加强事业单位政府采购内部控制的措施

黄安琳

本文根据国家关于政府采购内部控制建设的有关要求，对我国事业单位政府采购内部控制存在的不足和风险进行了梳理，提出加强政府采购内部控制措施的建议。

我国事业单位主要以社会公益为目的，为社会提供公共服务履行社会职能，经费主要來源于财政拨款。加强事业单位内部控制，能够保障组织权力有序有效、规范科学运行，防范国有资产流失，保障公众利益，也有助于在社会经济活动中树立事业单位形象。其中，加强政府采购内部控制，建立完善政府采购内部控制和监督机制，能够帮助事业单位高效规范参与市场活动，对事业单位防范廉政风险、提高单位公信力、提高财政资金使用绩效等有重要作用，有助于单位的可持续发展。

我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》对促进行政事业单位高效运转，加强其内部控制，提高单位内部管理水平发挥了重要作用，促使行政事业单位能够加快适应政府职能转变和构建现代财政制度需要。财政部出台了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》以指导和加强政府采购内部控制、规范政府采购行为。本文通过梳理事业单位政府采购活动各个环节，提出了加强政府采购内控控制措施的建议。

一、政府采购内部控制的内涵及意义

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对内部控制的定义，内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，在单位内部实施各种约束和调节的程序、方法等，充分利用各种资源，对经济活动的风险进行防范和管控。同时政府采购内部控制是单位内部控制的重要组成部分，加强政府采购内部控制，就是对政府采购活动中的权力运行情况进行监督以便提前预防并杜绝舞弊和腐败，保障政府采购活动的组织管理规范、财政资金使用高效，使政府采购公信力得以增强，营造公平公正的社会环境。

二、目前事业单位政府采购内部控制存在的不足和风险

（一）政府采购监督机制缺乏

政府采购监督机制缺位，导致事业单位政府采购风险增加。事业单位，尤其是规模较小的事业单位往往存在以下几种情况：没有结合本单位情况建立专门的政府采购内部控制管理办法;没有设立专门的采购监督小组;没有开展专门的政府采购外部审计;政府采购计划和预算没有纳入三重一大范畴;财务人员对政府采购规定缺乏足够的了解，在进行相关政府采购报销审核时缺乏对程序、采购方式等方面合规性的审核等。对采购行为缺乏系统管理，对采购过程的监管程度不足，部分事业单位缺乏政府采购预算意识，没有开展采购规划，随时需要随时采购，无计划、无预算。

（二）政府采购预算管理存在随意性

预算编制不应该只是财务部门的职责，更需要业务部门充分参与，提前规划好下一年度的工作计划，并由此编制预算。政府采购预算编制也是如此，业务部门的采购需求应及时有效反馈给政府采购归口管理部门和财务部门。但是目前实际情况并非如此，政府采购预算中采购品目和金额存在较大随意性，往往在下年度工作计划还没确定时就临时编制，或政府采购预算无法准确反映实际采购需求，没有开展市场调研或可行性研究，导致政府采购预算和实际支出不匹配，预决算差异较大，没有起到预算指导作用。

（三）政府采购流程标准化不足

很多事业单位没有设置专人或专门部门负责政府采购，对政府采购方式和程序执行不规范，这也反映了单位缺乏标准化的政府采购流程，政府采购流程被切割成块，存在分块管理、多头管理等。例如，与项目相关的技术服务类项目由业务部门开展采购，办公用品类和设备类由办公室负责采购等。每项采购工作负责的采购人员可能不同，部分采购人员尤其是业务部门采购人员对采购方式、采购程序和资料等了解不足，导致单位内部的采购流程不标准不规范。

（四）缺少专业采购人员配备

政府采购工作专业性较强，但是很多事业单位将政府采购定位为后勤保障工作，没有设置专人或专门部门负责政府采购，采购人员往往由办公室或财务室人员兼任，对政府采购政策和规定掌握不到位。很多事业单位重业务轻管理，不重视对采购人员的培养，采购人员的素质参差不齐。如果采购人员对单位业务和采购预算工作不够了解，对政府采购法律法规和流程不熟悉，对采购文件和合同的编写、档案管理等缺乏足够的专业知识。

