立法中有关跨流域调水的规定同样存在可操作性不强的问题。此外，《环境保护法》第三十一条和《水污染防治法》第七条中的生态补偿制度虽然为白洋淀跨流域调水生态补偿提供了法律依据，但在实践中不具有普遍性。

(二)跨流域调水管理体制不完善

《水法》第十二条规定，水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理模式。聚焦白洋淀流域，引黄入冀补淀工程和南水北调显然涉及两个及两个以上流域和行政的管理机构，其水资源管理范围已经超越了一般的流域管理和行政管理框架。引黄入冀补淀工程途径河南和河北两省，全线没有统一的工程运行管理单位，黄河水利委员会负责水量调度和运行管理，调水沿线各相关单位负责本行政区域内的引黄供水相关工作。其中，水利部门负责水量调度，环境保护部门负责水污染防治。这就造成部门与部门间权责不明，资源配置效率低下。当前的水资源管理体制给流域水资源统一管理造成诸多障碍，导致白洋淀流域调入水资源浪费和分配不合理，这也是白洋淀在缺水期无水可用的重要原因之一。

(三)缺乏跨流域调水法律保护的市场机制

由于市场机制不足，白洋淀跨流域调水存在诸多弊病。一是水资源利用效率低，浪费现象严重。在调水沿线各用水户逐利心理的驱使下，受水区往往夸大用水量指标，申报的用水量和实际水量相差较大，汛前调水区库区预备水量过多，导致水资源的浪费。此外，白洋淀流域的农业用水占经济发展用水总量的75%，但农业灌溉方式落后，用水量大且技术水平低，水资源利用效率偏低。二是社会资本参与程度低。跨流域调水市场化程度不高，市场机制不健全，市场开放程度不够。因此，亟需构建一个政府主导、市场机制起决定性作用和公众充分参与的白洋淀跨流域调水管理法律体制。三是水价制度不合理。目前，海河流域外调水源价格尚未统一，不同外调水源价格相差较多，中线一期工程和东线一期工程正常供水实行两部水价，中线一期的生态补水部分则由供方和需方共同商议而定，引江水价远远高于引黄水价[5]。由此可见，白洋淀跨流域调水虽然产生了很好的社会效益，但如果没有完善的市场机制，将不利于生态调水的持续开展。

(四)流域间生态补偿有创新空间

白洋淀跨流域调水生态补偿主要采取“以奖促治、以奖代补”的命令管制型方式，且补偿方式单一。资金主要靠政府支持，公民参与程度低，还存在补偿标准不统一和补偿活动缺少监管等问题。造成白洋淀跨流域调水生态补偿困境的原因有以下几点：首先，跨流域调水生态补偿缺少相应的法律规制。虽然《环境保护法》和《水污染防治法》为跨流域调水生态补偿提供了法律依据，但对补偿主体和补偿标准等问题规定不够细致。其次，白洋淀跨流域调水工程投资巨大，调水沿线为了保护调水水质牺牲了很多经济发展机会，然而补偿资金来源主要依靠政府财政，缺少企业和社会公众参与，这必然给国家造成沉重负担，最终导致补偿力度不够。最后，白洋淀跨流域生态补偿缺乏市场补偿。市场补偿具有灵活与迅捷的优势，可弥补政府补偿僵化和滞后的弊端。“十四五”时期，河湖长制持续推行，雄安新区加强生态管控，白洋淀流域强化单元治理，流域间生态补偿在法治化、市场化和多元化等方面仍有创新空间。

(五)跨流域调水风险防控制度有待完善

《白洋淀生态环境治理和保护条例》从洪涝灾害、地下水污染、土壤质量和生物入侵等方面构建了环境风险管控制度，为白洋淀流域生态安全筑牢法治屏障。但跨流域调水风险防控制度在“事前严防—事中严管—事后处理”阶段仍有进步的空间。事前严防阶段，环境风险评估信息化程度弱，环境影响评价不够严格；事中严管阶段，对潜在危险源不够机警，预警不够及时；事后处理阶段，部门联动乏力，保障措施不到位。

三、完善白洋淀跨流域调水的法律对策

“法治的意蕴当已凝结在生态文明的秩序范式之中，并成为维系和增进这一文明秩序的规范基础。”[6]白洋淀跨流域调水必须以法治为基本框架，贯彻生态法治原则，这样才能恢复淀区水动力、助力华北地下水超采综合治理和保障新区水安全。

