国土空间规划视角下的国土整治潜力评价与分区研究——以南靖县为例

魏文佳 李 晓 霍泳铧

(1.平潭综合实验区自然资源服务中心，福建 福州 350400;2.福建师范大学地理研究所，福建 福州 350007;3.福建师范大学地理科学学院，福建 福州 350007)

1 概述

当前，我国国土资源供给短缺与“三生”空间(生产空间、生活空间和生态空间)需求不平衡，国土空间开发利用低效、不充分等问题，已成为我国生态文明建设迈入新时代、开启新征程面临的主要矛盾[1]。国土综合整治作为践行“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，推进美丽国土建设的抓手，对保障粮食安全、统筹城乡发展和补齐生态空间治理短板等意义十分重大[2]。《全国国土规划纲要(2016—2030 年)》提出要实施综合整治重大工程，修复国土功能，增强国土开发利用与资源环境承载能力之间的匹配程度，提高国土开发利用的效率和质量。与此对应的省、地(市)、县(乡)各级国土空间规划也将国土综合整治作为其重要组成部分，指导自然资源空间治理能力不断提升。因此，研究国土整治具有较强的现实意义。

纵观国土整治的研究进展，国土整治潜力的内涵、研究内容与研究方法不断丰富，国土整治的内涵从通过农用地整理以增加耕地的潜力到内容丰富、模式多样、目标多元、手段综合的全域国土综合整治潜力，研究内容从工程技术改进、重点区域划定到整治成效评价等[3-12]。数字信息技术的发展为数学模型、GIS在国土整治潜力中的应用提供了更有力的技术支撑和更广阔的研究空间。但是，相关研究多集中于单一要素的潜力测算，缺乏覆盖国土整治相关要素的综合潜力测算研究。本研究拟基于国土整治各要素潜力测算结果，对比分析各要素潜力规模与空间特征，并尝试对国土整治的重点区域和整治重点进行分类分区，将对国土空间规划编制与应用提供科学支撑与技术参考。

2 研究框架与研究方法

2.1 研究框架

国土整治主要涉及农用地整治、建设用地整治与未利用地开发等。根据自然资源部要求，将高标准农田建设作为补充耕地的主要途径，严格控制成片未利用地开发，结合南靖县实际，本研究主要关注农用地整治与建设用地整治。其中农用地整治主要包括高标准基本农田建设和后备耕地资源开发，建设用地整治主要包括农村建设用地整治和城镇低效用地开发。本研究从高标准基本农田建设、宜耕后备土地资源开发、农村建设用地整治和城镇低效用地开发四个方面，以乡镇为评价单元，对四类整治潜力分别进行测算，再将四类整治潜力绝对值标准化后相加，形成区域国土整治综合潜力；利用GIS对其进行分类，结合对区域实际情况的调研成果，从而得出国土整治重点区域和整治重点。

图1 研究框架

2.1.1 高标准基本农田建设潜力

高标准基本农田建设是土地整治的核心工作。高标准基本农田应是集中连片、设施配套、高产稳产、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。针对南靖县实际情况，选择坡度较低且集中连片，水源有保障且适合机械化耕作的现状耕地[13]，同时根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》将种植业适宜性评价与生态保护重要性评价纳入评价体系，从而甄选出适宜种植且生态保护重要性相对较低的区域，结合耕地系数，作为高标准基本农田建设潜力和重点区域。

2.1.2 宜耕后备土地资源开发潜力

宜耕后备土地资源开发是指对宜耕后备土地资源采取整治措施，增加耕地面积，改善生态环境为主要目的的活动。宜耕后备土地资源主要针对坡度较低且集中连片的其它草地和裸土地。开发过程应把握“生态优先”原则，建立针对性强、限制性高、生态干扰低的指标体系进行评价。地形是制约资源开发的重要因素之一，坡度较大的区域不仅开发成本高，还易造成水土流失甚至引发地质灾害，在考虑宜耕后备土地资源开发潜力中，应将地形因子作为甄别要素，选择坡度较低，地势相对平缓的区域作为评价因子。土层厚度影响土壤保肥保水能力，进而影响耕地质量。评价土层厚度的指标主要有耕作层厚度与有效土壤厚度，本研究选择有效土壤厚度，即具有肥力特征的土壤腐殖质层或耕作层厚度，有效土壤厚度越高，其土壤肥力越好，适宜种植的作物类型越丰富。结合南方土壤性质与耕作类型，一般认为有效土壤厚度大于50 cm即为良好。土壤质地主要评价土壤颗粒组成的比例，分为砂土、壤土和粘土三大类。质地越粘，保水保肥能力越强，反之则肥力越差。与高标准基本农田建设潜力类似，将种植业适宜性评价与生态保护重要性评价纳入评价体系，从而甄选出适宜种植且生态保护重要性相对较低的区域。

