机构改革行进中基层干部何以主动行为？——一个基于事件系统理论的探索①

刘帮成（上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

习近平在深化党和国家机构改革总结会议上强调，“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做”［1］。有鉴于此，有关党和国家机构改革成为学界研究的重要议题［2］。

虽然改革话题在公共管理研究中长期被关注，且积累了丰富研究成果，但总体而言存在两个方面的不足。一方面，过往研究主要集中在顶层设计、组织治理、协同逻辑、政策评估等宏观层面问题［3］，而有关微观层面的研究关注不够，比如，在改革行进中，当事人个体的态度和行为方面的研究，更具体的，改革行进中的个体主动投入能否以及如何助力改革期待效应实现［4］；又比如，机构改革目标之一是打破基层形式主义，但在现实中，一些基层干部由于改革所导致的职责不清，出现“避责合法化”“依法不作为”等逃避心态与行为［5］。因此，关注机构改革行进中的基层干部的态度与行为，有效激发基层干部在改革行进中的主动行为是非常重要的议题。另一方面，在现有的微观层面研究中，主要考察改革后特定因素变动与个体行为之间的互动［6］，从改革过程视角，关注改革行进中的动态因素（比如改革中的变化事件如何影响个体行为）的研究非常不足［7］。特定的改革是由改革前夕到结束的一系列连续变化事件串联到一起的动态过程［8］。探索改革行进中的特定事件与当事人个体行为变化的规律，将有助于理解改革行进中当事人主动行为发生的机理。

本文以我国中部L 县综合行政执法机构改革为例，运用事件系统理论（Event System Theory，EST），对改革行进中基层干部主动行为的特征及形成机理进行纵向剖析。机构改革行进中基层干部的主动行为是指在改革行进中个体为落实组织改革任务与提升工作效率，权衡自身能力与评估所掌握的信息后，主动产生的明智行为。在全面深化改革的大背景下，个体的主动行为是认同改革和勇于担当的表现［9］。关注改革行进中的动态事件与主动行为间的互动，有助于优化改革行进中“不确定性”事件的管理［10］，为有效激发机构改革过程中的“化学反应”提供决策参考。

一、机构改革中的主动行为

面临越来越不确定的社会环境及公众更高质量的服务要求，公共部门期待从业人员更加积极主动作为和勇于担当，以更好地完成各项任务［11］。虽然有关个体主动性和自主行为的研究在当前公共管理研究中较少被关注，但这并不否认基层干部群体在公共部门变革顺利推进中的重要性［12］。基于中国场景下的调查研究，学者们开始研究主动行为相关概念的特征与内容，如刘帮成和陈鼎祥基于基层民警的调查研究认为，新时代基层干部的主动行为，主要包含对组织忠诚、参与性管理与提供优质公共服务等内容［9］；芮国强和宋典以政务窗口从业人员为对象，描述了公共服务岗位个体表现的自发性、长远与持久导向的主动服务行为，强调主动服务行为以公众为中心、强化服务理念，努力向公众提供高质量服务［13］。由此可见，基层干部的主动行为一般具有服务性、忠诚性、责任意识等特点。

关于主动行为（Proactive Behavior），西方学界一般认为是一系列自发的行为，旨在改变现状或实现更高效能［14］。在实际工作场景中，个体更需要遵守组织规则，而非一味地寻求改变。为了进一步鼓励主动行为，Parker 和Liao 提出了明智主动行为（Wise Proactive Behavior），即一种自我、环境、他人平衡的主动行为［15］。无论是主动行为还是明智主动行为都是一般场景下的抽象概念，当组织希望对主动行为有针对性进行管理时，更应关注特定情境下的主动行为［16］。

