周恩来与国民经济恢复（上）

石仲泉

（原中共中央党史研究室，北京 海淀 100080）

周恩来作为新中国经济社会发展的重要奠基者，总理一切的第一要务就是恢复国民经济。但是，新中国恢复国民经济是在一个非常特殊和困难的环境下进行的。开国之后半年就爆发了朝鲜战争，战火烧到鸭绿江边，被迫进行抗美援朝战争，一打就是三年。那时，首先要充分保证抗美援朝战争需要，这是最重要的任务。国民经济恢复工作就是在这样的前提下进行的。周恩来兼任中央军委副主席，在主要协助毛泽东统帅抗美援朝战争的同时来总理国民经济恢复工作。可以说，是两副重担一肩挑。但就是这样的千斤重担，不仅没有压垮开国总理，而且双喜降临：抗美援朝战争取得伟大胜利，国民经济恢复工作提前完成。这是新中国一个很好的开局。周恩来在国民经济恢复的三年间，抓的工作十分繁多，内容异常丰富。本文围绕这个问题作一论述。

一、恢复和发展生产是中心任务

新中国成立开辟了中华民族历史的新纪元，但是接手的国家却是一个破败不堪的烂摊子。1949 年，全国工农业生产跌入谷底。与历史上最高年产量相比，煤减少一半以上，钢铁减少80%以上，工业生产平均减少近一半。农业生产下降25%，全国粮食产量比抗战前降低21%，棉花产量相当于抗战前产量的54.4%。各地交通运输遭到严重破坏，物资奇缺，物价飞涨，市场混乱，工农大众生活异常困难。

恢复国民经济工作千头万绪，治理乱象，首先抓什么？周恩来的指导思想非常明确，恢复和发展生产是中心任务。他多次讲话指出，我们所接收的旧中国满目疮痍，是一个破烂摊子。我们决不能随随便便地在破烂摊子上建设高楼大厦，必须先打好基础才行。首先必须医治好战争创伤，恢复被破坏的工业和农业。他在1950 年4 月中旬的一次座谈会上指出，国内的基本问题是生产建设。但是，推动生产发展“必须有重点，有先后”。（一）应着重农业生产。（二）在工业方面，应着力于对国计民生有益并可救急的轻工业生产。（三）在商业方面，必须掌握与国计民生有关的商业，如粮食、布、煤等［1］35。根据这个布局，周恩来首先抓农业生产的恢复和发展。在1949 年11月中旬政务院的一次政务会议上，他就强调：“今天的工作中心是恢复生产，凡对恢复生产有利的都要尽量发展。要想恢复生产就必须依靠农村生产，它是可靠的基础”。1950年春节过后，要进行春耕生产。他在3月中旬签发的《政务院关于春耕生产的指示》中指出，（一）新解放区的政府工作人员，在“春耕期间，应以组织群众春耕生产为第一要务，一切工作均应服从春耕生产，努力做好解放后的第一个春耕工作”。（二）“在老解放区，继续在自愿互利的原则下贯彻组织起来的政策，反对互助变工中的不等价交换、强迫命令和自流倾向。提倡劳动发家，生产致富。反对不事生产、‘贫光荣’和‘靠斗争吃饭’的二流子思想”。（三）灾区春耕困难必多，应有计划地从生产救济粮中积存一些粮食准备春耕时吃用。（四）要规定正确地农产品价格政策并保证其实行［1］27。1950 年春，已开始在新解放区进行土地改革。这是关系农村社会结构和农业生产发展的大变革，政策性极强。他在发表《政务院关于一九五一年农林生产的决定》中，规定了一系列推动农林增产的政策措施。要求土地改革已经完成的地区，切实保护人民已分得的土地财产不受侵犯；贯彻合理负担的农业税收政策，对因善于经营、勤劳耕作和改良技术而超过常年应产量者，其超过部分不应增加公粮负担；奖励和优待劳动互助组；执行奖励主要工业原料作物生产的价格政策，保证征购和运销；实行山林管理，严禁烧山和滥伐；保障牲畜喂养者的利益等。这些措施的实施，使农业生产的恢复和发展有了政策的根本保证。

对于工业生产，周恩来一再强调，它同农业生产一样是恢复国民经济的中心工作。早在1949年11月政务院的那次政务会议上，他就明确指出：“今天的工作中心，在城市，重点是恢复工业生产。生产增加了，税收就可增加。”［1］121950 年5月，他再次指出：我们的中心工作是恢复和发展生产。我们看问题和决定政策都要以生产为中心。农业生产提高了，农民的购买力才能提高，工业才能发展。在城市，私营工商业在国民经济中所占比例很大。凡是有利于国计民生的生产，我们要保护和扶植，绝不能损害和妨碍它的发展。“我国经济恢复到战前水平，估计要三年左右。”［1］431951年3月初，他向出席工业会议等三个会议的代表作报告指出，农业生产发展了，购买力提高了，农民一方面能供给城市以工业更多的原料和粮食；另一方面到城市里来也要有东西可买。“所以，城市工作的中心就是生产力的提高，依靠工人阶级，团结各民主阶级，努力提高生产，发展生产。”［2］954还指出：“发展工业生产，首先是轻工业生产。从公有的到私人的都可以发展。”［1］137几天后，他主持政务工作会议再次强调：“重工业要搞，但轻工业在今天还要多一些才行。不仅私人要搞轻工业，国家也需要搞轻工业。只有这样，才能适应农村的需要，才能更快地积累资本，建设城市。今天发展轻工业是为百年大计准备条件。”［1］138“城乡互助，内外交流很重要，此中以城乡互助为重点。能这样，血脉才能流通，资本才能积累。”［2］955