2.1.3 农村建设用地整治潜力

农村建设用地整治是盘活农村闲置资源，实现农村土地集约化利用，促进乡村振兴的重要途径。农村建设用地整治潜力分为理论潜力和现实潜力。本研究采用基于人均建设用地标准的静态理论潜力计算方法[14]。测算方法为：

S=S0-Si×P0

式中，S为潜力规模，S0为现状农村建设用地面积，Si为达到合理集约利用水平时人均农村建设用地面积，P0为现状农村人口规模。

2.1.4 城镇低效用地开发潜力

城镇低效用地主要包括建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。具体包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。结合南靖县实际情况，其城镇低效用地主要包括旧城镇和低效工业用地等类型。

旧城镇：旧城镇主要包括老旧小区和城中村两种类型。其中老旧小区主要包括2000年前建成、主体结构安全、公共基础设施缺失影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的城市、县城(城关镇)老旧住宅小区及2010年前建成的部分基础设施不完善的小区、街区和片区。城中村主要发生在城市空间扩展过程中形成的城市包围农村、城乡混杂的二元城市景观和空间结构。在空间上表现为城市或城镇建成区范围内存在的村庄用地。考虑到南靖城镇集中区发展的进度，因此本研究主要关注镇区范围路网框架以内的农村宅基地。

低效工业用地：低效工业用地主要指在城市范围内，处于闲置、遗弃状态，或已利用但效率低下，不适宜区域发展，环保和能耗不符合要求，价值和功能未完全显化且具有再开发利用潜力的工业用地[15]。南靖县工业用地主要集中于南靖高新园工业园区和丰田镇工业园区。因此，低效工业用地的识别方式主要为判断南靖高新园工业园区和丰田镇工业园区是否属于低效工业用地。评价工业用地效率的方法较多[16-17]，本研究选择工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收和产出强度等三项指标的相对水平进行分析。

2.2 研究方法

本研究以乡镇为研究单元，采用GIS空间分析，结合实地调查、数据计算与比较法将各潜力识别要素进行逐个分析后，按各潜力类型和指标方向进行空间叠加。将空间分析结果按各潜力类型的数值进行自然断裂法(natural break)分类，得出各类型整治潜力的重点区域，详见表1。

表1 综合整治潜力类型、识别要素及研究方法

3 研究区域与数据来源

3.1 研究区域概况

南靖县地处福建省漳州市西北部，九龙江西溪上游，东邻华安县，西接永定县，南交平和县，北与龙岩市、漳平市接壤，东南与芗城区、龙海市毗邻，国土总面积1962.02km2。全县辖11个镇，1个省级高科技工业园区。区位条件优越，县城距漳州市区30多km、距漳州港60多km、距厦门港90多km、距厦门国际机场94km。

图2 南靖县区位图

南靖县地处博平岭的东南坡，博平岭三列支脉和船场溪、龙山溪、永丰溪三条河流呈川字形贯穿全境。丘陵山地为主，光、热、水条件优越。河流属九龙江西溪水系，主要河流有船场溪、龙山溪、永丰溪等，总长1066km，环境质量总体优良，具备承载人口集中分布和产业集聚发展的环境容量。全县农业优势明显，民营经济发达。2019年，全县地区生产总值374.84亿元，是兰花、金线莲、香蕉、麻竹、芦柑五个“中国之乡”，民营企业产值占全县比重达85%以上。2019 年，常住人口总数35.34万人，常住人口城镇化率为54.5%。丰富的自然资源禀赋，优越的生态环境条件，是践行“绿山青山就是金山银山”的先行区，对于探索生态优先的国土整治体系具有一定的典型性。

