行政嵌入社会：国家治理与乡村社会关系研究

梁伟

（武汉大学 社会学院，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

党的十九大报告指出：“要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，对于推进国家治理现代化具有重要意义。在国家力量深入乡村的背景下，如何处理好国家治理与乡村社会的关系，是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要议题之一。

关于国家治理与乡村社会关系的研究，大致形成了三种研究思路。一是认为国家治理与乡村社会是自上而下的权力渗透关系，即国家中心论。国家中心论把国家视为基层社会治理、变迁与改革的核心力量和关键推力［1］，一些学者认为村民自治制度“一开始就有国家立法授权的性质”［2］，是一种国家重建的形式和乡村社会整合的标志［3］。在实际的运行过程中村民自治日益行政化，越来越依附于国家政权［4］，现代化的组织概念和组织方式不断下沉［5］，国家政权建设持续推进。二是认为国家对社会而言是一种限制性力量，国家在权力下渗时农民也并非完全接受，国家应该从社会领域撤离，实行社会自治，此即社会中心论。社会中心论者主张以社会内部因素解释各种乡村政治现象。随着村民自治的兴起，民间组织成为推动国家与农村社会良性互动的重要载体，并使农村社会呈现出诸多的市民社会特征［6］，其对村庄治理产生了显著影响［7］。以上两种研究思路隐含着如下假设：国家与社会是相互分立、甚至是相互对抗的两极。它们处于“跷跷板”两端，是非此即彼的关系［8］。这种静态的宏观结构分析忽略了国家与社会互动的微观过程，应当通过“过程—事件”分析反思这一分析框架［9］。三是将国家与民众看成独立的行动者和利益主体，二者是双向互构的关系，此即“社会中的国家”论。米格代尔引入人类学视角，对国家及各种社会力量进行人类学分析，提出“社会中的国家”研究路径［10］。米格代尔主张把国家“嵌入”在社会关系之中，把国家看做社会的组成部分，对国家与社会中各要素的互动进行深入分析。不少学者以此为基础，深化了国家治理与乡村社会关系的研究。以村民理事会为焦点，村庄内部治理力量不断再造并与党政组织持续互动，逐渐承担“治理者”的角色，形成乡村共治的格局［11］。国家不再垄断公共性的生产，使“国家性”公共性转换为“市民性”公共性，进而逐步由“市民性”公共性合并成“国家性”公共性［12］。政府角色从“全能支配型”向“有限引导型”的转变，成功撬动起农民的主体性力量，再造村庄治理秩序［13］。

然而，上述研究仍存在局限性。第一，以往的研究表明国家治理与乡村社会的互动过程十分复杂，但是并未揭示国家治理与乡村社会的微观互动机制，国家行政力量进入乡村社会必然要借助某些机制运作，对于这些机制的探讨更值得关注。第二，以往的研究大多将国家治理与乡村社会互动看作是二元对立的关系，二者在实践层面存在天然的对立。然而，国家治理与乡村社会的互动并非天然的对立，二者能够实现有机融合。鉴于此，本研究基于华南地区的基层治理实践，探讨国家治理与乡村社会的微观互动过程，阐释国家治理与乡村社会的融合方式。国家制度的执行依赖于地方政府［14］，随着“反哺”时代的来临，国家开始以项目的形式进入基层社会［15］。国家力量在乡村社会中的体现，直接表现为乡镇权力执行国家政策的状况以及乡镇在村级治理中发挥的作用和影响［16］。因此，本研究将国家治理操作化为乡镇政府的政权运作。研究思路是：首先，通过对基层政府与村庄互动过程的考察，探讨基层政权运作下的村庄治理形态。其次，探讨国家行政力量如何与乡村社会融合，从而实现村庄善治。

本研究的经验材料和问题意识来自笔者于2020 年在赣南农村开展的集体调研，调研采用半结构式访谈的方法，对赣南南村的现任村干部、前任村干部、村庄精英以及普通农民进行深度访谈，调研涉及村庄治理、村庄选举、村庄文化等方面的内容，这对于理解国家治理与乡村社会的关系具有重要的借鉴意义。