(一)完善跨流域调水法律体系

完善跨流域调水法律体系主要包含两方面的工作：一是加快水事法律革新，在现有水事法律体系的基础上细化并补充跨流域调水的相关规定；二是整合地方立法，提升地方涉水法规的精细程度，并完善跨流域调水政策法律体系。

1.加快水事立法革新

首先，坚持以生态为中心的立法理念。《水法》与《长江保护法》中有关跨流域调水规定的冲突源于两者立法理念的不同，《水法》持人类中心主义的保护观，而《长江保护法》持生态中心主义的环境保护观。因此，在跨流域调水时要强调优先保障调出区域的生态安全[7]。水事立法规制在理念上必须坚持生态优先原则，生态安全优先于环境资源开发和经济社会发展。其次，以创新流域管理体制来回应跨流域水资源管理的需求。水事立法可以借鉴《长江保护法》规定的国家和地方流域协调机制，填补传统管理体制在横向统筹方面的空白[8]。打破部门分割和权责不明的局面，推动跨流域调水管理体制向综合管理方向转变。最后，强化跨流域调水法律规定的可操性。国家层面应对跨流域调水水污染防治、管理机构责任主体不明和生态补偿等共性问题予以统一规定，以便于细化下位法和填补立法空白。

2.梳理整合地方涉水法规

地方性水事立法是对《水法》《水污染防治法》和《防洪法》等上位法的细化补充，要杜绝立法重复现象，增加地方性法规的精准性和实用性。首先，跨流域调水是白洋淀生态补水的方式之一，只需在白洋淀水资源保障法律体系下统一规制即可，没有必要在现有的水事法律体系外增加一部单行立法专门规制白洋淀跨流域调水。且2014年国务院出台了《南水北调工程供用水管理条例》这一专门针对南水北调的行政法规。其次，在地方性水事法规中增加和细化有关白洋淀跨流域调水的规定。在《白洋淀生态环境治理保护条例》和《河北省河湖保护和治理条例》中，细化诸如水质及水量的相关规定。最后，进一步完善白洋淀跨流域调水的政策法规体系。在《白洋淀生态环境治理和保护规划(2018—2035年)》的基础上，白洋淀流域主要行政区域要分别作好引黄入冀补淀和南水北调工程的配套实施办法，增强法规的可执行性。

(二)促进白洋淀流域水权交易

白洋淀流域水资源紧缺。唯有依托引黄入冀补淀工程和南水北调工程的管网建设积极培育白洋淀流域水权市场，开展水权交易，才能实现该地区的可持续发展。

1.明确界定水权

《水法》中明确规定了水资源有偿使用制度和取水许可制度，但实践中“取水证”和“水权证”同时存在，水权交易的合法性遭到质疑。产生这种问题的原因在于《水法》中没有明确界定水权，水权并不是一个国家法律意义上的概念，这致使理论上难以厘清取水权与水权的关系[9]。只有在《水法》中明确界定水权，落实水资源有偿使用制度和取水许可证制度，依法缴纳水资源使用费，才能使水权在用水户之间流转，实现水权交易市场流畅高效运转，为跨流域调水持续发展奠定基础。

2.培育白洋淀流域水权市场

在白洋淀跨流域调水沿线培育公平、规范和高效的水权交易市场。首先，依托中国水权交易所搭建适宜流域特点的水权收储机构。水权收储机构类似于中介机构，拥有富余水量的用水户可以将水权存入收储机构，其他用水户在急需用水时向收储机构支付合理价格以获得水权，从而实现水权在不同流域间的流转，提高水资源利用效率。其次，扩大水权市场的开放程度，吸引社会公众参与。河湖生态维护治理公司和专业节水环保公司在日常经营过程中产生的多余水量可以通过水权交易平台进行交易获得现金收益，从而提高环保公司在工作中节约用水的积极性。此外，依照市场规律对水权交易平台进行管理，政府在规范市场准入、交易信用和信息披露等方面负有领导及管理责任。最后，必须加快白洋淀流域调水水价制度改革。水价通过价格杠杆来保证工程效益，以补偿一部分工程建设投入。因此，水价应当综合反映水资源稀缺程度和调水区所投入的环境治理成本。南水北调中线工程采取基本水价和计量水价相结合的“两部制水价”制，其中的环境水价还应综合考虑调水区丧失的机会成本，如环境污染治理成本和工业发展机会减少带来的损失。白洋淀跨流域调水水价市场要依托国家水网建设，提高调水沿线各省市本地水、引黄水和引江水多种水源统一调度的效率，实现用水端同网同价的目标。此外，将白洋淀流域积极建设成为节水型流域。依照“先节水，后调水”的原则，提高调水沿线群众水权交易积极性，转变白洋淀流域群众用水方式，为水权交易市场营造良好的社会氛围。