3.2 数据来源与处理

本研究数据主要基于南靖县2019年土地利用现状，结合南靖县资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果，地形数据主要来自于DEM，土壤数据来自于土壤调查与土壤环境监测数据，水源保障及机械化耕作程度和老旧小区的划定主要来自实地调查，达到合理集约利用水平时人均农村建设用地面积主要参考《福建省村庄规划编制指南》，工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收收入及工业用地产出强度数据来自实地调查。

4 研究结果与分析

4.1 高标准基本农田建设潜力

测算结果显示，南靖县高标准农田建设适宜区域面积11896.60公顷。高潜力区主要位于靖城镇、书洋镇、龙山镇、南坑镇和山城镇，较高潜力区主要位于金山镇和和溪镇。高潜力区和较高潜力区高标准农田建设潜力总规模为10090.4公顷，占全县高标准农田建设潜力总规模的84.82%。潜力较低的主要集中在奎洋镇、丰田镇和船场镇，高标准农田建设潜力总规模为1193.6公顷，仅占全县高标准农田建设潜力总规模的10.03%。

4.2 宜耕后备土地资源开发潜力

南靖县宜耕后备土地资源开发潜力规模为502.68公顷。高潜力区主要位于书洋镇、靖城镇和山城镇，书洋镇潜力最高，开发潜力为196.66公顷；较高潜力区主要位于龙山镇、丰田镇和金山镇。高潜力区和较高潜力区宜耕后备土地资源开发潜力总规模为453.35公顷，占全县宜耕后备土地资源开发潜力总规模的90.19%。潜力较低的主要集中在奎洋镇和梅林镇，宜耕后备土地资源开发潜力总规模为1193.6公顷，仅占宜耕后备土地资源开发潜力总规模的3.09%。

4.3 农村建设用地整治潜力

根据《福建省村庄规划编制指南》，船场镇和南坑镇村庄多为收缩衰退型，达到合理集约利用水平时人均农村建设用地取上限值128m2；其他镇的村庄类型主要为集聚提升中心村、转型融合城郊村和保护开发特色村，人均标准取上限和下限值的平均值170m2。根据测算结果，全县农村建设用地整治潜力规模为2789.52公顷。高潜力区主要位于金山镇和龙山镇，整治潜力为1270.57公顷；较高潜力区主要位于山城镇、丰田镇和靖城镇，整治潜力为931.52公顷。高潜力区和较高潜力区农村建设用地整治潜力总规模为2202.09公顷，占全县农村建设用地整治潜力总规模的78.94%。潜力较低的主要集中在奎洋镇、书洋镇、南坑镇和梅林镇，整治潜力为219.38公顷，仅占全县农村建设用地整治潜力总规模的7.86%。

4.4 城镇低效用地开发潜力

根据实地调查结果，房屋建筑历史久远，设施建筑老旧、配套落后，环境较差的旧城区分布在山城镇和靖城镇，总面积为51.23公顷。山城镇旧小区改造面积11.58公顷，靖城镇旧城区改造面积6.19公顷；同时提取靖城镇镇区范围路网框架以内的农村宅基地作为城镇低效用地整治区域，面积33.46公顷。

南靖县现有工业园区共有2家，分别为南靖高新园工业园区和丰田镇工业园区，分别位于靖城镇和丰田镇。其中，南靖高新园工业园区现状工业用地面积为417.62公顷，主要发展精密机械行业、食品行业、电子信息行业、新材料产业等技术产业。2019年工业生产总值180.3亿元，截至2019年底，园区内在建企业29家，投产企业174家。丰田镇工业园区现状工业用地面积为241.00公顷，主要发展精密机械、大型铸造、数控机床功能部件等机械产业。2019年工业生产总值76.61亿元，截至2019年底，园区内在建企业10家，投产企业93家。根据与福建省、漳州市省级以上工业园区比较，南靖高新园工业园区和丰田镇工业园区工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收和工业用地产出强度均低于福建省、漳州市省级以上工业园区平均水平。对比结果表明，南靖高新园工业园区和丰田镇工业园区的工业用地较为低效和粗放，故将上述两个园区纳入南靖县低效工业用地整治范围，潜力规模为658.62公顷，详见表2。