改革是一种有目的、有计划的变革手段［17］。改革或变革的成功离不开当事人的主动参与和积极支持［18］。在改革或变革中，个体主动行为一般包含个体有效适应与主动参与［19］。同时，工作重塑行为也是个体适应与融入变革的一种体现［20］。本文根据资源依赖理论（Resources Dependence Theory，RDT），来描述机构改革行进中基层干部主动行为的特征。首先，公共部门从业人员主动行为大致分为两类：一类是为避免惩罚而主动行为；另一类是认同组织而主动去提升工作价值的行为［21-22］。这说明，在机构改革中，个体主动行为既可能因“问责”压力驱使，也可能产生于为提升工作价值［23］。另外，由于机构改革可能涉及组织架构调整，并将影响个体主动行为所需的资源，比如机构改革调整了机构数量、机构性质、隶属关系以及职能职责等，再造了组织架构，改变了组织中的信息与知识分配，这都将促进或抑制个体适应改革、学习、创新等主动行为［24］。所以机构改革对于个体工作资源的影响，主要表现在影响其主动行为所需的知识与信息资源。在知识和信息资源获取的权衡下，主动行为往往会呈现行动力度上的差异。

依据资源依赖理论（RDT），在机构改革行进中，基层干部的主动行为可依据行为的资源差异（即个体对改革相关的知识与信息等资源掌握的差异情况）来进行描述（见图1）。

图1 基于资源依赖理论的主动行为

当改革行进中基层干部具有较多相关知识和信息资源或改革对他们所拥有的知识与信息资源削弱较少时，以价值提升为导向的主动行为往往容易出现，基层干部具备应对不确定性环境的资源（如专业技能、管理知识，熟悉政策与规则），能够在改革中游刃有余，不畏惧可能发生的冲突或矛盾；反之，当主动行为产生于被“问责”压力时，基层干部在改革中可调动的知识或信息资源有限，担忧工作进度、害怕惩罚或福利损失，往往也会发起主动行为，比如，主动去跟领导沟通、反映情况、商量备案等。

事件系统理论（EST）有助于理解改革过程中“不确定性”事件与基层干部主动行为的互动关系。事件是行动与情境交互的情节［25］。事件具有外部性、为时间与空间所限制、由不同实体相交演变而来的特征。事件系统理论（EST）旨在讨论事件如何跨越时间与空间，对组织产生影响。该理论主要关注事件时间、空间与强度等三个方面的影响。事件时间是指事件发生的不同时间点及持续性。由于组织的发展，在每个时间阶段有差异，各个不同层次主体的需求也有差异，所以事件时间对主体影响也有差异；事件空间则反映了事件起源的特定地点以及其效果如何在组织中传播；事件强度主要关注事件的新颖性、颠覆性和关键性［8］。由于社会化的外部情形判断与效能识别上越敏感的个体越可能贡献主动行为［26］，故感知到事件强度特征的个体主动行为可能会更多。

在机构改革过程中往往会发生一连串事件，因此，描绘各类事件时间、空间、强度与主动行为间的联系，有助于揭示改革行进中基层干部主动行为发生的机理。依据事件系统理论（EST），笔者认为机构改革中事件特征与主动行为可能存在以下关系：首先，事件时间的突发特征会强烈影响个体主动行为，因为个体需要迅速调动资源和知识，去协调和处理突发事件或规避问题；其次，事件扩散空间越大，说明个体需要承受的压力与变化越多，更需要主动寻找资源和采取合作等方式以应对扩散范围广的舆情压力并减少负面社会影响等；最后，事件强度与主动行为也可能相互影响，例如，当事件新颖性较强时，个体需掌握新知识、运用新技能和开发新方案等，所以更可能主动提升自我。

二、研究方法及过程

（一）研究设计

本文以我国中部L 县综合行政执法机构改革为调研场景，开展两轮半结构化访谈以收集探索性案例分析素材。第一轮访谈在2020 年8 月，收集了关键事件、主动行为表现等素材。访谈对象来自改革牵头单位（县委编办）、六个综合行政执法机关（城市管理、农业、交通运输、生态环境、文化旅游、市场监督）、三个综合事务中心（承担行政事务的监管职能的部门）。第一轮受访者共有42 人，包括3 名县委编办职工，36 名县六大综合行政执法机关主要领导、分管领导与执法队队员，3 名县级综合事务中心主要领导。其中，男性受访者32 人，女性受访者10 人；年龄在31—55 岁之间，平均年龄43.65 岁；工作年限在6—37 年之间，平均年限23.7 年；在政治面貌方面，中共党员38 人，其他为群众；在学历方面，本科13 人、大专23 人、初中2 人、中专4 人；在行政级别方面，科级（含正科、副科）共19 人，其他为股级或科员或事业单位一般职工；在工作性质方面，公务员15 人，其他均为事业编制。第二轮访谈在2020 年10月，目的是厘清事件与主动行为的关系。访谈对象来自六个综合行政执法机关，共计8 人，其中6 人为参与了第一轮访谈的六个综合行政机关受访者，新增2 名受访者来自农业综合行政执法局与城市管理综合行政执法局。

