宋代行政用语“定夺”考论

呙 丰

(河北大学 宋史研究中心，河北 保定 071002)

宋代行政体系构建严密，各种行政公文种类丰富。在《宋史》《续资治通鉴长编》和《宋会要辑稿》等史书中保存了众多诏令，从中可以直接观察宋代行政中的某些特征。在这一领域内，前辈学者成果丰硕：李文泽的《宋代公牍用语释例》[1]一文对宋代公文中出现的部分行政用语进行了解释；陈希丰的《论宋代行政术语“揭贴”》[2]一文则围绕行政术语中的“揭贴”展开，从含义和作用层面对“揭贴”进行了解释和分析；邓小南的《“访闻”与“体量”：宋廷考察地方的路径举例》[3]以“访闻”“察访”和“体量”等词为切入点，结合具体示例对地方考察途径进行了论述。但上述文章均未对公文中的“定夺”一词作出专门研究。下文以宋代行政用语之一的“定夺”为中心，对其进行解释与说明。

一、问题缘起：“定夺”一词的多重使用

《宋会要辑稿》载：“(元丰四年六月)二十八日，诏中书：‘自今应相度、定夺、分析、体量、勘会、驱磨、点检之类，并置簿催辖勾销，委检正官量紧慢给限。’”[4]这条记载中包含了宋代对一系列行政事务作出的规定，并要求有关部门催促其按时完成，一条诏令中包含了众多行政用词。在这条诏令中，这些行政用词指的是一种行政使命或行政任务。“定夺”一词也在其中。

对“定夺”一词最早的记载见于《旧唐书》：“(李)德裕以(崔)元藻无定夺，奏贬崖州司户”[5]，其意在于表明崔元藻其人行事无决断。在《旧五代史》中也有相似的记载：“十一月乙酉，明宗复谓侍臣曰：‘云州奏，契丹自幽州移帐，言就放牧，终冬不退，其患深矣。’枢密使范延光奏曰：‘已议石敬瑭与康义诚北行，然其定夺，即在宸旨。’帝奏曰：‘臣虽不才，争敢避事，但进退惟命。’明宗曰：‘卿为吾行，甚叶众议。’由是遂定。”[6]从这一段君臣对话中，很容易理解“定夺”一词在这里表示“决定”与“决断”之意。但“定夺”一词在宋代的运用突破了原本的语义限制，并且在多重角度上有多语义的延展，其词义在使用过程中不断发生变化。宋代，“定夺”一词常有多重含义。虽字形未变，但意义各有差异。宋真宗景德四年(1007)秋七月壬午，知制诰周起上奏章，言及在京各部门事务时，提到“诸司定夺公事，望令明具格敕、律令、条例闻奏。或事理不明，无条可援者，须件析具事宜从长酌中之道取旨，不得自持两端，逗遛行遣。如挟情者，望许人论告，重行朝典；或止是畏避，亦量加责罚”[7]1476。周起的奏章得到了皇帝的首肯。在宋代，特别是在北宋的记载中，“定夺”一词使用频繁。在这一时期，“定夺”一词为“决定、决断”之意，表示行政部门在事务处理过程的自我决断；“定”字被《说文解字义证》释为“安”[8]636，“夺”字被《说文解字义证》释为“手持隹失之也”[8]299，其意综合体现一种对事情如何发展的选择。

《宋史·职官志》载：“(刑部)尚书，掌天下刑狱之政令应定夺、审覆、除雪、叙复、移放，则尚书专领之”[9]3859，其中“定夺”一词的含义就是在解释刑部尚书所具有的职权，其内核即表示一种职权。同样，在《宋史·职官志》中也有记载，“三年，判大名府韩琦言：‘条例司虽大臣所领，然止是定夺之所。今不关中书而径自行下，则是中书之外又有一中书也’”[9]3792。此处的记载为韩琦对制置三司条例司的批评。且据《宋史·职官志》载，制置三司条例司的职权为“掌经画邦计，议变旧法以通天下之利”[9]3792，表明制置三司条例司仅有议政职能。虽然在王安石变法前期，制置三司条例司起到了极大作用，但从制度权力体系的角度来看，其机构本身不具有较大的权力。但作为变法前期的中央核心机构，制置三司条例司“最根本的目的还是最大限度的扩张变法派的权力”[10]，此处的“定夺”则更多地指代一种权限。同样，据《续资治通鉴长编》载：“(庆历八年春正月)癸未，命翰林学士宋祁、权御史中丞鱼周询定夺陕西、河东铜铁钱利害以闻”[7]3904，此处使用“定夺”则表示了一种行政任务，即交给宋祁和鱼周询评定地方铸造铜铁钱利弊的权力。