商业方面主要是市场物价问题。早在1949 年11 月底，周恩来出席中央政治局会议就研究了平抑全国物价，减少财政赤字，安定民生问题。当时的金融资本大肆投机，物价波动严重，危害社会稳定。平抑物价的关键，主要是稳定上海等大城市的物价。中共中央决定，以上海为主战场打一场平抑物价的“银元大战”和“粮棉大战”。这两仗都取得“完胜”，投机商迅即破产。随后，中央又决定统一全国财政体制，巩固了平抑物价成果。民族资产阶级开始服了中国共产党的治国理政能力。饱受国民党反动统治恶性通货膨胀之苦的老百姓，开始过上了物价稳定的好日子。周恩来在1950年9月30日国庆节庆祝大会的报告中说，新中国成立后的一个迫切任务，就是扭转国民党反动派多年罪恶统治所遗留下来的财政经济的极端混乱危险的状况。为了稳定通货和物价，必须平衡财政收支和保证物资供给。由于中央人民政府在全国范围内掌握了充分的粮食、花纱布、煤炭、食盐等民生必需品，并克服了调动和贮存的严重困难，战胜了投机商人的扰乱，使全国大城市和灾区的供应问题得以顺利解决，1950 年3 月以来的全国物价已经基本上趋于稳定。“帝国主义者再三地认定年轻的中华人民共和国将被这些看来是无法解决的难题所压倒，而不得不向他们求教。但是一年来的经验证明：帝国主义的预言家是破产了；中国人民在经济战线上如同在军事和政治战线上一样是胜利了。”［3］43

二、参与领导社会大变革的土地改革和镇压反革命运动

在新中国成立伊始，抗美援朝、土地改革和镇压反革命，被称为三大革命运动，因为它们是安定国家、巩固革命胜利的三大擎天砥柱。抗美援朝是解决外患问题。土地改革和镇压反革命，是解决内忧问题。新中国成立时，西南、西北的许多地方还没有完全解放，消灭国民党军队的战争还在继续。朝鲜战争爆发后，国民党残余势力和反动地主阶级存在变天幻想，开始蠢蠢欲动。同时，这也是恢复国民经济工作的重要内容和争取国家财政经济状况根本好转的基本条件。不进行这样的斗争，国家不安定，社会不稳固，人民不能安居乐业，一百多年来中华民族梦寐以求使国家富强复兴的大规模建设无法进行。开国总理积极参与领导这场斗争。

（一）土地改革是消灭封建土地制度，解放和发展生产力的革命运动

还在转战陕北后期，周恩来就非常关注晋西北地区的土地改革情况，并发表了不少重要意见。新中国成立后，随着全国范围的解放战争的结束，将在拥有3.1 亿人口的新解放区开展土地改革运动，这是一场废除封建土地制度的大革命。毛泽东指出，土地改革这个战争，比渡江、剿匪要大，要复杂，要激烈。这是一场恶战，要搞三至五年全部解决。慢比快些好，出乱子少些，也不会太大地影响生产［4］111。周恩来谈到此情况发挥了毛泽东的观点。他说，全国土改，过半数以上还未实施，经过土改的人口只有1亿3000多万，还有3亿多人口的地区未进行，地富在3000 万以上，这样大的数字，劳动改造也不是一下子就成功。还指出，我们今后所面临的“更大的任务，就是消灭国内的封建敌人——封建土地所有制，就是说要实行土地改革，分配土地”［1］32。这将是涉及到几亿人口的一件大事，“是一个伟大的工程”［5］251,252，“是紧接着人民解放战争而来的第二场最激烈的阶级斗争”。我们在土改中要正确掌握政策，才可能顺利地完成这项艰巨任务［1］82。

新解放区土改政策与新中国成立前战争时期老区的土改政策有一个很大的不同，就是对富农政策的变化。1950 年2 月，周恩来陪毛泽东访苏期间，征询过斯大林的意见。斯大林赞同中共中央的中立富农政策。他们回国后，经过反复征求各方意见，最后形成的《中华人民共和国土地改革法》在6月底公布实施。《土改法》规定：“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯。”这样的规定就是为了最大限度地孤立和打击地主，稳定民族资产阶级，解放和发展生产力。周恩来多次讲话指出，巩固人民民主专政最重要的任务就是实施土地改革，现在进行的土改，就是要使农民从旧的生产关系桎梏中解放出来，保障约占中国人口百分之八十的农民的基本生存权利；同时也消灭反革命活动的最重要的社会基础——地主阶级；解放被封建生产关系所束缚的农业生产力，从而为中国的迅速工业化准备条件。“为了有准备地、有步骤地、有秩序地进行这一场斗争，中央人民政府已经先后发布了土地改革法、农民协会组织通则、人民法庭组织通则、关于划分农村阶级成份的决定等项指导文件，决定在1950年冬季只在一万万人口的地区进行土地改革工作，而将其他地区留在明年或明年以后进行。”［3］41-42他还指出：完成全国新解放区的土地改革，除一些少数民族地区外，需要两三年时间。