（二）对象选择

本文调研关注2018 年党和国家机构改革，特别聚焦基层（县级）单位的改革实践。截至2018 年，L县总人口为40 万人，县辖300 个行政村，城镇化率为50.58%，第二、第三产业占GDP 贡献率分别为38.2%、57.2%。县级行政区包含农村和城镇，与我国多数县城发展情况类似，可以反映基层行政区工作环境。该县所在的省级改革指导方案于2019 年4 月发布，省级、市级机构与人员编制划转事项通知于2019 年8 月发布。该县于2020 年1 月落实职能划转等改革事宜，同年7 月底落实县辖综合行政执法机构改革，8 月综合行政执法局正式挂牌。生态环境局虽然是市管单位，但该单位同样于2020 年7 月前落实了改革任务。本文以L 县的综合行政执法机构改革为焦点。集中在一个县开展调研，可排除经济文化等差异影响，以便更深入了解行政执法机构变化进程与改革状况，为理解综合行政执法机构中的基层干部工作的主动行为，以及剖析事件特征与个体主动行为的互动机制提供了相对可靠的依据。

（三）数据获取

案例分析综合运用了一手资料与二手资料。其中，一手资料由研究者自行回收。调研由县委组织部协助，每次访谈各受访单位有4—6 名受访者参与，每名受访者访谈时间在20—40 分钟之间，集中访谈时间共计两周左右。访谈提纲、访谈所需材料由管理学背景的博士研究生导师及研究团队共同拟定。访谈中由一名管理学背景博士研究生主导与提问，由一名县委组织部职员和一名县委组织部实习生协助记录材料。访谈前征得受访者同意后全程录音。回收的文字素材由一名管理学背景博士研究生和一名管理学背景硕士研究生共同整理与编码。二手资料主要用于辅助分析，包括由L 县县委组织部主动提供的政策文件资料、编办提供的调研报告以及研究团队主动收集的公开资料、新闻报道等。

第一轮访谈主要了解基层干部主动行为的内容以及有关单位机构改革行进中可能影响基层干部主动行为的关键性事件的描述与感受等。该环节旨在搭建以关键事件为分析单元的质性研究框架。第二轮访谈的目的是识别与描述、印证各关键事件与基层干部的行为动机、情感认知和行为倾向之间的关系。具体操作是：同受访者表明访谈来意后让受访者阅读基于第一轮访谈所构建的关键事件材料；同时将涉及的关键操作变量的定义一并提供给受访者；然后请受访者评估关键事件，在评估完成后，对关键事件起因、经历以及影响等进行必要描述。

（四）关键概念识别与描述

本文关键概念的定义和测量如下：

事件属性：根据Morgeson 等人的研究［8］，用以衡量事件特征的属性包括事件空间（发生地域与扩散范围）、事件时间（发生时间与持续时间）、事件强度（新颖性、关键性与颠覆性）。其中，事件空间包括“组织内、行业内、行业外”；事件时间请受访者填写具体发生与持续时间（以月为单位）；事件强度测评是请受访者进行3 个等次的判断，依次分为“+较强、++强、+++很强”，要求受访者根据事件在三个强度特征的概念，评估关键事件的强度类别。

主动行为：根据前文有关主动行为的定义，即“在改革行进中，个体为落实组织改革任务与提升工作效率，权衡自身能力与评估所掌握的信息后，主动产生的明智行为”。让受访者在第二轮访谈中阅读以加深印象和理解。