(三)创新白洋淀跨流域调水生态补偿制度

缓解经济发展和环境保护之间矛盾的重要手段是生态补偿制度。白洋淀跨流域调水须发展多样的生态补偿模式。

1.创新白洋淀跨流域调水生态补偿机制

白洋淀流域要在开展水权交易的基础上积极创新生态补偿方式，推进跨流域调水水权生态补偿。水权生态补偿是环境产权交易补偿的一种重要形式，通过水权交易使环境资源受益者支付一定费用，对调水区付出者进行一定补偿。调水区还应设立专门的生态补偿基金账户以保障生态补偿金真正投入到调水区的生态环境建设。此外，构建跨界多元化生态补偿沟通与合作机制，流域间相关政府、企业和公众等定期召开联席会议，沟通各方诉求，协同各方利益。在强化政府纵向财政转移支付的同时，白洋淀流域政府还应积极通过市场手段推动流域间生态补偿，缓解财政压力。

2.完善生态补偿的监督机制

跨流域调水生态补偿涉及资金巨大，为保障调水沿线各主体的合法权益，必须对补偿活动进行监督。跨流域调水生态补偿监督的法律主体是政府，但调水沿线利益复杂，仅依靠政府监督不能保证生态补偿活动的有序进行。因此，应当适时引入社会监督和公众监督，激发社会主体参与监督的热情，避免政府的过多干预。社会主体能够对生态补偿的资金流向做到严格的事前和事后监督追踪，资金要做到专款专用，不挪用、不占用和不挤用，保证跨流域调水生态补偿的公平性和可持续性。此外，调水沿线生态环境也与公众的切身利益息息相关，应当激发沿线公众保护环境的意识，鼓励公众参与对补偿活动的监督，从而保证补偿资金的科学使用。政府、社会和公众的多方参与与监督有利于生态补偿机制的顺利进行。

(四)完善白洋淀流域跨流域调水风险防控制度

环境风险防控制度可以提前防范跨流域调水可能引发的环境风险，维持白洋淀流域生态系统稳定。因此，需构建数字化的风险监测网络体系，并完善相关环境风险防控法律制度。

1.构建跨流域调水环境风险防范监测网络

白洋淀位于海河流域大清河水系，属半干旱气候，降水年际变化大，这加重了白洋淀流域环境风险的不可控性。物联网、大数据和人工智能等技术的发展为白洋淀流域环境风险防控制度注入了新的活力，要适时整合调水沿线各部门环境监测站点，加强水利、环境、国土、应急和卫生等不同部门的数据共享，提高面对水量失控、土壤退化、耕地盐碱化和生态失衡时的快速反应能力。通过环境风险监测网络得到的监测数据可为处置环境风险提供决策参考依据，实现调水沿线环境风险统一管理、统一规划、统一应对和统一发布。

2.完善相关环境风险防控制度

构建环境风险防控制度的目的是预防跨流域调水引发的环境问题，减轻环境风险对白洋淀流域造成的破坏，维护白洋淀流域生态安全和生态系统稳定。基于此，在法律实践中还需完善相关制度。首先，完善环境风险评估制度。风险评估是环境风险法律防控的出发点，在事前阶段对可能发生的环境风险的来源和危险性等方面进行评估，可为预警和保障机制提供参考依据。其次，完善环境风险预警制度。各级环境监测机构要利用信息网络及时预警监测到的环境风险信息，并公开相关的环境风险信息。最后，完善环境风险保障制度。跨流域调水环境突发事件发生后，要及时动员水利、环保、卫生、应急和公安等方面力量，在事故周围区域进行重点部署和安排。

“十四五”时期，白洋淀跨流域调水必须立足流域整体生态用水需求，科学推进调水工程规划建设，充分依靠科学完备的法律规范体系，提高水资源利用水平。水权制度、生态补偿制度和环境风险防控制度虽然只是跨流域调水法律制度的部分内容，但却是白洋淀跨流域调水持续发展的突破口。在实践中，还应进一步完善法律规定，实现良法善治。跨流域调水法律制度的成效关键在于执行，白洋淀流域生态环境保护需要各部门和各主体共同协作，逐步恢复白洋淀“华北晴雨表”的功能。

注 释：

① 2021年5月14日,习近平总书记主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会强调,要深入分析南水北调工程面临的新形势新任务,坚持节水优先、空间均衡、系统治理和两手发力的治水思路。