周恩来对于土改工作中出现的政策性问题及时予以纠正，以使土改运动健康发展。一是关于华侨较多地区的土改政策问题。这主要是广东、福建等地。他在政务院颁布《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》之前，同华侨事务委员会主要负责人廖承志等研究修改该草案时说，土地改革是一场消灭封建土地制度的大革命。大多数华侨是由于在旧中国不堪忍受地主的残酷剥削和压迫，无法生活才背井离乡，出走异国的，或者被当作“猪仔”贩到国外的。大多数华侨眷属在土改中会得到好处，他们会拥护土改的。但估计还有百分之二至四的华侨地主，他们的土地要被没收分配，这些人是不会满意的。如果我们在华侨地主的房屋问题上给以照顾，就会波而不动，这对我们团结国外华侨有好处，而且他们的房子大都是用寄回的侨汇盖的，不是封建剥削来的，要把这些情况向干部和农民讲清楚［1］93。据此精神，文件对华侨的一些特殊情况给予了照顾。二是关于土改后农民开始富裕冒尖问题。他主持政务院会议针对反映的有人说农民在土改后怕冒尖时指出，在旧社会，广大农民终年辛劳而不得温饱，他们是那样渴望改善自己的生活。土改以后，有了改善生活的可能，自然在增产之后，就首先改善他自己的生活，这是可以理解的，也是合理的。只有使农民生活有所改善，才能鼓舞他们更好地去增产。爱国主义与发家致富并不矛盾［1］163-164。此外，他还回答外宾的问题说，中国实行了土地改革，把农民从封建制度的剥削和束缚中解放出来，但这并不妨碍其在私有基础上的发展。今天中国经济仍然包括五种成分，这五种经济在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进中国社会经济的发展［1］184。到1952 年底，土地改革运动，除一部分少数民族地区及台湾省外，在大陆基本完成。全国新老解放区完成土改地区的农业人口，占全国农业人口的90%以上。将没收征收的约7 亿亩土地分给了约3 亿无地少地的贫苦农民，获得经济利益的农民约占农业人口的60—70%。

（二）巩固人民民主专政的镇压反革命运动

反动势力是不打不倒的。新中国成立之初，国民党反动军队主力被歼灭了，但各地还潜伏着国民党派潜的特务等各种反革命分子约60 万，反动党团骨干分子约60 万，不断伺机进行抢劫、暗杀、爆炸等各种破坏活动。朝鲜战争爆发后，反革命分子的破坏活动更是猖獗。为了保证土地改革和经济恢复工作顺利进行，特别是为使抗美援朝战争开始后有稳固的后方环境，1950 年10 月中共中央发出《关于镇压反革命活动的指示》，12月开始在全国大张旗鼓地开展镇压反革命运动。

镇压反革命运动打击的重点对象，是特务、土匪、恶霸、反动党团骨干及反动会道门头子。这些反革命分子是反动政权长期统治的社会基础。新生的革命政权只有把这些直接危害人民的反革命分子和各种反动势力扫除干净，政权才能巩固，人民才能扬眉吐气，发挥积极性建设新国家。周恩来在1951年中央统战部的迎春茶话会上讲话说，目前我国面临的中心任务有三个：抗美援朝、土地改革、镇压反革命。“我们必须进一步掀起抗美援朝运动的高潮，并把它同土地改革、肃清土匪、镇压反革命等项工作结合起来。在抗美援朝的前提下，对最反动的反革命分子、间谍、破坏分子、恶霸等进行严厉的镇压。这样做，不但劳动人民称快，就是上层资产阶级、上层知识分子也会拥护。”［1］120镇压反革命的政策性极强。镇反初期的工作有些过于宽大，致使一些首要的、怙恶不悛的反革命分子没有受到应有的制裁，广大群众深感不安。这次大张旗鼓镇反的工作路线，就是党委领导，全党动员，深入发动群众，吸收各界人士参加，严格审查捕人和杀人名单，注意斗争策略，反对草率从事，把公安、司法等专门机关的工作和广大人民群众的积极性结合起来，实行“稳、准、狠”的镇反方针。1951年从上半年到下半年，周恩来在多次会议上解释这个方针指出，清匪反霸、镇压反革命，是与抗美援朝紧密联系的一项主要任务。在反动统治阶级被打倒后，我们是要镇压的，不镇压就不能达到改造大多数一般的反动人员的目的。我们杀的只是罪大恶极的有血债的和有其他严重罪行的，还有那些严重损害国家利益的极少数的反革命首恶分子。“对于没有血债、民愤不大和虽有严重地损害国家利益但尚未达到最严重程度而又罪该处死的，也采取了判处死刑，缓期执行两年，强迫劳动，以观后效的政策。”［1］167“只有镇压，才能表现出对自首、悔过的反革命分子和一般反动分子的宽大，才能达到改造他们的目的。为了建立新民主主义社会并进入社会主义社会，我们就不能对罪大恶极的反革命分子施仁政。”他还指出，去年清匪137万，去年底所剩不过10 多万人，今夏保证基本肃清。“镇压反革命要稳、准、狠。稳，就是不乱来；准，就是要看清对象；狠，就是该杀的就杀。抓住这三个字就不会犯错误。”［1］145“镇反、反霸公开好处多，不仅教育群众，更主要的确是群众教育了干部和民主人士。”“反革命不会一下子死心的，镇反是长期斗争，提高警惕，党要成为警钟，并为人民示范。”［6］292经过大半年紧张而又细致的工作，隐藏在各地的反革命分子被揭露、逮捕，尤其是对匪首、恶霸的打击比较彻底。1951 年8月下旬，周恩来和最高人民法院院长沈钧儒联名签发《政务院、最高人民法院关于清理反革命罪犯积案的指示》，对镇反运动后期定案工作提出明确要求。《指示》指出，在清理工作中，必须采取严肃谨慎的态度，必须严防草率从事；必须反系统的侦察审讯、号召坦白和向群众调查等各方面所得的材料加以综合研究，然后定刑；严禁不重证据轻信口供、刑讯逼供的错误作风。在处理案犯时，必须勿枉勿纵。为鼓励犯人悔过自新，除民愤极大者应处极刑外，凡犯人自动坦白其罪行并证明属实或有立功表现者，应酌情从宽处理。10月底，全国规模的群众性镇反运动基本结束。少数镇反不彻底地区的扫尾工作到1953年秋全部完成。