二、行政嵌入社会：基层政权运作下的村庄治理

（一）田野素描

赣南农村是宗族研究的重要区域，也是探讨国家治理与乡村社会融合的乡村治理体系的窗口。笔者调研的南村是典型的宗族性村落，村内主要有魏、许两大家族。明朝永乐年间，许姓人由福建宁北迁至南村，距今已有五六百年的历史。除魏、许二姓外，村内还有邝、陈、郑等小姓。各个姓氏聚村而居，聚集在4 个自然村。2014 年以前，本村人很少外出务工，宗族传统较为完整。在南村，宗族是重要的内生性力量。农民的日常生活以家庭为中心，社会交往则以宗族为单位。南村村民自发成立了宗族理事会，负责处理宗族内部事务和组织公共建设，比如祭祖、修祠堂、修族谱、做公益事业、举办文化活动等。随着城镇化的推进，村内人口逐渐向城镇转移，村民之间的社会交往不断减少，宗族内部关联度逐渐减弱。虽然宗族的村庄影响正在减弱，但是其在村庄治理中仍扮演着重要角色，基层治理实践仍然离不开内生性力量的作用。

调研发现，村庄的内生性力量通过两种路径与基层政权展开互动。其一，村庄治理的制度化路径。宗族作为赣南农村重要的文化载体和组织基础，为村庄治理提供了治理资源。地方政府推动各行政村和村民组成立村民理事会，使其协助乡村组织开展基层治理工作。这些村民理事会不仅要负责宗族内部的事务，还要帮助村干部处理村庄治理事务，少数理事会成员还在村庄治理体系中担任职务。其二，村庄选举的自治路径。一些想当村干部的村民，往往会借助宗族的力量，在宗族内部进行动员。选举动员的对象往往是宗族中的长辈，他们能够代表各自的房支。一般情况下，想当村干部的人只需要拉拢宗族里有威望的房支代表，就有机会参与村庄选举竞争。竞选者的宗族动员存在非正当性，扰乱了正常的选举秩序，基层政府在村庄治理过程中需要予以规范。

自上而下的制度化和自下而上的选举动员，是国家政权与村庄社会互动的重要路径。不同的是，前者对于村庄治理具有积极的意义，后者则有可能破坏村庄政治秩序。通过制度化路径和选举动员路径，国家治理与乡村社会形成了“行政嵌入社会”的治理形态，其结果是村庄内生性秩序得以维持，村庄内部的破坏性力量得以抑制。

（二）行政嵌入社会的实践过程

乡镇政权的角色和实际行为影响着“国家”权威在乡村社会的建构过程［17］。因此，可以将乡镇政权看作是国家在基层社会的代理人。国家实施乡村振兴战略以来大量资源输入农村，国家治理与村庄自治进入高频互动状态，乡村治理的任务也在不断加重。为了应对大量的治理任务，一方面，村级自治组织日益行政化［18］，另一方面，基层政府积极挖掘村庄内部的治理资源，在对村庄内生秩序合理改造的基础上，激活村庄内生性秩序的治理作用，规范村庄自治秩序。

1.内生性力量的行政激活

随着国家行政力量下渗和基层治理规范化，国家治理逐渐嵌入村庄自治。国家行政力量的下渗具有策略性，这种策略性表现为对内生性力量的选择性吸纳和激活。

村庄中存在两种力量，即内生性力量和国家治理力量。内生性力量以宗族组织为载体，以宗族事务为主要关切，其也能辅助国家治理。但是发挥内生性力量的治理效用，必须以基层政权的合理改造为前提。为避免内生性力量成为乡村治理的阻碍，基层政府必须对内生性力量进行改造以消除其负面影响。基层政权对内生性力量的改造包括：第一，积极引导宗族理事会参与村庄公益事业，使其在村庄建设过程中捐资捐款，服务于村庄社会发展。第二，在日常治理事务上，特别注意避免内生性力量的负面影响。大至村庄选举，小至邻里纠纷，乡村干部都需要妥善处理、积极引导①南村在分配深山移民安置房时，村委会通过抓阄的方式分配住房，主要是为了避免同宗族的居民聚集在一起，对村庄治理构成挑战。。总之，乡村干部通过灵活的治理策略和适宜的干预方式，避免内生性力量造成消极的社会影响，确保村庄社会秩序的稳定。