三、研究发现

（一）主动行为的内容

根据第一轮访谈，概括了主动行为的表现，并进行描述和归纳（见表1）。根据访谈，主动行为内容符合图1 的理论框架。行为表征包含主动思考、主动学习、在工作之外主动承担加班事务、为社会主动贡献、主动落实改革中的工作任务、主动寻找改革后工作解决方案、主动汇报和沟通以及主动改变工作方式等。主动行为的资源包括个体自身知识和识别问题、思考办法等专业知识；信息资源则指处理工作难题方法的规定与程序、社交（合作）对象与联系等。行为特征表现为提升服务水平、自身能力方面的价值提升倾向、为避免惩罚而产生的主动监管、建言与反馈等行为。以上发现表明主动行为的内容构思得到较好的证据支撑。

表1 主动行为描述与归纳

（二）关键事件与特征

在机构改革过程中基层干部感知的关键事件共计22 个，其中，9 个为主动型事件，13 个为被动型事件①部分事件并非在本次机构改革中发生，但是对本次机构改革调整后单位基层干部主动行为产生了显著影响，具体影响在两轮访谈中都得到受访者的访谈记录证实，因此予以保留。。进一步对22 个事件进行关键属性特征分析，根据第二轮访谈受访者的评估，15 个关键事件予以保留（见表2）。在主动型事件中，执法冲突G 事件是2013 年L 县的城管局成立之初发生的执法暴力事件；假广告T 事件是2020 年L 县市场监管局负责的“网红”假广告事件。其他主动型事件主要与改革后组织内部调整相关。被动型事件与2019 年机构改革调整相关，不仅包括在探索执法一体化、建立“简约高效”机构目标过程中的单位反应等，还包括机构改革前的改革（比如公车改革等）以及执法从业者的行为约束与法律法规等规范及制度变化等。至此，基层干部感知的机构改革行进中关键主动型事件与被动型事件的发展脉络得以厘清。

表2 关键性事件强度表

根据受访者描述的关键事件经历及后续影响特点（见图2），研究发现归纳如下：第一，持续时间较长的主动型事件（比如执法冲突G 事件）影响了单位内部调整与改革后管理调整事件的发生；第二，从行业外扩散到组织内的被动型事件（比如行业外法律法规变化）对于组织内部调整与改革后调整有持续影响；第三，机构改革引发的被动事件与组织内部主动管理事件的互动，体现了单位主动适应变化和及时调整与反馈的能动性等。结合两轮访谈，这里描述了关键事件影响主动行为的规律（见表3）。研究表明，基层干部连续不断地受到各种扩散空间、强度有差异的各类事件影响，产生了具有不同强度与目的的主动行为。

表3 机构改革中关键事件与主动行为

图2 关键事件及后续影响过程图①本文将主动型事件定义为由当事人或组织内部发起的事件；由其他对象（例如，上级单位）发起的事件则被认为是被动型事件。

（三）事件特征与主动行为的互动关系

通过进一步归纳和分析访谈素材（见表3），本文据此提出以下六个可能揭示事件特征与主动行为之间关系的命题。

主动型事件向上扩散的空间层级越高，对个体主动行为影响越大。根据表3，空间扩散至行业外的主动型事件为执法冲突G 事件。它是2013 年发生在L 县城管机构扩散至行业外的暴力执法主动型事件，至今执法冲突G 事件仍对L 县的执法干部的主动行为产生显著影响。“出了事，对大家的打击都很大，现在一般看县里或市里怎么要求，我们就怎么做”②针对CG14 事件的访谈记录整理。。在第二轮访谈中，受访者表示即便本轮改革推进，目前自身与队伍的工作行为仍然受到执法冲突G 事件影响：“（这个事件）影响到我们以后如何执法了”③针对4D2 事件的访谈记录整理。。由此可见，扩散空间至行业外的执法冲突G事件长期影响着全县的行政执法系统、组织管理与执法干部工作行为等。执法冲突G 事件传递的警示信息，包括对执法人员的处罚、对规则的调整持续约束着个体主动行为，尤其是个体会产生为避免惩罚而主动提供优质与高效服务行为等。