三、领导治理水患两大工程：根治淮河和荆江分洪

周恩来在上个世纪70 年代讲过：解放后20 年我关心两件事：一个水利，一个上天（导弹、卫星）。当时，导弹、卫星工作根据周恩来一定要做到“严肃认真，周到细致，稳妥可靠，万无一失”的指示，一些类型的导弹已发射成功，“东方红一号”卫星播放出来的《东方红》乐曲在宇宙遨游。

中国是水患大国，周恩来从新中国建立之始就始终抓水利工程建设。他说，水利是关系人民生命的大事，我虽是外行，也要抓。1949 年发生了严重水灾，全国被淹耕地约1亿亩，粮食减产约120 亿斤，灾民约4 千万。他接见各解放区水利联席会议代表讲了“大禹治水，三过家门而不入”故事，勉励水利工作者要下决心为人民除害造福。他说：水利做的是开路的工作，“种树”的工作。水利工作本身就是为人民服务。假如中国的全部水能都能利用，那将是一件多么伟大的事业呀！［1］13。1950 年3 月中旬，鉴于1949 年全国发生大面积水灾，严重影响了农村经济的恢复和发展，周恩来与水利部长傅作义共同签发《政务院关于1950 年水利春修工程的指示》说：“这些灾情主要系由于江河堤防的溃决和泛滥，虽经去年秋冬努力抢救与自然涸复，绝大部分地区已可进行春耕，但造成水灾的自然因素依然存在。故今年水利建设的方针，仍以防洪、排水和灌溉为首要的任务。”春修工程要“以黄河、长江、淮河等主要河流为工作的重点”，提高工程质量，以期“保证再遇1949年同样的洪水也不生溃决”。随后，在政务会议上他还指出，中国是个农业国，河流长期失修，“是多灾多难的国家”，“江、淮、河、汉，几乎年年有灾”。现在人民政府已经注意到这个问题，准备大修水利，治理水灾［1］30,41。

新中国成立初始，周恩来主要抓了治理水患两大工程：根治淮河和荆江分洪。

（一）首抓根治淮河工程

1950 年夏，皖豫淮河流域连降大雨，淮北地区受灾为百年罕见。在皖北，有3100 万亩土地被淹，900万人口遭灾，加上河南等地共有六七千万亩土地遭灾。安徽省委给中央报告说：由于水势凶猛，来不及逃走，或攀登树上，失足坠水（有在树上被毒蛇咬死者），或船小浪大，翻船而死者，统计489人。毛泽东看到这些电报后接连给周恩来四个批示，提出治理淮河问题。淮河流经豫皖苏三省，“秋起即组织大规模治淮工程，期以一年完成导淮，免去明年水患”［7］85。治淮应三省同时动手，“治淮开工期不宜久延，请督促早日勘测，早日做好计划，早日开工”［7］86。

根据毛泽东根治淮河的指示精神，周恩来与傅作义一起，召集水利专家和财政、物资部门的负责同志，一起制定大规模治淮工程的计划。当时的主要问题有两个，一是国家的物力财力比较紧张，特别是在抗美援朝战争打响后，国家财政更是吃紧，再抽出一部分物资和经费治淮非常困难。二是治淮方针有不同意见，一时不容易统一，形成共识。周恩来多次参加会议，听取各方意见，研究如何解决困难，落实毛泽东提出的要在1950年开工治淮的要求。他强调，国家在抗美援朝军费开支骤增、财政经济困难的情况下，中财委仍然拨款大力支持治淮。这很不容易。我们要充分动员和组织人民群众，自己动手，治理淮河。兴修水利。我们不能只求治标，一定要治本，要把几条主要河流，如淮河、汉水、黄河、长江等修治好。我们今天必须用大力来治水。1950 年10月，他主持中央人民政府政务院会议，作出了《关于治理淮河的决定》，并于当天发布。《决定》提出“蓄泄兼筹，以达根治之目的”的治淮方针和“三省共保，三省一齐动手”的团结治淮的原则。随后他在政务院的政务会议上讨论傅作义的《关于治理淮河问题的报告》的讲话中说，今年长江、黄河、汉水和淮河都有水灾，但是淮灾最急，是非治不可的。根据国家财力、物力等实际情况，治理淮河的原则是：（一）统筹兼顾，标本兼施；（二）有福同享，有难同当；（三）分期完成，加紧进行；（四）集中领导，分工合作；（五）以工代赈，重点治淮。“治淮的总的方向是：上游蓄水，中游蓄泄并重，下游以泄水为主。从水量的处理来说，主要还是泄水，以泄洪入海为主，泄不出的才蓄起来。”“这次治水计划，上下游的利益都要照顾到，并且还应有利于灌溉农田，上游蓄水注意配合发电，下游注意配合航运。”［1］91这样，一个时期有争议的关系治淮工程的蓄洪与泄洪、上游与下游、近期与远期、除害与兴利等几个重大问题都解决了。

在落实《关于治理淮河的决定》过程中，周恩来专门听取苏北行署负责人汇报，研究治淮第一仗的方案。苏北选准开挖灌溉总渠作为治淮第一仗，会上有不同意见。周恩来最后拍板说，现在志愿军入朝作战，国家要首先保证作战需要，财政和物资确实很紧张。大家能体贴国家困难，这很好。但是，苏北人民在战争期间，响应党的号召，上去那么多人，流了那么多血，出了那么多烈士，我们应该支持。当场就批准修建苏北灌溉总渠，要求他们像建新沂河那样建好这条总渠。