基层政府为激发内生性力量的治理活力，在合理改造的基础上通过选择性吸纳将宗族精英及宗族理事会纳入乡村治理体系，借助村庄内生性力量开展治理工作。一方面，基层政府积极吸收有威望、有公心的宗族长辈担任村民组长，赋予这些宗族长辈以合法性身份，使其服务于村庄治理。另一方面，基层政府支持村庄成立村民理事会，使其协助村委会开展工作。乡村组织以选择性吸纳的方式将宗族组织转化为正式的治理手段，并将其置于行政管理之下。

宗族理事会可以帮助村干部开展群众工作，也可以协助村干部落实国家政策。村庄治理工作无法推进时，乡村干部就会请求宗族理事会协助。只要宗族理事会出面，村庄的治理工作就能推进。宗族理事会之所以能够发挥作用，就在于理事会成员是村民的“自己人”。南村开展“拆除空心房”运动时，部分村民不配合工作，村干部请求宗族理事会出面协调。果然理事会协调后，问题顺利解决。相较于乡村干部，理事会成员说话更有分量，在群众工作上更有优势。理事会也愿意协助乡村干部开展工作，在他们看来“帮政府也是帮自己”。

国家治理对村庄内生性力量的激活，还体现在村庄文化层面。宗族性村庄内部形成了深厚的价值基础和社会规范，这些价值基础和社会规范是村庄社会重要的整合机制，能够以低成本的运作方式实现村庄社会的整合。国家在激活村庄内生性力量时，同样会激活村庄内部的价值和社会规范。比如南村所在乡镇大力推行的“孝文化运动”，正是基于村庄内部社会规范推行的治理运动。宗族性村庄拥有厚重的传统伦理文化，生活于其中的村民非常注重伦理孝悌，是否孝顺是影响社会评价的重要因素。基层政府在推行村庄文化建设时较好地结合了本地的“孝”文化，因而产生了较好的治理效果。

2.自治秩序的行政规范

南村的选举竞争较为激烈，“选亲不选贤”是当地选举的一个重要特点。不仅各个姓氏之间相互竞争，同一姓氏的不同房支之间也存在竞争。

南村主要有魏、许两个大家族，魏姓分大房和二房，大房800 余人，二房500 余人，许姓600余人。南村共有党员39 人，其中魏姓28 人、许姓11 人，魏姓人数远远多于许姓。因为人数上的天然劣势，许姓人经常选不上村干部。在魏氏大房与二房之间也存在激烈的竞争，大房人数多占据优势，二房人少且不团结，因而以前的村干部都是魏姓大房人。

每逢换届选举，一些想当村干部的村民就会动员宗族力量参与，严重破坏村庄选举秩序。2012 年选举时，时任民兵连长的魏成礼②依据学术惯例，本研究中的人名和地名均进行匿名化处理。竞选村主任。海选时魏成礼票数最多，获得了700 多张选票，第二名魏加锡获得300 多张选票。候选人推选时魏加锡费尽心机进行选举动员，结果比海选时多了200 张选票，成功当选村主任。2015 年选举时又上演了相同的一幕，魏成礼海选时获得了800 余张选票，远远多于魏加锡。候选人推选时魏加锡故伎重施，再次当选村主任。不过在这届选举中，魏成礼也当选了村委委员。2018 年换届选举时，魏成礼继续参加选举，此时的竞争对手是魏一辉。海选前魏一辉的兄弟到处拉关系、拜访村里老人，最终魏一辉成功当选村主任。在村书记的竞选中，由于魏姓大房和二房联合了起来，两房人加起来有近千张选票，而许姓不过400 多张选票，魏姓家族以压倒性的优势赢得了胜利。又因为许姓和魏姓二房存在姻亲关系，许姓人开始支持魏姓二房，结果是村书记和村主任都是魏姓二房的人。