宋代史料中记载的“定夺”有诸多例子。但撮其大意，“定夺”都是表示权力：一种为自身固有之权，是对决策权或决定权的表述，多数情况下记载为“定夺公事”；另一种则表示被赋予的权限，记载为“定夺以闻”或简要记为“定夺”。

二、“定夺以闻”：宋代事件决策与信息反馈的一种方式

所谓“定夺”，狭义上可以理解为对事件的决定。而体现在具体的宋代文书记载中，则记载为一种“定夺以闻”的政令形式。虽然在史书中也简单将其记载为“定夺”，但从其具体的实际操作中可以发现两者的不同之处。“定夺以闻”，从字面意思来解释，就是在决定事件如何处理之后再上报中央。但在实际操作中，其决定权的大小由事情严重程度而定，且其中负责具体执行的官员也承担着一种信息收集的责任。这与宋代行政的灵活性特性相吻合，既保障了行政系统的顺畅运行与信息的汇总，又体现了宋代皇帝对中央集权的维护。“定夺以闻”指的就是当出现朝廷政务纷争时，由官员对具体事务进行决策。这种事务的发生是不定的，不仅包括政治事务，还包括军事、水文和耕地等事务。处理此类事务不能杂乱无章，而要做到井井有条。

作为行政命令的一种，“定夺”针对的是专门的事件，政府往往将“定夺”权力交付专职负责机构。专职负责机构在长期行政过程中积累了专业性知识。在决策中，专职负责机构往往能够给出最佳决策建议，保障政府处理事务时做到公正合理，促使行政命令有效执行。宋仁宗景佑元年(1034)正月，河北转运使及刑部员外郎王沿上奏，针对河北路洺州和广平地方马政提出建议，“请以洺州广平两监牧马地赋民，而每顷令牧官马一匹出粟二斗”[7]2660，皇帝的回复则为“诏三司与群牧司定夺以闻”[7]2660，将有关事项的决定权交给了群牧司。群牧司是专门负责“掌内外廐牧之事，周知国马之政，而察其登耗焉”[9]3895的机构。又以宋真宗天禧三年(1019)科举一事为例，据《长编》所载：

京西转运使胡则，言滑州进士杨世质等诉本州黜落，即取元试卷付许州通判崔立看详，立以为世质等所试不至纰缪，已牒滑州依例解发。诏转运司具析不先奏裁、直令解发缘由以闻，其试卷仰本州缴进。世质等仍未得解发。及取到试卷，诏贡院定夺。乃言词理低次，不合充荐。诏落世质等，而劾转运使及崔立之罪[7]2316。

这一事件经过是几个士子因自己落榜而感觉不公，为了改变落榜的结果而上诉到转运使处，朝廷再次审核后变更了之前的处理结果。在事件处理过程中可以看到，皇帝下诏将试卷的最终评判权力下放给贡院。“诏贡院定夺”[7]2136的处理安排是合乎情理与法理的，既保证了试卷审理的专业性，又公开了审核结果，保证了公正性。

“定夺”的命令不仅会下达到相应机构，有时也会由个人负责“定夺”。宝元二年(1039)五月，天章阁侍讲贾昌朝因北宋仁宗时期向西北用兵造成国家财政紧张这一问题，上奏章请求皇帝“校其所入所出之数，约以祖宗旧制，其不急皆省罢之”[7]2906，针对贾昌朝提出的建议，皇帝下诏，“诏枢密直学士、工部侍郎张若谷，右谏议大夫任中师，右司谏、直集贤院韩琦与三司详所奏定夺减省以闻”[7]2906，以专人负责对相应事件进行梳理与探究。针对这一问题，韩琦在整理分析过后，于同月提出了“今欲减省浮费，莫如自宫掖始。请令三司取入内内侍省并御药院、内东门司先朝及今来赐予支费之目，比附酌中，皆从减省，无名者一切罢之”[7]2908的意见，用以削减宫内开支。同时，韩琦针对减少行政支出问题提出“考今日调度实为浮费者，即可蠲省”[7]2908的意见。这两条意见都得到了皇帝的认可，并予以推行。同样，在皇佑五年(1053)，“遣盐铁判官、都官员外郎燕度往陵、渠等州，定夺盐井利害以闻”[7]4228，其事件起因是“时言者谓前后甲午，蜀再乱，忧明年复有变。故特遣度往治盐策，因预为之防”[7]4228，由于战乱之后皇帝担心因盐政而导致动乱局面，因此派遣燕度专门进行考察。考察之后，燕度在奏章中表示陵州和渠州等地区平稳安定。从这件事务的处理程序上可以看出，朝廷不仅派出专人负责“定夺”地区事务，之后更是针对盐政事务提出了“定夺盐井利害以闻”[7]4228的具体性和专业性要求，这同燕度的官职盐铁判官的职掌相符。这种作法有利于朝廷有效协同处理地方事务，避免了非专业官员可能导致的形势误判，进而节省行政成本。这种派遣专人“定夺”的行为甚至逐渐形成了相对固定的流程。例如在宋仁宗嘉祐四年(1059)十一月，“乙未，天章阁待制兼侍讲钱象先、卢士宗，右司谏吴及定夺该恩叙雪人。自后每降赦，即命官定夺，事盖始此”[7]4597，针对赦免这一体现皇帝恩典的事宜，派专人监督和审核，并形成定制，有效地避免了权力的滥用，在制度层面促进了政令的落实。