1950 年11 月下旬，淮河上游、中游和下游的治淮工程先后动工，有80 万民工参加。经过9 个月奋战，第一期治淮工程于1951 年7 月下旬完工，达到了“大雨小灾、小雨免灾”的目的，初步解除了淮河流域严重水灾的威胁。1952 年5 月，毛泽东亲笔题词：“一定要把淮河修好！”表彰参加治淮工程全体人员。

（二）亲抓荆江分洪工程

万里长江，险在荆江。荆江是长江自三峡奔腾而出，后从湖北荆州枝江（现属宜昌）到湖南岳阳城陵矶的河段，全长360 公里，河道蜿蜒曲折，有“九曲回肠”之称。由于泥沙不断沉积，河床已高出两岸平原，成了“地上河”。1949年长江发生大水，险些造成荆江大堤决口、长江改道的毁灭性灾害。这一年大水过后，水利专家酝酿出荆江分洪工程方案，经当时的中南局报送了党中央。1950 年10 月，毛泽东、周恩来等听取中南局领导同志的汇报。中央批准了这个方案。

周恩来非常重视荆江分洪工程的修建。他在1951 年1 月的政务院会议上讨论1951 年水利工作指出：“长江的荆江分洪工程，在必要时要用大力修治。否则，一旦决口，就会成为第二个淮河。”［1］116但是，修建这个大工程涉及到湖北湖南两省利益问题。荆江流域的江北是江汉大平原，江南到湖南境内则是洞庭湖区。从明朝起就修有荆江大堤，出现超大洪水，往往“舍南救北”。现在拟修建的分洪工程在湖北，但分洪、泄洪则涉及湖南洞庭湖区。由于历史上有上述矛盾，这就要首先处理好湘鄂两省关系。在1952 年2 月中旬召开的荆江分洪工程会议上，两省相关部门负责人都表示拥护尽早开工，但对分洪涉及湖南利益，认识难以统一。情况反映到周恩来那里，他请水利部副部长、党组书记李葆华去找中南局代理书记邓子恢，分别做湖北元老张难先（时任中南军政委员会副主席）和湖南元老程潜（时任湖南省政府主席）的工作，并转达他本人的意见。邓子恢找了两老，两省都表示完全同意中央决定。

荆江分洪第一期主体工程有三大块。一是在荆江右岸沙市对面上游15 公里处的虎渡河太平口建进洪闸；二是在两省交界主要位于湖北公安县境黄山头东麓建节制闸；三是在主要位于公安县境的分洪区（即蓄洪区）修南线大堤。抢修这三大主体工程工期短，但耗资大。3月上旬，周恩来电报邓子恢，抢修南岸蓄洪区堤及两个闸所需器材，除中南可自行解决外，尚缺物资须由中央调拨，望即作出详细计划，经电中财委请拨。如人力及其他尚有困难，亦请电告。

经与多方商议，周恩来对主持起草的《政务院关于荆江分洪工程的规定》作了反复修改，以更充分地照顾到湘鄂两省人民各自利益。《规定》于1952 年3 月29 日报送毛泽东等领导人审阅。他在信中指出，关于荆江分洪工程，经李葆华与顾问布可夫（苏联专家）去武汉开会后，又亲往沙市分洪地区视察。“他们均认为分洪工程如成，对湖南滨湖地区毫无危险，且可减少水害。工程本身关键在两个闸（节制闸与进洪闸）。据布可夫设计，六月中可以完成，中南决定努力保证完成。我经过与李葆华电话商酌，并转商得邓子恢同志同意，同时又与傅作义面商，决定分洪工程规定修改如现稿。这样可以完全解除湖南方面的顾虑，因工程不完成决不分洪，完成后是否分洪还要看洪水情况，并须得政务院批准。至北岸分洪的根治办法及程颂云所提意见，当继续研究。”［8］229经毛泽东等同意后，3 月31 日，政务院发布了《关于荆江分洪工程的规定》。

荆江分洪工程于1952 年4 月5 日全面开工。5月，毛泽东、周恩来分别题词祝贺。毛泽东主席题词是：“为广大人民的利益，争取荆江分洪工程的胜利”。周来恩总理题词是：“要使江湖都对人民有利”。参加工程建设的30万军民深受鼓舞，奋战热情更加高涨，以75 天的惊人速度，提前15 天建成荆江分洪第一期主体工程。

荆江分洪工程建成后一年多即经受了严峻考验。1954 年夏，汛期天气反常。长江流域的“梅雨”季节较常年延长了约一个月时间，造成长江流域雨日增多，遭受覆盖面广的特大降雨，形成了长江流域百年罕见的特大洪水，荆江河段各站水位均超过历史最高纪录。中央防汛总指挥部果断决定首次运用荆江分洪工程，于7 月下旬到8 月初三次开闸泄洪，确保荆江大堤，不仅使江汉平原和洞庭湖区直接受益，而且保证了九省通衢的武汉三镇和沿江城乡7500万人民的生命财产安全。它充分发挥了江湖两利的显著效益。毛泽东得知这一喜讯后，再次挥毫题词：“庆祝武汉人民战胜了一九五四年的洪水，还要准备战胜今后可能发生的同样严重的洪水。”周恩来对荆江分洪工程发挥的效益非常满意。他要求长江流域规划办公室再接再厉，继续研究种种彻底解决长江水患的方案，将荆江防洪治本工程作为三峡工程规划方案的组成部分，先于三峡工程完成。长江流域规划办公室按照周恩来这个意见，提出了具有独立功能的荆江防洪工程方案。周恩来数次听取他们的汇报，批准了适时兴建该工程的计划。