为了维护基层民主秩序，在换届选举时基层政府需要综合考虑各种因素，适度介入村庄权力结构调整过程，规范村民自治秩序。少数情况下，基层政府必须主动介入以保证村内大姓都有代表担任村干部。南村的村干部中许姓人偏少，而且没有魏姓大房人，因此上级政府将前任许姓书记任命为定补干部，将前任魏姓大房干部返聘为文书。这样每个自然村、每个大姓大房都有1～2 名村干部，权力结构比较平衡，开展群众工作也更加方便，治理任务容易完成。

南村现有七名村干部，基本囊括了村中的大姓和人数较多的房支。在村庄权力结构相对平衡的情况下，不会出现权力垄断或派系斗争。而且，各大姓、各房头都有人在村两委班子，能够相互制衡，村庄治理事务的开展也有了抓手。详见表1。

表1 南村村干部所属房头及个人基本情况

针对宗族的选举动员和不正当竞争，基层政府以行政动员和社会动员的方式对村民选举进行规范，这尤其体现在村书记的选拔上。行政动员主要以基层党委领导谈话为主，对党员和村民组长进行动员，使其严格按照法律规定和政策要求开展选举工作。社会动员则体现为基层政府开展广泛宣传，鼓励村民行使民主选举权利。有时，基层政府还需要动员文化水平和政治觉悟比较高的村民参与选举。南村的老书记魏克鲁1975 年中专毕业，1984 年县乡换届选举时出任支部副书记，2002 年至2018 年担任南村村书记，2018 年3月，村委换届后卸任退休。但是上级党委再次找到他，邀请他回村协助村干部开展工作，并被村委会返聘为文书。上述两种动员的目的都在于保持村庄权力结构的稳定性、合理性和平衡性。

基层治理实践不仅是激活村庄内生性治理资源的过程，也是规范村庄自治秩序的过程。国家治理通过上述两种方式与乡村社会展开互动，最终形成“行政嵌入社会”的村庄治理格局。

三、行政嵌入社会的实践机制

在国家行政力量嵌入村庄自治的过程中，基层政府能够有效激活、规范村庄内生性力量，实现村庄善治。基层政府之所以能够实现上述治理效果，关键在于实践机制的有效性。从实践来看，国家行政力量能够嵌入村庄自治，主要依托制度设置与行政吸纳机制、资源分配与利益吸引机制以及文化塑造机制。

（一）基层制度设置与行政吸纳

为了激活村庄治理活力，提高基层治理效率，基层政府积极开展制度创新，其中较为重要的制度设置是推动村级组织成立村民理事会。村民理事会的构成包括三部分：理事长、常务理事和一般理事。理事长一般只有1 名，常务理事有5～6 名，一般理事的人数不定。在大多数村民理事会中，村干部会担任理事职务。

基层政府主导成立的村民理事会包括两种类型：临时性理事会和常规性理事会。临时性理事会的特点是“一事一议”，根据某一项具体事务成立，事务结束后理事会就进入悬置状态。新农村建设理事会、土坯房改造理事会、黄龙病防控理事会、桥梁修建理事会等，都属于临时性理事会。乡镇层面也成立了“迎故事”理事会，负责南村的传统民俗活动。南村的许多建设项目，如道路、桥梁和广场建设等都是依托理事会完成的。常规性理事会按照行政区域设立，每个自然村和行政村都有村民理事会，理事会的成员都是德高望重、组织协调能力强、热心公益事业、办事公道的村庄精英，他们往往也是宗族的长辈和房支代表，在宗族内具有较高的威望。理事会的工作与村庄建设、村民利益高度相关，因此理事会参与村庄治理的动力较强。一般情况下，村民组长、村干部以及村庄内的老干部也会被吸纳到村民理事会，在理事会中担任重要职务。这意味着理事会具有双重性质：其一，具有治理性质的村民理事会，其依附于基层政府获得治理合法性，村干部、村民组长和党员等政治精英在其中发挥重要作用；其二，具有宗族色彩的非正式组织，能够代表村庄内大多数村民的利益。

