基于多源流框架的港珠澳大桥建设决策过程研究

官华 唐晓舟 何力武

（1.中山开放大学，广东中山，528403；2.中山火炬职业技术学院，广东中山，528436；3.广州开发区政策研究室，广东广州，510670）

港珠澳大桥建设从1983年提出动议，到2009年12月宣布开工[1]，最后在2018年10月正式开通，标志中国交通建设史上里程最长、投资最多、施工难度最大的跨海桥梁建设取得圆满成功[2]。从决策的视角分析看，港珠澳大桥建设决策过程交织了港澳地区与内地、中央和地方等跨区域、多个层级的方案协商和利益博弈，决策面临较大的模糊性和不确定性，呈现出不同于其他项目合作的独特性。港珠澳大桥的战略和经济价值显著，但提出后迟迟未能进入政策议程，而是在20多年后才能达成合作。对决策过程中行动者及其立场，最终决策的影响因素等问题的研究，可以帮助人们了解决策过程的复杂性，对今后合作建设大型跨域基础设施和区域治理具有一定的借鉴意义。

本文以下基于多源流框架分析方法，分析港珠澳大桥建设项目立项决策中的问题源流、政策源流与政治源流，分析各方参与者在“一国两制”制度安排下的行动、立场与互动，从而实现对这一决策过程再审视。

一、关于港珠澳大桥项目建设决策的研究的分析

早期港珠澳大桥建设决策的研究，主要关注基础设施建设、区域治理、公共决策、工程管理等领域的问题，多集中于对大桥战略意义及周边区域影响的分析，对决策过程的研究则偏重于对某一参与者、某一问题和过程的描述和讨论。其中，邵善波、杨春研究了经济效益、方案综述、共识与分歧等问题[3]，金心异分析了“单Y”与“双Y”方案的分歧问题[4]。

近年来，对大桥决策和建设过程的研究逐渐增多，如邱大灿等较早注意到粤港澳三地体制、技术标准等差异给大桥工程前期决策、建设管理等提出的挑战[5]。金帅等认为中央政府适当承担协调职责、三地充分沟通，按决策事项基本属性建立多层次协调决策架构等原则，保障了项目协调决策体系设计与优化[6]。张劲文等分析了大桥建设中以政府为主导的多层次政府式委托代理关系[7]。何力武等分析了粤港澳三地在大桥问题上的合作动力和竞争焦点，并具体考察了中央政府在其中所采用的协调方式及对三方合作和竞争的影响[8]。刘珺如和毛艳华指出大桥跨区域协调制度的三个特征：以政府间协议为基础确立权能和规则秩序、问题导向的地方政府主导的项目协调机制、有限的公众参与的不同利益群体的协调机制，这三种机制着眼于三地合作过程中实际问题的解决，但较少将这些协调安排制度化[9]。韩莹莹等指出，中央的统筹、跨域协调机构的构建、跨界协调沟通机制的形成、具有约束力的规则协议的制定是大桥建设过程中的区域合作机制的实现要素[10]。

从目前的研究成果来看，对港珠澳大桥建设决策的研究还缺乏对一些重要影响因素及其作用的综合分析。

二、多源流分析框架及其在公共政策制定领域中的应用

（一）多源流分析框架

在公共政策议程研究分析方面，上世纪80年代金登等发展起来的多源流分析框架成为了一个重要分析框架，它强调政策企业家在政策窗口出现的短暂时间内，推动问题源流、政策源流、政治源流“三源流合一”以实现政策的变迁，对于解释模糊条件下的政策变迁过程具有较强解释力[11]。

多源流分析框架最早是基于美国联邦制下的议程设置的分析框架，其后在欧洲等地案例研究中得到拓展，在欧美国家的外交政策、医疗卫生、城市管理等决策领域得到检验，研究成果较多。但对其也存在着一些争论，主要集中在五个方面：一是没有形成明确的、可以进行假设检验的命题，在研究方法上更多使用定性研究而非定量研究，难以进行比较分析、进一步检验在不同领域、不同地域的适用性等[12]96。二是偏重于关注渐变的过程，没有重视或忽略了突然的巨变。三是不同源流独立性假设，忽略了各源流之间的有机联系、相互作用，如问题与解决方案之间不能截然分开。四是忽略制度因素对多源流的影响、政策选择中的作用，对不同层级政府及其相互作用也缺乏系统的研究，容易忽略不同行动者与结构之间的互动。五是倾向于将政策企业家作为一个整体，缺乏对不同类型政策企业家的作用及行动策略的分析和比较[13]。金登、扎哈里尔迪斯等作者对此进行了回应，推动该框架发展成为具有竞争力的政策过程解释性框架。