对“定夺”而言，宋代法律条文中也对其有相应的规制或限制。在《庆元条法事类》中有《定夺体量》的相关敕令。其中的法条对“定夺”的使用作出诸多限制，不仅限定了其作出定夺的时间，“诸监司委官定夺公事，听量事大小立限结绝”[11]143，而且对执行“定夺”的官员也作出了限定，“诸定夺应拆官者，无差亲嫌干疑之人”[11]143。现存法条的记载表明，对“定夺”而言，宋代政府已经注意到其在执行过程中所产生的行政和人事问题，并从法律层面进行了相应规定。

尽管已经对“定夺”的过程与执行人员作出了限定，但并不意味着相关事件就能顺利解决。因此，针对执行“定夺”不力的官员，监察官员会对其进行监督，后续皇帝也会对其进行处罚。据《长编》记载，宋神宗熙宁十年(1077)五月，“庚午，诏：‘侍御史知杂事蔡确、知谏院黄履定夺卫州运河及疏浚黄河利害异同，理曲不实之人，劾罪以闻。如合就案验，辍官一员及取旨，遣内侍同往’”[7]6911。这种针对执行“定夺”不力的处罚可以有效地提高官员在执行过程中的效率，也保证了其反馈信息的真实有效。此外，还存在其他因素可能影响“定夺”命令执行。熙宁七年(1074)，“端明殿学士、兼翰林侍读学士、龙图阁学士、知河阳韩维落端明殿学士。以侍御史知杂事张琥言维与孙永同定夺免行钱不当，故责及之”[7]6289。韩维和孙永的“定夺免行钱”事件，其本质是王安石变法过程中变法派与保守派势力针对改革政令的政治斗争，而这种斗争不可避免地干预了“定夺”的公正程度，令本意为调查民间真实情况的行动成为双方斗争的工具，从而失去了原本的初衷。

“定夺公事”，或者说“定夺”作为一种自上而下的行政命令，它赋予执行单位或个人相应的决断权。同时，其作为一种信息的收集方式弥补了行政体制之外的政务处理短板。承担专项事务决断职责的单位或个人可以充分利用机构的专业性知识或个人的政务处理能力对有关事项作出得当处置，而作为一种信息反馈的方式，“定夺”者直接面对民情，可以向中央决策者提供第一手信息，方便中央及时调整政令，提高行政效率。总而言之，“定夺以闻”起到了提高行政效率、解决专项政务和加速信息反馈的作用。

三、李定“匿丧”事件反映出“定夺以闻”的不足

李定(1028-1087)，字资深，扬州人。中进士后，李定任定远尉和秀州判官。李定幼年之时求学于王安石，是王安石变法时期变法派的成员之一。《宋史》对其评价并不高，“徒以附王安石骤得美官，又陷苏轼于罪，是以公论恶之，而不孝之名遂著”[9]10603。究其原因就在于“匿丧”事件给他带来的极大负面影响。在传统封建社会中，背负不孝的名声意味着难以得到主流价值观的认同。

从熙宁时期对李定“匿丧”事件的调查过程中，可以看到“定夺以闻”这一行政命令的运行过程。同时，作为保守势力同变法派之间的政治争斗的一种直观表现，通过此事件也可以观察“定夺”作为行政命令如何影响中央决策和事件发展。