基层政府通过村民理事会制度，将村庄内生性力量吸纳到乡村治理体系之中，实现了国家治理和村庄社会的组织融合。宗族理事会可以有效实现国家与村庄的连接，在村庄治理中起到上传下达、协助治理的作用。基层政府可以借助村民理事会和村庄精英开展治理工作，这极大地增强了基层政府的村庄治理能力。

（二）国家资源分配与利益吸引

后税费改革时期，国家政策由汲取型转向反哺型［19］，国家治理的重点转向了服务型政府建设。在此背景下，大量的国家资源投入乡村。随着国家治理规范化，基层政府难以干预国家资源的使用方式，乡村干部想要在国家资源中攫取私利更是难上加难。然而，在资源下乡的村庄实践环节，基层政府仍然可以灵活操作。

基层政府可以将国家资源转化为治理资源，作为激励村庄精英参与村庄治理的重要资源。进入村庄的国家资源有两类：一类是国家的惠农资源。惠农资源又分为普惠型资源和遴选型资源，前者指的是满足设定条件的农户均可以享受的国家政策，如粮食直补、农村合作医疗、农村养老保险等，后者指的是资格条件相对模糊，需要符合特定条件才能享受的国家政策，如农村低保、贫困户等［20］。国家的惠农资源直接对接农户，基层政府只负责政策的执行和衔接，不具有自主支配权。另一类资源是国家的项目资源。对于这类国家资源，基层政府具有一定的自主权，能够决定这类资源的使用方式和分配方式。通过对国家项目资源的转化，基层政府往往能够吸引村庄精英参与村庄治理，助力村庄善治。

基层政府对国家项目资源的转化包含两个过程。其一，通过项目资源的分配形成对宗族理事会的利益吸引。基层政府获得国家项目资源后，需要对区域发展进行合理规划，从而决定项目资源的分配和使用方式。一般情况下，国家的项目资源都是有利于村庄建设的，村民都希望国家项目能够落在自己所在的自然村。为了获得国家项目，各宗族理事会必须处理好与基层政府的关系，在村庄治理工作上积极配合基层政府。基层政府因为掌握宗族理事会渴望的项目资源而占据了有利的位置，能够在与宗族理事会的互动中掌握主导权，并依靠国家项目资源的吸附效应引导宗族理事会开展村庄治理工作。其二，基层政府还通过国家项目与村庄精英建立紧密的利益关系，使其对基层政府产生利益依赖，并将经济上的依附性地位转化为政治层面的有效管理。资源下乡的实践过程中仍然存在操作空间，这为村庄精英的依附性奠定了基础。因此，村庄精英可以与基层政府建立良好关系从而承接项目工程，获取可观的工程利润。正是在这个意义上，村庄精英愿意协助基层政府开展工作并依附于基层政府。宗族精英对基层政府的依附关系，恰恰成为国家行政力量嵌入村庄社会的重要方式。

（三）政府文化供给与农民国家认同

南村的文化活动较为丰富，这些文化活动大体可以分为两类：宗族性文化活动和地域性文化活动。宗族性文化活动建构了村民的宗族认同，地方性文化活动建构了村民的集体认同和地域认同。近些年来，基层政府致力于推进乡村文明建设，积极向乡村供给文化公共品，或积极引导乡村文化建设。