四、参与领导建设清廉政府、打击不法资本第一仗：“三反”“五反”运动

“三反”“五反”运动，是在开展爱国增产节约运动中引发出来的。1951 年10 月，为了支援抗美援朝战争，中央决定开展增加生产、厉行节约运动。这既是保证抗美援朝前线物资供应的需要，也是准备大规模经济建设积累资金的需要。是月下旬，全国政协会议开幕，毛泽东在开幕词中提出，增加生产、厉行节约，以支援中国人民志愿军，是中国人民当前的中心任务。11 月初，周恩来在政协会议作总结讲话，指出：我们这次会议响应毛主席的号召，把增产节约运动作为我们会议的重要任务之一。他要求所有企业、部队、机关、团体“在编制上、工作上、人事上、作风上都要检查，能精简节约的都要精简节约，不必要的财政开支一定要减少，一切物资器材一定要查清。这样，才能把国家的人力、物力和财力用到最适当、最需要的地方”［9］。下旬，他进一步指出：1952年工作的“中心环节在增产节约。有了抗美援朝的胜利基础，应进入增产节约的积累资本、增加生产、加强力量、改善工作的阶段”。“增产节约运动是积极的建设性的运动，不是消极的，为我们的建设工作准备条件，开辟顺利的道路”［10］。随后，周恩来作为以毛泽东为核心的主要领导成员参与领导这场旨在建设清廉政府、打击不法资本第一仗的“三反”“五反”运动。

（一）参与领导“三反”运动

增产节约运动的开展，暴露出各级党政机关内部存在许多惊人的贪污、浪费现象和官僚主义问题。1951 年11 月初，东北局向中央报告了贪污、蜕化问题的严重情况，认为反贪污、蜕化斗争是复杂尖锐的斗争。11 月下旬，华北局向中央报告了河北省揭发出刘青山、张子善二人在任中共天津地委书记、天津行署专员期间堕落成为大贪污犯的严重罪行。12 月1 日，中共中央作出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》。这个《决定》由周恩来指导起草，报请毛泽东审阅批准，再经周恩来定稿后发出。中央决定，在党的领导下，分党政军三个系统成立各级增产节约检查委员会，由首长负责，亲自动手，采取自上而下和自下而上相结合的办法，检查贪污浪费现象，开展这场斗争。

1952 年元旦，毛泽东在中央人民政府的团拜会上讲话，号召全国人民和一切工作人员行动起来，大张旗鼓、雷厉风行地开展反对贪污、反对浪费、反对官僚主义的斗争，将这些旧社会遗留下来的污毒洗干净。中共中央发出指示，要求各单位立即限期发动群众开展“三反”斗争。

1月上旬，周恩来先是在全国政协会议上作报告，介绍“三反”运动情况，指出，贪污、浪费、官僚主义的毒害，在中国的阶级社会中已有几千年历史，有着深厚的社会基础。要完全彻底铲除这一积害，必须全社会动员起来。随后，他主持召开中央一级党政军和群众团体的干部大会，由中央节约检查委员会主任薄一波作关于开展“三反”运动的动员报告。周恩来讲话指出：“三反”运动是一场严肃紧张的革命斗争，“需要我们全国党政军民的全体人员以极严肃的、认真的和负责的态度，无一例外地一致来参加这一斗争”。是月中旬，他在政务院会议上进一步说明了建国以来所抓一系列重大任务的关系。讲话指出，在我们统一财政经济、稳定物价和进行三大运动之后，再进行三反运动是适时的。运动的方向是为了节约资金、积累资金，建设我们的国家。他强调运动“必须发动群众，依靠群众”，还要做到“言出法随”，健全制度。“如果我们不以严格的制度限制或制裁这些不法行为，国家的前途是不可想象的。”［11］随着运动的广泛开展，许多地方对掌握政策问题上认识不一致，执行有偏差。周恩来对制定和执行政策方面花了不少心血。1952 年1 月中旬，周恩来主持中央直属机关总党委扩大会议，他宣布运动进入集中力量打“老虎”阶段和党中央的“打虎”方针。下旬，他出席政协会议，讨论《中华人民共和国惩治贪污条例（修正草案）》。随后，他在为中共中央起草的致各地征询对《惩治贪污条例》意见的电报中，提出多数从宽、少数从严、以前从轻、以后从重的量刑方针，并估计在已发现的贪污行为的人中需要处刑的约为百分之五到十。还指出：现在各地所发现的贪污行为，其中包括不小一部分属于浪费而非贪污性质，而一般曾占公家小便宜业已悔改的和劳动人民中曾偷窃小额公共财物业已悔改的，都应不按贪污论罪［1］212。

周恩来对于贪污犯罪如何具体量刑，持非常慎重态度。他反复征求各方面意见，经过多次修改，最后确定为：（一）对贪污在一千万元（相当于后来发行的人民币一千元）以上的案件，可在国家工作人员中选择几种不同类型，即应处以死刑、徒刑、缓刑、免刑的，举行公审大会，以推动打虎斗争；对资本家中的犯罪分子则暂不举行公审。（二）对贪污在一千万元以下的案件，如情节属于可从轻处刑者则可免予处刑，而只给以不同程度的行政处分，以争取和改造在贪污人数中占绝大多数的情节轻微者，以利“三反”斗争和建设工作；如情节属于加重处刑的，则从重处刑。为了更好地体现中央的惩治方针，他还为中共中央起草《关于解除小贪污分子的顾虑及其处分问题的指示》，规定：“凡贪污在一百万元以下者，只要情节不严重恶劣，彻底承认贪污的错误，保证不再重犯，可一律不以贪污分子看待，并免除其行政处分”，等。《指示》还指出：执行此决定，约有百分之七十以上的贪污分子可免予行政处分，不以贪污分子看待，约有百分之二十以上的贪污分子给予行政处分，不给予刑事处分。如此，可立即解除百分之九十以上的小贪污分子的顾虑，并可推动一批新的小贪污分子的坦白立功，以便集中力量于“打虎”和处理大中贪污分子的工作［1］215,221-222。