（二）多源流框架在我国公共政策制定领域的应用

近年来，我国学者将多源流框架应用于教育政策、食品安全、网约车监管等多个领域案例分析中，讨论中国治理实践中的特点。如刘然认为问题源流与政治源流总是汇聚在一起、相互包含的[14]。容志则认为政治源流在政策形成中的作用更为重要,它在很大程度上主导了公共政策议程和方案的选择[15]。于永达等则提出以核心领导层意志、关键部门人员调整和国民情绪三种因素作为政治源流的因素，取代金登提出的行政或立法上的换届等因素[16]。

（三）多源流框架对港珠澳大桥建设决策过程分析的启示

总体而言，我国学者倾向于认同政治源流的主导作用，这也是我国政治体制的特点所然。但是对各源流如何作用及互动、制度与结构、影响因素等问题，也仍有待于更多理论和实证研究的验证。港珠澳大桥从提出到决策立项时间长，牵涉到中央和粤港澳三地政府等多个主体，利益关系复杂，工程技术难度大，使得决策面临很大的模糊性和复杂性。特别是在“一国两制”制度环境下，决策还具有跨体制、跨区域、跨层级等特点，这也为多源流分析框架应用提供了一个有价值的研究案例。

应用该方法的难点在于从历史过程中，梳理出影响决策的关键性源流，分析制度因素对不同源流、不同层级决策过程的影响，从而才能恰当把握“一国两制”下大型跨境基础设施工程建设决策的复杂性。

三、港珠澳大桥建设立项决策过程中的多源流框架分析

传统多源流框架强调问题源流、政策源流、政治源流、政策企业家和政策之窗等五个要素。李文钊增加了议程建立、备选方案和决策系统等三个要素[12]98，这有助于进一步识别各源流作用过程。早期港珠澳大桥建设决策过程分析发现，决策过程几经反复，各要素之间穿插交叉，要清晰划分具有难度[17]。本文以下在传统分析框架基础上，把上述三个要素纳入分析框架，以便能够更加清晰地分析决策过程。

（一）问题源流及政策企业家

在上世纪80年代，香港与广东省珠江口西岸地区的交通联系比较薄弱。如果能够在香港与珠海、澳门之间建一座大桥，香港至澳门及珠海的陆路距离将缩至50公里里程之内，这既有助于提升珠江西岸区域对资金的吸引力，也能为香港提供广阔的经济腹地，具有重大战略和经济意义。香港合和集团主席胡应湘在1983年提出，由香港屯门烂角咀至珠海唐家湾兴建伶仃洋大桥的建议，并随后组织了哈佛大学、麻省理工学院、国家计委、中山大学等机构进行研究[18]。但香港也有部分著名商界人士对大桥的兴建持反对态度，他们主要担心大桥建成后，来自珠江口西岸的载货车辆可不需经过深圳而直达香港，有可能会削弱深圳盐田、珠海九洲港、佛山三山港、广州南沙等港口的货物吸纳能力与投资效益[19]，有的甚至公开表示一旦兴建港珠澳大桥等于把珠江口岸封死[18]。在澳门方面，部分商界与学者担心影响澳门发展而组织了研究和论证，并于1998年6月联合给中央政府写信反映，认为兴建伶仃洋大桥考虑澳门的意见和利益不够，希望中央政府能够从各个建桥方案中找寻地区之间利益的平衡点[20]24-27。

由以上过程可知，就问题识别的四种方式而言，建设大桥的动议缺乏清晰的指标、焦点事件与反馈，更多是具有远见的政策企业家及利益相关者的认知、推广、研究、宣传与游说，以及与其他利益相关者的辩论等行动，促进大桥能够得到持续的社会关注。这充分证实了政策企业家在问题源流中的倡议与推动等作用。

（二）议程建立

1986年底，胡应湘应邀访问珠海时，向当时的珠海市主要领导介绍了该设想，引起了珠海市领导的兴趣。1987年底，珠海市作出了建设伶仃洋大桥的决策，接着开始了研究论证等前期工作，随后在1989年向外公布了该建设计划。1992年，珠海市成立了伶仃洋大桥筹建处，委托中国交通公路规划设计院编制《伶仃洋跨海工程预可行性研究报告》。1993年3月，广东省交通厅和珠海市政府主持召开预可行性研究报告论证评审会；10月国家计委对伶仃洋大桥项目进行了批复，指出珠海伶仃洋大桥跨海工程预可行性研究报告由广东省自行审查，并进一步做好技术经济论证、资金筹措等立项前期准备工作；待条件具备后，按基本建设程序编报项目建议书。1994年珠海伶仃洋大桥计划被列入当年成立的中英关于香港与内地跨境大型基建协调委员会的协调项目。1996年12月17日,国务院总理办公会议原则同意伶仃洋大桥项目立项[20]14-21。