熙宁二年(1069)，在孙觉的举荐下，李定获得了进京的机会。在面见王安石后，王安石对其称赞有加。于是，在王安石的安排下，李定被推荐给了宋神宗，“神宗问青苗事，其对如曩言，于是诸言新法不便者，帝皆不听”[9]10602。李定被神宗提拔为太子中允和监察御史里行，此举引发知制诰宋敏求、苏颂和李大临发起封还词头事件。虽然王安石仍旧试图让李定升官，但是御史陈荐、林旦和薛昌朝又针对李定不为其庶母服丧一事对其进行弹劾[12]，“御史陈荐疏：‘定顷为泾县主簿，闻庶母仇氏死，匿不为服’”[9]10602。而在陈荐之后，“御史林旦、薛昌朝言，不宜以不孝之人居劝讲之地”[9]10602。针对李定“匿丧”事件，3位御史从人伦角度否定了他任官的合理性。

在这种局面之下，神宗和王安石也不能强行任命李定，只得“诏御史台定夺李定合与不合追服所生母丧”[7]5211。在事件的处理过程中，王安石与曾公亮对主导该事件调查的机构产生了分歧，“定既分析，上遂欲除定官如何，曾公亮：‘不可，定未尝追服，当令礼官定夺。’王安石曰：‘礼官陈荐今为长，岂可使礼官定夺？’乃送御史台”[7]5211。两人对执行“定夺”的机构有不同意见，曾公亮认为应该由专门负责的礼官来主导，但是王安石提出质疑，认为由于首先弹劾李定的官员为礼官领导，因此难以保证“定夺”的公平。最终，由御史台主导调查。“熙宁三年，诏御史台审决秀州军事判官李定追服所生母丧”[9]2929，而御史台在调查后，依据档案以及李定老家邻居所言，认为李定未给自己生母服丧事件属实，“今转运司据乡邻人称，定实仇氏所生，益明合依礼制，追服缌麻三月，解官心丧三年。如定称实非仇氏所生，牵合再有辞说，乞自朝廷别作施行”[7]5259。神宗在参考御史台的意见后，决定更改之前对李定的任官决定，改任其为太子中允。对李定“匿丧”的弹劾实质上是保守派对王安石变法的抵制，甚至到了宋哲宗朝，保守派仍抓住李定“匿丧”事件不放，李定“匿丧”事件成为北宋中期变法派与保守派党派斗争中一件颇具影响力的事件[13]。

在御史台对李定的调查中，虽然并未直接说明负责调查的具体人选，但据《长编》记载，侍御史知杂事谢景温曾上书，称“臣近尝定夺李定追服所生母事”[7]5272，谢景温早期同王安石交往颇深，也是王安石兄弟王安礼的儿女亲家，由此可以判定谢景温此时是偏向王安石的。这一点也体现在他的奏章中，他对李定“匿丧”事件调查准确性提出了怀疑。

从李定“匿丧”事件来看，“定夺”命令的下达是由于朝堂上出现了争议性事件。李定越级提拔后，变法派调离了3位参与封还词头事件的知制诰，这大大增加了保守派对王安石的不满，认为他不仅越级提拔官员，而且破坏了北宋传统政治原则。因此，保守派对李定提出弹劾。在发生争议后，宋神宗决定对其事件进行详细调查，而时任宰相的曾公亮和王安石对执行机构又发生了争论。对执行机构的选择体现了宰相在这一行政命令形成过程中的行政干预，且最终也左右了事件发展的结果。

由此可知，“定夺以闻”本是一种带有行政调查、行政决定和信息收集功能的行政命令，但在宋神宗朝李定“匿丧”事件中，“定夺以闻”彻底沦为了保守派和变法派斗争的工具。宰相对执行“定夺”的机构进行了干预，同时在执行人选上也有政治偏向。作为一种行政命令的“定夺以闻”在这一事件中彻底失去了其在调查层面的专业性，也没有起到应有的信息反馈作用，在实际的政治斗争中沦为了斗争工具。

宋代，行政用语“定夺”有多种用法。不仅表示官职或机构的决策权，也表示“定夺以闻”的行政命令，进而成为中央特派官员专职负责某事的事件处理方式。“定夺以闻”作为一种行政命令，为朝廷处理事务提供了专业性意见，同时也成为朝廷了解地方实际情况的信息渠道。但“定夺以闻”的行政命令始终是由官员执行的，而执行官员在许多情况下会受到各种因素的干预。这种干预在神宗朝王安石变法时期体现得尤为明显，“定夺以闻”成为了变法派与保守派的斗争工具，从而丧失了其设置初衷。行政词汇从简单的职能限定词发展为一项行政命令或任务，甚至成为了主管相应事务的专使的名称，诸如体量安抚使和察访使等。从行政词汇演变的角度可更好地观察宋代行政过程和制度的变化，进而更好地理解宋代政治制度“活”的演进过程。