由此提出命题1，即主动型事件向上扩散的空间层级越高，对个体的主动行为影响越大。

个体一般会根据事件受到领导评价的强度因素，来决定有无提供主动行为的必要。受访者表示，领导越是表现出关注某件事，下级往往会相应地表达对于该事件的重视，展现更多的主动行为，比如提醒领导关键事件的进展。如机构改革后，文化旅游部门由于新纳入行政执法职能，主要领导对于行政执法工作强度不了解，导致该机构执法业务重视不够，执行松散。相应的，下属个体在执法工作方面的主动行为较少。“现在我们的领导也不是很清楚工作是什么，没有重心”④针对WH1 事件的访谈记录整理。。在传统组织氛围下，领导对事件评价的程度更容易影响下属的主动行为。比如，受访者认为领导对于事件的关注，决定了单位工作重点，影响着下属行为的积极性。“之前自己是有主动权的，当然领导也说怎样做，现在是完全要听领导的”①针对2G3 事件的访谈记录整理。。被考核的事件往往也代表了领导对该事件的重视度，因此这类事件往往也会显著影响个体的主动行为决策。尤其是领导在主动型事件中的干预程度，一般会作为下属判断高强度事件的标准，即领导认为最紧要的关键事件往往会正向引发个体的主动行为，令其调动相应的专业知识、搜集领导对某事件关注的信息等，以避免耽误事件推进；或是为了获得领导的青睐去创造与提升自身工作价值与绩效，也会诱发主动行为。

由此提出命题2，即主动型事件被领导评价的强度越大，对个体的主动行为影响就越大。

当主动型事件同时具备关键性事件强度特征时，往往会对个体主动行为的影响更大。在表3 中，这类事件是指单位取消加班费、清退临时工、假广告T 事件等。调研发现，这类关键性主动型事件显著削弱了个体主动行为。“对于正式工而言，停发加班费，他们也是抱怨很大，连续三四个月都没有休息……临时工的待遇比较低，流动性也很大，等到真正要辞退他（的时候），他们就去申请劳动仲裁了”②针对4D2 事件的访谈记录整理。。由于此类事件影响基层干部的激励与保障感知，因此他们的主动行为也会受到影响。假广告T 事件亦是一个关键性事件，而关键性事件与个体及团队的主动行为关联一般都较大。“像这种冲突较大的案件，选择很多，使得我们对有些案子，查查就没有兴趣了，包括后面很多类似的案例，都严重打击我们的积极性”③针对4B1 事件的访谈记录整理。。由于主动型事件具备关键性特征，尤其是当其对个体和团队利益、工作资源获取等带来决定性影响时，主动行为就会相应发生变化。

由此提出命题3，即主动型事件越具有关键性的强度特征，其对个体的主动行为的影响就越大。

当被动型事件具备新颖性特征时，会对个体主动行为产生显著影响。该类事件包括改革后工作内容变化与法律法规变化等（见表3）。由于改革带来单位职能划转，因此单位内部的工作内容与管辖权限有所调整，这属于新颖性的事件变化。比如，文化旅游部门调整后，开始承担新行政执法职能，但是存在执法流程模糊等实际困难，使得该工作难以开展。“现在（我们）比较迷茫，监督执法（流程）是有人投诉再去执法，是被动式执法还是主动（寻找案源）”④针对WH6 事件的访谈记录整理。。另外，在面对改革带来的新业务时，缺乏专业性与技能方面培训等，也造成个体知识层面资源限制，尤其是在遇到缺乏学习平台时，主动学习的意愿会因为实际环境因素制约而降低积极性，“如果我们能帮他们（出谋划策）就可以也解决我们（工作效率提升）的问题”⑤针对4D1 事件的访谈记录整理。。访谈中可以发现，新颖性事件调整中的未理顺事件在很大程度上对个体主动行为既是约束也可能是激励。由此可见，被动型新颖性事件强度对个体主动行为有显著影响。

由此提出命题4，即被动型事件越是具有新颖性的强度特征，对个体的主动行为影响就越大。

被动型事件如果引发主动型事件，则对个体主动行为影响更深刻。例如，改革造成人手缺乏，使得组织内部不得不积极寻找与其他单位合作的方式来落实工作任务。“现在人手太少，（要想办法不然）有可能执法不到位，（毕竟）人这么少”⑥针对NY5、NY7 事件的访谈记录整理。。同时，被动型事件引发主动型事件发生，比如主动去跟上级单位反映问题、主动招聘新临时工、主动制定新的工作办法等，都会促成一系列在主动型事件形成中产生的主动行为。“现在经常变动，又要重新学习，但是我愿意接受新岗位的调动，调动之后主动去学习新的东西，做事积极，尽量做好”⑦针对2D5 事件的访谈记录整理。。在机构改革过程中，尤其是牵涉单位内部工作职责变化、岗位调整等主动型事件发生，都促使个体产生学习知识和提升价值的主动行为的产生。