在议程建立的过程中，粤港澳三地行动者对跨海大桥的认识和关注呈现出相互独立、有限互动的特征，各方行动者更多是单方行动，比较少横向的联系和讨论论证，且这种讨论在港澳地区主要集中在民间层面。而在广东省层面，珠海市成为主要的推动者，市主要领导亲自策划、推动和争取支持；但除了个别专家受港方人士邀请参与研究外，省级政府及主管部门并没有直接参与。在这一过程中，香港内部、香港和澳门之间、港澳和珠海等行动者之间都有不同的利益诉求，对大桥的意见并不一致，这突出反映在是否要建、线路方案等方面的分歧。这是回归前因粤港澳三地不同的管治制度环境，而导致各方行动者无法形成推动决策的合力，这是影响早期大桥立项没有进入决策议程的主要原因。

（三）政策源流

自1983年胡应湘提出建议开始，20年间各界共提出14个不同走向和落脚点的建桥方案[21]。如1991年，澳门保利达集团编制了在香港与澳门之间建设公路连接线的可行性报告，并提出了一桥连三地方案，即从香港大屿山南面起始（当时大屿山还没有完善的路网建设，建议通过一条沿海公路与香港本岛相连），通过在珠海、澳门附近的海域修建人工岛然后再分别通往珠海、澳门。这个方案具有胡应湘后来所提出的单“Y”方案的雏形，只是当时并没有引起太多的关注。2002年秋，香港利丰集团主席冯国经提出，在内伶仃岛与深圳蛇口修建一座分叉桥，在珠江口东西两岸分别连接香港、深圳、澳门、珠海四地，使港珠澳大桥同时起到连接珠江口东岸和西岸的作用，这是双“Y”方案的雏形。

（四）政策之窗

尽管无法进入决策议程，但粤港澳三地民间都存在推动大桥建设的动力。如2001年，香港中小型企业联合会等23家单位联合登报，表示全力支持胡应湘的建议。2001年4月，由广东省政府发展研究中心发起，三地部分专家学者在广州成立了港澳大桥关注小组，并举办了多次会议。但在香港政府层面，不论是回归前还是回归之初均反应冷淡。从1998-2001年，大桥等跨界大型基建协调工作严重滞后[22]。政策之窗开启发生在2002年，香港面临经济下滑的挑战，胡应湘再次提出了兴建港珠澳大桥的计划；对此，时任香港特别行政区行政长官董建华明确表示支持，随后向中央政府提出了修建港珠澳大桥的建议[23]。在这一阶段，胡应湘等民间人士继续发挥了政策企业家的作用，而香港特别行政区行政长官态度的转变，进一步提高了项目的可行性。同时也要注意到，三地利益和诉求并不完全一致，特别是由于决策迟缓和制度差异，三地都提出各自的替代方案。

（五）备选方案

在初期，广东从省政府到深圳、珠海等市对大桥也有不同看法[20]47-62。2002年4月，广东省政府的一位领导在香港一个高层会议上公布了深圳到珠海的隧道计划[18]。美国商会驻香港主席就此评论说，假如广东修了隧道，香港就会被“边缘化”[18]。2002年8月27日，当时广东省省长在香港表示，港珠澳大桥兴建与否将取决于经济发展需要，若有财团愿意投资，政府会予以配合[24]7。

此时，澳门根据未来发展需要，希望加强与香港、珠江口东岸地区的联系，其立场逐渐转向支持大桥建设。2003年起，澳门特别行政区政府正式公开表态将全力支持港珠澳大桥计划，并成立了港珠澳大桥澳方筹建小组[25]。澳门一些人士甚至表示，如果广东省不愿意建桥，澳门可以与香港自行筹建港澳大桥[24]6-11。这一方面反映了澳门对港珠澳大桥的热情，另一方面也是一种对跨体制合作的担忧。

（六）政治源流及决策系统

2002年1月，中央应香港特别行政区政府的请求，在北京成立了内地与香港大型基础设施协作会议机制，并在北京举行了首次会议。2002年9月，在上海举行第三次会议，达成了开展香港和珠江三角洲西岸陆路运输通道研究的共识。2002年11月，时任国务院总理朱镕基在访港期间公开表示支持港珠澳大桥建设[26]。2003年8月，国务院正式批准三地政府开展港珠澳大桥前期工作，并同意粤港澳三地成立港珠澳大桥前期工作协调小组，全面开展各项前期工作。同月，粤港合作联席会议第六次会议在香港召开，决定成立港珠澳大桥前期工作协调小组；由香港担任召集人，粤港澳三方各派3名代表为成员，以协调和全力推进大桥建设的前期工作[27]。这代表着港珠澳大桥立项决策程序已完成，在中央政府的支持指导下，三地建立了政府间合作机制和制度化协调路径。