（五）政府采购档案管理不规范

政府采购档案管理是政府采购内部控制的重要一环。政府采购档案归档管理制度的缺失，不利于对政府采购活动的监督管理、信息统计和流程优化改善。而且缺失的政府采购档案往往反映了政府采购活动中的薄弱环节，也对今后的政府采购专项审计等工作造成困难。目前很多单位已经重视政府采购过程的管理，但是忽略了采购活动结束后对政府采购档案的归档整理工作。政府采购档案分散存储在办公室、财务室和业务部门中，没有进行及时规范的整理移交和集中归档管理。

三、如何构建政府采购内控体系

根据内部控制定义，内部控制分为单位层面内部控制和业务层面内部控制。因此，事业单位对政府采购内部控制体系的构建应从单位层面和业务层面分别着手。

（一）单位层面

在单位层面，可以从以下四个方面完善政府采购内部控制环境。

1.完善内部控制制度

政府采购内部控制制度是单位政府采购活动的基础和依据。建立完善政府采购内部控制制度，包括编制政府采购程序流程图、分析政府采购主要环节风险点、制定防控措施和编制政府采购各环节负面清单等都能够为单位规范开展政府采购活动提供有力保障。

借助政府采购内部控制制度，单位能结合自身编制情况合理设置政府采购工作岗位，明确各环节和岗位职责，实现不相容岗位分离并相互制约。

2.优化采购组织架构，实现管采分离

单位“三重一大”研究和决策的范围应包括政府采购工作，对于采购预算调整、采购方式变更等重大采购事项应按照“三重一大”决策制度要求报单位领导班子讨论通过后方可执行。

单位应遵循管采分离原则，明确区分用户方、采购方、管理方、监督方，各司其职，四方联动。用户方是具体承担采购项目需求编制或使用的部门;采购方是具体负责采购工作的实施部门，有条件的单位还可设立专门的采购计划科;管理方可为单位设立的采购领导小组，负责采购需求、采购计划、采购文件等进行审核，并负责采购程序、采购方式和采购计划执行等工作的日常管理。采购领导小组可由单位采购分管领导、财务部门负责人、行政部门负责人和各业务部门负责人等共同组成。单位应实行不相容岗位分离，单位内部机构和岗位根据业务流程和职责相互协同和相互制约，关键岗位应实行定期轮岗制度或专项审计制度。

3.提高人员素质，引入第三方机构

政府采购工作涉及技术需求层面、采购政策层面、财务预算层面、法律层面等多个专业知识面，承担较高的经济风险和廉政风险，需要有较高综合业务水平的采购人员开展工作。单位应重视对采购人员的培养，提高对相关政府采购政策、政府采购程序等的把控水平，定期或不定期组织政治素养、政策水平及专业能力等方面培训，加强采购人员与采购需求部门之间的沟通交流。

由于采购需求确定、采购文件的编写、合同验收、政府采购风险评估等方面的工作均需要对采购相关规定有比较深入的了解，因此对于部分单位特别是没有专人负责采购工作的事业单位可以引入第三方机构，借助外部力量完善采购流程、加强采购内控规避采购风险。

4.实施政府采购绩效考核

目前绩效考核已深入事業单位工作的各方面，绩效评价结果可作为以后年度编报政府采购预算的重要依据。

政府采购预算绩效评价工作包括自评价和再评价。各事业单位的采购归口部门应会同财务、业务等部门对政府采购项目实施全过程的绩效管理。其中采购归口部门负责开展本单位全年政府采购项目执行情况、采购效率和效益的自我评价，财务部门依据政府采购预算、项目执行情况和单位相关业务部门提供的材料，组织对采购归口部门的自评价开展再评价工作。

（二）业务层面

在业务层面，完善政府采购内部控制环境可以从以下四个方面着手。

1.强化采购预算编制和采购计划控制

政府采购预算的编制和执行是事业单位在编制和执行财政预算时的重要一环。有些事业单位在编制政府采购预算时没有结合上年度情况和预算年度的工作计划，预算与实际差异较大，往往在实际采购时才进行临时调整。各单位应结合部门预算、采购目录、资产配置需求和标准、为实现政府采购政策功能预留的专门面向中小企业、创新产品等的采购份额等因素编制采购预算。执行预算时如需调整，应在单位领导班子讨论通过报上级财政部门批准。