表2 2019年福建省、漳州市和南靖工业园区比较

综合上述分析，南靖县城镇低效用地整治区域面积共709.85公顷，其中，旧城镇51.23公顷，低效工业用地658.62公顷。其中，旧城区整治区域主要分布在山城镇，低效工业用地整治区域主要分布在靖城镇和丰田镇。

(a)高标准农田建设潜力 (b)宜耕后备土地资源开发潜力

4.5 国土空间综合整治潜力

根据测算结果，南靖县国土空间综合整治潜力为15898.65公顷，分区结果详见表3。结果显示，国土空间综合整治高潜力主要在靖城镇，潜力总规模为2754.51公顷，潜力较高的乡镇主要有书洋镇、山城镇、龙山镇和金山镇，潜力总规模为7767.47公顷，高潜力区和较高潜力区占国土空间综合整治潜力总规模的66.18%。分析各子类型整治潜力的贡献程度，对高潜力区和较高潜力区的5个乡镇进行进一步分类：①复合整治区域：主要为靖城镇和山城镇，高标准农田建设潜力、宜耕后备土地资源开发潜力、农村建设用地整治潜力和城镇低效用地整治潜力将在该区域显著体现，说明靖城镇和山城镇具有较大的国土空间综合整治潜力和较丰富的整治途径。②高标建设+农村建设用地整治区域：主要为龙山镇和金山镇，这2个乡镇的高标准农田建设潜力和农村建设用地整治潜力较高，宜耕后备土地资源开发潜力和城镇低效用地整治潜力则较低，说明这2个乡镇可将高标准农田建设和农村建设用地作为国土空间整治的重点工作。③高标建设+后备资源开发区域：主要为书洋镇。其国土空间整治的重点是高标准农田建设和宜耕后备土地资源开发。

图4 南靖县国土空间综合整治潜力

表3 南靖县国土空间综合整治潜力

5 结论

与传统的土地整治相比，国土综合整治潜力评价的内涵更加丰富，要素更加多元，方式更加多样，已经成为国土空间管理的一项系统性工程。本研究基于GIS平台和分析工具，以南靖县为例，从高标准农田建设潜力、宜耕后备土地资源开发潜力、农村建设用地整治潜力和城镇低效用地整治潜力四种整治潜力类型入手，分析四种整治潜力的大小和空间格局，并在此基础上测算南靖县国土空间综合整治潜力为15898.65公顷，整治的重点区域为靖城镇、书洋镇、山城镇、龙山镇和金山镇，结合子类型整治潜力对国土空间综合整治潜力，将整治重点区域进一步划分为三类：①复合整治区域：主要为靖城镇和山城镇。②高标建设+农村建设用地整治区域：主要为龙山镇和金山镇。③高标建设+后备资源开发区域，主要为书洋镇。

针对整治重点区域分类成果，可形成差异化的整治工作重点：①复合整治区域：统筹协调，系统安排国土空间综合整治类型和项目，围绕城镇核心功能，优化城镇及周边区域“三生”空间格局，促进城乡一体化发展的绿色转型。②高标建设+农村建设用地整治区域：以建设旱涝保收高标准基本农田为平台，重点推进农用地整治项目；提高村庄建设用地利用效率，优化村庄建设用地布局。③高标建设+后备资源开发区域：在推进高标准基本农田建设的基础上，在不破坏生态环境的前提下，适度开发宜耕后备土地资源，适度开展其它草地、裸地、内陆滩涂等未利用地以及宜耕后备废弃园地和残次林地的开发利用。

国土空间综合整治涉及的要素较多，区域差异也较大，本研究侧重从宏观角度研究国土空间综合整治的分析与测算方式。此外，本研究对国土空间综合整治潜力及各子类型潜力的测算仅考虑了理论潜力，在具体实践过程中，还应结合大量的实地调查和当地实际情况分析动态潜力的大小、格局及释放时序。