四、研究结论与启示

（一）研究结论

港珠澳大桥26年的决策过程在较大程度上展示了各源流运作和结合、进而推动决策，并呈现出与其他案例不同的特点。

1.制度变迁对议程设置和决策的影响。将制度因素纳入是近年来多源流框架分析的一个重点方向，问题包括制度因素的角色与模糊性对以决策内容与决策过程为核心的政策过程的影响[28]。回归前的政治现实，使得港珠澳大桥的讨论限于个别企业家的设想和推动，焦点事件、指标和反馈的作用不明显，更多具有民间性质，即使政府纳入咨询议程，也是各自为政，难以进入决策议程。香港、澳门回归后实施“一国两制”，为粤港澳三地在中央政府领导下的合作提供了政治保障。当三地对设计方案、融资方案、通关设施、管理制度、司法管辖权等问题陷入分歧困境时，中央又通过以多方调研、协调、资金支持等方式促使各方解决分歧，充分说明了制度因素对各源流推动的议程设置与决策的影响。

2.跨体制的区域合作决策中，政治源流也是公共议程和决策方案抉择的主导性因素。前期无论是民间企业家的提议、推动，还是珠海市的积极支持、争取，主要动力在于改善区域交通基础设施、提升区域竞争力等利益考虑，但多年无法上升到公共决策议程。政策之窗开启的契机，在于回归后得到当时的香港特别行政区行政长官的积极支持，并争取中央政府予以积极回应及协调，促成各方达成合作。这表明，区域政府间的合作是复杂的，共同的经济利益并不一定达致合作的结果，共同利益只是合作的充分条件，而不是必要条件。来自于中央政府的强力支持和协调是最终合作实现的决定性因素。这既是因为中央政府的权威为各方所认同，也因为“一国两制”下特殊的区域治理结构，中央政府对三地政府间的合作起着授权、指导和决定等权威性作用。

3.体制差异性下不同层级政府的作用。港珠澳大桥的决策过程，是一个从香港、澳门回归前到回归后的不同政治体制环境下的三大源流的互动过程。回归之前，香港与澳门两地政府等主体对建设大桥并不积极，仅限于委托专业机构进行研究论证。在内地，中央、广东省两级政府也没有正式的强力参与和支持，更多的是珠海市自身的推动行动。2002年的合作机制成立后，围绕大桥建设的协调变成了在中央领导和指导下的粤港澳三地政府间的协商和合作，中央政府发挥了促进、协调和最终决定作用。在最初分散行动阶段，更多是民间推动的问题源流竞争；到了前期工作阶段，在中央—地方两级为主的协调机制下，发挥主导作用的是政治源流推动政策之窗开启、政策源流三大源流的互动和决策。

4.不同类型政策企业家的作用差异性。多源流分析框架强调政策企业家在推动政策窗口打开中的作用，但较少区分不同类型的政策企业家的作用。Roberts按照政策企业家在政府中的正式职位、领导者角色、选举产生这三个条件，把他们细分为政策企业家、官僚政策企业家、行政首脑型政策企业家、政治型政策企业家四种类型[29]。胡应湘等三地企业家、民间学者们在此扮演了政策企业家的角色，还分别组织了不同专业人员参加政策共同体，围绕港珠澳大桥的意义、设计等问题进行了长期的方案研究、舆论引导、政策争取等工作。他们通过各种方式打开了进入决策议程的政策窗口，但并不能完全控制政策窗口打开的时间点、各源流的结合和最终结果。

成功推动决策进入公共议程和决策的，一是胡应湘抓住时任香港港口及航运主席、全国政协委员等机遇，积极向香港特别行政区政府以及中央提出建议，这是“政策企业家”位置的变化为政策之窗开启提供了更多机遇。二是中央领导以及香港特别行政区行政长官、澳门特别行政区行政长官等“政治型政策企业家”的支持及推动。国家发改委及三地政府部门的“行政首脑型政策企业家”则承担了具体的方案研究、论证等工作。通过对不同类型的政策企业家对政策变化的影响作用分析，可帮助研究者分析哪类参与者对政策变化产生了决定性影响。

（二）研究启示

本文通过对港珠澳大桥决策过程中多源流互动和决策过程的分析，为跨区域且融合不同体制、不同层级的区域治理和政策议程设置、决策研究提供了一个分析案例，拓展了多源流分析框架在制度因素下，对不同结构、不同层级、不同类型政策企业家在决策过程中的作用的分析，帮助我们更好地理解在跨域、跨体制、跨层级的粤港澳大湾区区域治理过程中，各方行动者的决策影响因素和互动过程；帮助我们在区域治理过程中进一步优化和创新合作机制体系方面，建立新的分析视角，以促进粤港澳大湾区高质量发展。由于本案例分析是以概括归纳为主，因此研究结论仍存在着一定的局限性。