南村的“五显会”起初由宗族理事会牵头，最近几年开始由村干部负责。村干部虽然也是村庄内部比较有威望的村民，但是作为基层政权的神经末梢，村干部主导宗族文化活动意味着村庄文化活动具有了政治意涵。虽然基层政府的介入没有改变宗族文化活动的形式和内容，但是文化活动的性质发生变化。南村的“迎故事”活动也是如此，基层政府不仅介入该活动的组织协调过程，还为主办方提供经费、场地和安保服务，并将这一活动作为地方特色文化推广宣传。基层政府介入该活动后，基层治理的主要内容也成为该活动的展示内容。2020 年南村举办的“迎故事”活动中，就有扶贫工作、扫黑除恶等内容。政治意涵通过文化形式传播，达到了教育公众和引导公众的作用，这种文化宣传也增强了农民的国家认同观念。借助文化活动的供给，国家行政力量得以逐步嵌入村庄文化领域。与此同时，政府的文化供给和农民的国家认同，使得行政力量嵌入村庄社会的过程自然化、合理化。

综上所述，国家治理与乡村社会的融合是通过“行政嵌入社会”实现的。基层制度供给与行政吸纳是行政嵌入社会的组织机制，国家资源分配与利益吸引是行政嵌入社会的社会动员机制，政府文化供给是行政嵌入社会的文化塑造机制。通过以上三种机制，行政力量得以深度嵌入村庄社会，实现了国家治理与乡村社会的融合。需要注意的是，行政嵌入社会的过程并不是对社会的单向度改造。在行政嵌入的过程中，乡村社会中深厚的价值基础和基于价值基础而形成的社会规范得以激活，这些规范成为乡村社会内部的整合机制，能够以低成本的运作方式整合村庄社会。

四、结论与讨论

随着国家治理转型，国家治理与乡村社会的互动方式发生了较大变化，行政力量高度嵌入村庄自治。行政力量主要通过两种方式嵌入村庄自治。其一，行政激活村庄内生性力量。基层政府选择性地将宗族理事会和宗族权威吸纳到基层治理队伍中来，同时策略性地改造宗族组织的作用空间，使其在村庄治理中发挥积极作用。其二，规范村庄自治秩序。基层政府通过平衡村级组织的权力关系和均衡宗族势力，维持村庄秩序的稳定。在村庄选举过程中，基层政府通过行政动员和社会动员两种方式对宗族动员进行治理，规范村庄选举秩序。国家治理嵌入乡村社会的过程，既是激活村庄内生性治理资源的过程，也是规范村庄内生性秩序的过程。通过上述两种方式，国家治理与乡村社会得以融合，村庄善治得以实现。

研究发现，国家行政力量嵌入乡村社会的过程依托于以下机制：一是组织机制，即基层政府通过制度设置吸纳村庄内生性资源，表现为基层政府动员村庄成立宗族理事会，吸纳宗族权威人物和村庄内的干部进入，推动非正式组织和村庄精英治理化；二是动员机制，基层政府将国家项目资源转化为村庄治理资源，利用村庄社会对项目资源的利益诉求，形成对村庄精英的利益吸引，激励村庄精英积极配合基层治理工作；三是文化塑造机制，即国家深入村庄社会内部，通过思想宣传和文化公共品供给，塑造村民的国家观念，使得村民产生对国家的高度认同。借助以上三种机制，国家行政力量得以深度嵌入村庄社会。

“行政嵌入社会”的村庄治理形态，事实上反映了“强国家—强社会”的关系模式。随着国家治理现代化和国家治理能力的提升，国家借助大量的治理资源深入乡村社会，提高国家对乡村社会的治理能力。但是大多数时候，国家治理能力的提升以大量的人力、物力和财力投入为前提，导致的结果是，乡村更多的是被服务、被治理的对象，一旦资源输入出现问题，国家治理能力和乡村治理效能就会大打折扣。国家嵌入乡村社会的过程不仅是资源输入的过程，更是国家与村庄社会直接互动的过程。因此，国家向乡村输入资源的同时还需要积极挖掘村庄内部的治理资源，能动地激发村庄内部的治理活力，建构村庄内生性秩序，从而提高基层治理能力。