由此提出命题5，即被动型事件越能引发主动型事件产生时，其对个体的主动行为的影响就越大。

事件持续时间越久且强度越大，愈可能对个体主动行为造成更深远的影响。比如，生态环境部门垂管改革已多年，但人事编制与晋升并未随之调整，受访者认为这些未配套的调整持续影响个体的主动工作表现。“现在内部能够做事的优秀人才，没有晋升的空间……（没有身份但干得好的）流失很多”⑧针对2D1 事件的访谈记录整理。。此外，执法冲突G 事件对组织内部调整和改革后半程的管理都具有连锁效应，从而促使组织与个体形成主动对“柔性执法”的理解与关注，强调要主动匹配服务对象的需求，主动提供力所能及的帮助等。“现在的执法随时都以这个事件作为警戒线，执法文明多了，城管比如说在路政巡查的时候，也是要非常文明，会时刻以这个事情来警戒自己”①针对4D1 事件的访谈记录整理。。

由此提出命题6，即无论什么事件类型，时间越持久且强度越大，对个体的主动行为影响就越大。

四、总结

（一）研究小结

基于对我国中部L 县综合行政执法机构改革的两轮访谈调研，本文依据事件系统理论（EST）分析框架，深度挖掘了机构改革行进中基层干部对机构改革感知的关键事件及其特征，并描绘了关键事件影响基层干部主动行为的一般规律。首先，提炼了在综合执法机构改革背景下，改革部门所面临的共性的关键事件类目，并通过访谈对机构改革行进中基层干部的主动行为的内容构成进行了初步验证；其次，以机构改革关键时间节点为基准，形成了机构改革行进中个体主动行为形成的动态事件演进图，并解析了关键事件随时空变化的特点；最后，依据案例和文本分析为未来研究提出六个亟待检验的理论命题，进一步明晰了关键事件特征影响个体主动行为的关系逻辑，初步呈现了机构改革过程中基层干部主动行为的发生机理。

（二）研究贡献

本文以县级综合行政执法单位的机构改革为场景，通过两轮深度访谈，探索了综合行政执法机构中基层干部经历的典型事件与其主动行为之间产生的可能关系，展示了在机构改革行进中基层干部主动行为发生的一般机理。研究表明，基层干部的主动行为受改革过程中不断变化的事件影响。事件的关键特征通过影响基层干部主动行为的知识与信息资源，进而促发基层干部不同目标导向的主动行为。

在理论贡献方面，本文描述了具体场景中基层干部主动行为的内容和特征，并对其形成机理进行了动态考察。借鉴事件系统理论（EST）框架，通过过程分析，探索了在具体改革中的典型事件与主动行为之间发生的可能关系，为从时空演化角度深入解析主动行为的产生机理提供了新的视角。

在实践贡献方面，通过系统、全面、深入剖析基层单位的机构改革过程，描述了在机构改革进行中基层干部的主动行为，探索了机构改革过程中影响基层干部主动行为产生的可能因素，对于启发实践者识别当事人主动支持和融入机构改革的行为表现、动因、可能的限制障碍等提供了决策参考。在一定程度上，也从微观视角为推进机构改革过程中期待的“化学反应”提供了政策借鉴。

（三）研究局限

本文存在三个明显局限：一是根据访谈和文本分析，谨慎地提出了六个相关理论命题，但这些命题有待进一步的科学、严肃的实证检验。二是未控制除事件外的其他可能因素影响，导致未能揭示出其他因素与典型事件之间的互动机理。后续研究应综合考虑其他可能的关键因素影响，以便更贴切地描述机构改革过程中基层干部的主动行为及其发生机理。三是由于未区分综合行政执法机构业务属性等差异，导致无法提供更为精准的有针对性的政策建议。期待未来的研究能通过更科学、更精准的调研设计等提升理论研究的实践价值。