采购计划可按月编报，应严格按照采购预算进行编制，确认采购目标、内容和方式，反映政府采购预算的落实情况。采购计划作为政府采购事前控制手段必须及时，避免先执行采购后补计划。采购计划需要经过采购领导小组评审并按照审批权限报单位领导班子审议后方可执行。

2.完善采购需求管理

对采购需求进行科学合理的评审论证，能够从源头上加强政府采购管理，是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则、防范党风廉政风险的重要抓手。除零星货物采购需求外，其他采购需求必须通过用户方组织的评审。各单位应加强市场调研和需求论证，组建需求评审小组，多角度开展需求论证。评审小组成员应由项目负责人（用户方代表）、会办部门代表、采购方代表、财务代表、质量管理代表和其他相关人员组成。项目负责人（用户方代表）撰写评审会议纪要，并由评审组全体人员签名确认。需求复杂的采购项目可引入第三方专业机构、专家，先社会力量参与采购需求编制及评审。

采购需求调查，原则上应调查三家及以上单位，需要了解相关采购对象的市场行情、产业情况等，根据相关政策、预算安排及绩效目标、采购管理制度、市场状况，调查不可有倾向性，可通过用户实地考察、网络查询、学术交流、参加展示会等各种市场调研手段，合理确定采购需求，进行价格测算。如果单位没有相关的人员、资源开展采购需求调查，可邀请相关专业人员或第三方机构参与市场调查。采购需求应当合规、完整、明确，必须符合国家政策规定，需要统筹考虑落实政府采购政策要求，应根据项目特点并结合预算编制。

各单位应根据当地政府采购政策要求在政府采购网站上提前对采购意向进行公开，包括采购项目名称、需求概况、预算金额和预计采购时间等，以便供应商做好参与采购活动的准备。

3.加强对采购文件、履约验收等环节的监管

各事业单位应当根据采购项目的具体情况，在采购完成后由用户方牵头组织验收，可自行组织验收，如涉及到大型或较复杂的政府采购项目，可以邀请同行业或国家认定的质量检测机关负责验收工作，形成采购项目的闭环管理。单位进行验收时，需要对照合同规定的技术、服务、安全标准组织逐一对供应商责任履行情况等进行验收，并出具书面验收意见。

根据《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》要求，各事业单位应当完善内部机制、强化内部监督、细化内部流程，把采购需求和履约验收嵌入本单位内控管理流程，加强相关工作的组织、人员和经费保障。

4.优化代理机构选择程序

长期使用同一个社会代理机构进行采购，容易产生廉政风险。各事业单位可通过各省政府采购网上公布的社会代理机构名录并综合考虑各机构的专业领域、规模、信用、评审场所、是否存在违规行为等信息，择优选出五家社会代理机构。采购项目需要选择招标代理机构时，由管理方和用户方组成抽签小组，同时监督方派人监督，以抽签方式在备选的代理机构中抽取一家承担采购代理，形成书面记录表交由采购方实施采购。如果所选的招标代理机构不承接，则排除该代理机构后重新抽签并形成记录。

5.加强政府采购档案归档工作，保证记录留痕

各事业单位应建立政府采购档案管理制度，做到全程留痕可以追溯。政府采购档案包括《中华人民共和国采购法》中要求的内容（如招标文件、投标文件、评标报告等）、采购预算、采购需求、采购文件评审资料、供方评审与选择记录、招标代理机构相关材料（如委托代理协议、论证说明函、采购文件确认书、采购结果确认函、中标（成交）通知书、质疑答复、投诉处理决定等）、采购合同、验收意见等资料，由采购归口部门负责整理、归集纸质和电子版档案，并建立相关台账。

事业单位随着机构改革不断深入，需要提高服务质量，提升社会形象以进一步适应市场经济发展。为此事业单位应健全内部控制制度，对于单位政府采购活动，因涉及大额资金，社会参与度和关注度高，更需要专门完善的内部控制制度以保障政府采购活动规范有效开展。

（作者单位： 广东省土地调查规划院）