周恩来在参与领导运动的过程中，始终坚持把握好政策，注重证据，定案一定要实事求是。对于已是国家干部的原国民党起义军官，他在为中央军委起草的电报中指出：“对起义部队的“三反”运动，重点在教育改造，保证以后不犯，而不再追赃法办。只对其中不堪造就的分子，则可借此淘汰一批，但亦不宜占起义军官的比例过大。”对贪污问题的时限，确定在“真正实行革命政治制度、即实行民主改革以后”［1］231。这种区别对待的政策，缩小了打击面，稳定了原起义部队的国家干部。农业部有一个被定为大贪污犯的干部，报送材料拟处死刑。周恩来花了通宵审查案情，认为证据不足，予以纠正。7月中旬，他签署《政务院关于胜利结束“三反”运动中几个问题的指示》，进一步强调：“如确无贪污，而被误疑或误定为贪污分子者，必须予以平反。”［1］249实事求是包括两个方面。对于证据确凿的大贪污犯，周恩来决不姑息。对后来号称为共和国第一大贪腐案的刘青山、张子善的犯罪，他于1952年2月4日电复河北省人民政府主席“准予将二犯判处死刑，立即执行，并没收其全部财产。”［8］786 月初，“三反”运动进入最后定案处理阶段。他参与修改定稿的《中共中央关于争取胜利结束“三反”运动中的若干问题的指示》要求，“定案工作应采取实事求是、不怕麻烦、坚持到底、不枉不纵的方针。‘是者定之，错者改之，应降者降之，应升者升之’，必须做到如实合理地解决问题”［12］222。“三反”运动于1952 年10 月结束。据统计，全国县以上党政机关贪污千元以上者，为10.8万人，占参加“三反”运动总人数的2.8%。贪污万元以上受到刑事处理的大贪污分子占3.64%，其中立即执行死刑的为42 人。这说明“三反”依法斗争的发展是健康的。“三反”运动教育了干部的大多数，挽救了犯错误的同志，清除了干部队伍中的败类，是新中国建设清廉政府的良好开端。

（二）参与领导“五反”运动

随着“三反”运动的广泛开展，各地各部门都清查出一些机关人员同社会上不法资本家内外勾结、侵吞国家资产的案例。这些资本家普遍都有行贿、偷税漏税、盗骗国家财产、偷工减料、盗窃经济情报的违法行为。1951 年12 月上旬，周恩来约见华东财经委员会负责人询问上海工商界的情况，指出，资产阶级为追求暴利，会力图摆脱国家的管理和国营经济的领导。我们不能孤立地讲公私兼顾，而一定要在服从国家经济领导的条件下讲公私兼顾。我们不能抽象地讲劳资两利，而一定要在承认工人阶级领导的前提下讲劳资两利。我们不能提倡盲目生产，而一定要逐步实现国家生产总计划的领导。我们不能让资本家谋取暴利，而只能在国家规定的限度内或议定的价格内取得合法利润。我们不能容许行贿、欺诈、偷漏、盗窃、引诱等犯法行为继续发生。我们不讳言限制资本主义，只能走向社会主义而不能走向资本主义。他请华东财经委员会将以上几点转告上海资产阶级［1］201。

1952 年1月5日，周恩来在全国政协会议上进一步阐述了党对资产阶级的政策。他指出，今天的中国民族资产阶级有其积极进步的一面，发挥着一定的积极作用。但也有其黑暗腐朽的一面。“他们中间有很多人，常常以行贿、欺诈、暴利、偷漏税等犯法行为，盗窃国家财产，危害人民利益，腐蚀国家工作人员，以遂其少数人的私利。这种情形如果不加以打击和铲除而任其发展下去”，“其前途将不堪设想”。“中国经济的发展道路将不是新民主主义而是资本主义，将不是走向社会主义而是回复到帝国主义的附属国或殖民地的经济”。他号召“全国工商界人士参加这一斗争，进行检举和坦白运动。这不仅在巩固人民民主政权和树立新的社会风气上将有所贡献，即在工商界人士的自我改造上也将有所收获，并有利于与全国最大多数人民一道前进”［8］4,5,6-7。1952 年1 月26 日，中共中央发布《关于在城市中限期展开大规模的坚决彻底的“五反”斗争的指示》，要求依靠工人阶级，团结守法资本家及其他市民，“向着违法的资产阶级开展一个大规模的坚决的彻底的反对行贿、反对偷税漏税、反对盗骗国家财产、反对偷工减料和反对盗窃国家经济情报的斗争”。2 月上旬，“五反”运动在全国展开，很快形成高潮。从揭发出来的情况看，不法资本家的“五毒”行为涉及面广、情节恶劣。据上海、天津、武汉等大城市揭发材料看，有偷税漏税行为的资本家在80—90%；在北京，有行贿行为的占25%以上。上海大康西药行不法资本家王康年丧心病狂，用废棉烂棉制造急救包送往抗美援朝前线，造成一些负伤战士被截肢致残甚至死亡。这样的典型案件被揭发后，激起全国人民无比愤慨。“打退资产阶级的猖狂进攻”，成为全国上下强烈呼声。

“五反”运动轰轰烈烈展开后，掌握和执行政策，从某种意义上说，比“三反”运动更为重要。它涉及党对资产阶级的政策和统一战线问题。周恩来从运动之始就非常重视政策的制定和把握问题。他在1952 年3 月上旬的政务会议上明确指出，资产阶级向我们发动的进攻是一场阶级斗争，但性质属于经济问题，不是政治问题，因此，“五反”运动是统一战线内部的斗争。我们开展这一斗争，是为了团结资产阶级，使它去掉“五毒”，而不是消灭资产阶级。斗争虽然激烈，但通过斗争统一战线内部是更加强了［1］223。3月下旬，在政务会议上讨论《中华人民共和国惩治贪污条例》时，他进一步讲了对“五反”的政策，指出：“三反”从严，“五反”从宽。因为“三反”是对国家工作人员的，他们有职有权，对贪污者要从严惩办［1］229。上海是中国资产阶级最集中的城市，也是资本家实施“五毒”最厉害的城市之一。上海的运动开展后，火力很猛。周恩来派薄一波前往指导运动。为了使各地及时掌握政策，1952 年3月上旬，中共中央发出《关于在“五反”运动中对工商业户分类处理的标准和办法》，规定基本原则是：过去从宽，将来从严；多数从宽，少数从严；坦白从宽，抗拒从严；工业从宽，商业从严；普通商业从宽，投机商业从严。还规定将运动中的私营工商业户分为五类：守法的、基本守法的、半守法半违法的、严重违法的和完全违法的，要求各地将后两类的比例严格控制在工商业户总数的5%左右。根据这一指示，周恩来具体指导一些城市的运动。那时的武汉也是运动一个重点地区。他在修改审定中央关于保护武汉工商界上层代表人物问题给中南局的电报中加了一段话，批评武汉市“打击大工商业户面过大，而且工比商大”的偏向，要求他们“仔细加以检查”［8］295。他在为中共中央起草的给上海的批示中，将一批上海最大的民族工商业者定为守法户，确定守法户占上海工商业户总数的20%,基本守法户占30%，半守法户占25%［13］。这大体成为各地划类的一个基本控制线。他还举一个案例进行具体分析说：这个人“对国家的负担有一千亿，违法虽然不小，但与一千亿比起来，那是很小的。他的违法有大部分是隐匿敌产，但这不能怨他，因从前不是他当家”。“我们办事要公道”。薄一波说：“这个‘标兵’一树，在上海以至全国各大城市产生了很大影响。”［14］174

1952 年5 月30 日，周恩来主持政务院会议讨论关于结束“五反”运动时的几个问题的报告，宣布运动将于6月结束。对极少数罪大恶极的，如王康年，不严办不行。但对绝大多数的要从宽处理。“五反”运动的目的“是要去掉‘五毒’，改造社会。因此，一律不再继续搞下去了，没有搞的地方一律不搞了。”［15］6 月13 日，他签署《政务院关于结束“五反”运动中几个问题的指示》，要求各地实事求是地进行最后的核实定案工作。《指示》指出，在“‘五反’运动中，各地对工商户违法所得数目的计算，有些方面由于追算较远、折价较高、计算范围较广、标准先后不同以及其他原因，以致计算偏高偏广。在这方面，必须重新核实定案，不应该计算的一定不要计算，可计算可不计算的也不要计算，而应该计算的则必须计算，使既合乎处理从宽的原则，又利于工商业的迅速恢复和发展”［8］394。经过“五反”运动后，如何看待与资产阶级的关系，成为党内外普遍关心的问题，不少人特别是工商界人士对此感到疑惑。针对这种社会动态，周恩来于1952 年6 月19日在中央统战部召开的全国统战部长会议上作《关于中国民族资产阶级问题》的报告。他指出：在国内把帝国主义、封建主义和官僚资本主义的势力基本上肃清后，“国内的阶级斗争就突出地表现在人民民主统一战线内部”，即在“农村中的主要矛盾就变成广大农民跟农村中的资本主义势力的矛盾”；在城市，“主要矛盾就变成无产阶级跟资产阶级这样一个矛盾了”。这样，“现在发生了一个新的问题，就是如何正确对待资产阶级的问题”。“中国的民族资产阶级有一个特点：从新民主主义到社会主义，它既是我们的朋友，又是要被消灭的阶级。”一方面，损人利己，唯利是图，投机取巧，是资产阶级的本质，“他们是要按照这个方向发展的，因此，必须进行长期的斗争”，“斗争就是改造”，“所谓改造，在经济上，就是要使他们的经济发展受到限制，但又要使他们有利可图，有适当的发展；在政治上，要吸收他们的代表参加政府，并使他们在政治上受到影响”。另一方面，“资产阶级还有积极的进步的一面”。“中国的经济是落后的，要实现工业国有化和农业集体化，还需要一个相当长的时间”，因此，“要发挥资产阶级的积极性，让它发展有利于国计民生的经济事业，使我们的经济能更快地发展”。“所以我们和资产阶级的联合，不仅政治上有可能，经济上也有需要”。这样做，“都是为了将来便于和平转变到社会主义，为消灭资产阶级准备条件”。我们“一定要非常坚决又非常稳当地掌握方针政策”，既要注意防止“急躁地把前途当作今天要实行的政策，超越现阶段的政策”的“左”倾冒险情绪；又要注意防止“忘掉前途，忘掉坚定的方针，盲目地只顾眼前的利益，同化于人家，在资产阶级糖衣炮弹的进攻下，犯右倾机会主义的错误”［1］243-244。周恩来的这个讲话，实际上为即将对资本主义工商业进行的社会主义改造作了理论准备。