我国环境行政公益诉讼中检察建议的完善路径

文 彭松 邓月

检察机关提起环境行政公益诉讼的目的在于督促行政机关履职或纠偏，因此设计了检察建议这一诉前程序，即检察机关只有在发出检察建议后，行政机关未依法履职致使环境公共利益仍受损时才可提起环境行政公益诉讼。实践证明，检察建议这一环节有其必要性和特殊性，一方面给行政机关提供了纠偏的机会，另一方面也能提高司法效率。但是在实践中，对于检察建议这一诉前程序的理解和适用仍存在模糊、混乱现象，因此应当对检察建议这一诉前程序予以高度重视，要统一对检察建议的理解，使其充分发挥作用。

环境行政公益诉讼检察建议的制度梳理

环境行政公益诉讼检察建议的法律规定

2017年，《行政诉讼法》的修改正式确立了环境行政公益诉讼制度，它意味着检察建议作为环境行政公益诉讼诉前程序的正式确立。从表1可以看出在试点阶段对于检察意见的规定多为原则性规定，并未系统地规定检察意见的内容、程序等。《行政诉讼法》将环境行政公益诉讼的起诉条件由原来的“拒不纠正违法行为或者不履行法定职责”修改为“不依法履行职责”。《办案指南》除细化了检察建议的相关规定外，还修改了《实施办法》规定的行政机关收到检察建议后的履职期限，由原本的一个月变成了两个月，并且增加了在特殊情形下应当在15日内履职完毕的要求 。《工作规定》进一步明确了检察建议的类型、适用范围等，同《办案指南》一样明确了两个月的履职期限，但是特殊情况下由原来的15日改为根据实际情况确定。

表1 环境行政公益诉讼中检察建议的法律规定梳理

总的来说，我国环境行政公益诉讼检察建议制度在几年的时间内得到细化和完善，并且回应了司法实践中遇到的诸多问题，但是需要注意的是，《行政诉讼法》只是确立了检察建议作为诉前程序的规定，对于检察建议的细化规定仅在4部司法解释中，并无更高位阶的法律对其做出规定。

环境行政公益诉讼检察建议的职能特征

1.检察建议是检察机关履行监督职能的重要表现

检察机关作为国家的监督机关，对行政机关的行政行为负有监督职责。确立检察机关参与环境行政公益诉讼制度的目的在于希望通过检察权的介入，通过相关环境诉讼推动环境被侵害的现象得到纠正，而检察建议则是检察机关履行监督职责的一种表现。通过检察建议的方式向行政机关提出具体要求，有助于行政机关自我监督、自我纠错，有利于充分发挥行政机关的管理效能。应当注意的是，行政机关才是环境公共利益的主要维护者，如果立即提起环境行政公益诉讼，将维护环境公益的责任交给检察机关，并不能有效解决环境公益问题。

2.检察建议是检察机关提高司法效率的关键环节

环境侵害的恢复需要强调效率，如果不能及时有效地采取整改措施、停止侵害行为，造成的损害后果可能不可估量，因此应当将效率置于环境领域行政权价值的第一位。 而检察建议恰好能实现效率与秩序的统一，检察机关通过做出检察建议，行政机关依照检察建议的要求做出相应整改，比直接提起环境行政诉讼程序更能有效快捷地进入环境修复治理中；同时，将检察建议作为诉前程序，只有当行政机关不履职时，检察机关才可提起环境行政公益诉讼。诉前程序有助于减少案件进入司法程序，在前期即实现诉讼程序的分流，可以节约司法资源，提高司法效率。同时，在对生态环境保护日益重视的大背景下，检察机关的工作量越发加大，如果没有检察建议分流，检察机关对于繁重的诉讼任务也难以招架。

我国环境行政公益诉讼检察建议制度的问题检视

检察建议适用前提的认定标准不明

《行政诉讼法》及相关司法解释规定，行政机关的行政行为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可向行政机关发出检察建议。但是，对于“受到侵害的”应当如何理解与界定？目前主流的学说有两种：一种是“狭义侵害说”，即必须产生现实的侵害才可做出检察建议；另一种是“广义侵害说”，即将对“受到侵害的”理解扩大到“有侵害的危险” 。持“狭义侵害说”观点的学者认为如果将发出检察建议的标准扩大到“有侵害的风险”会对行政权的行使过度干预；有的学者认为采取“狭义侵害说”是基于诉讼的谦抑性决定的，并且能够防止滥诉现象的发生。 持“广义侵害说”的学者认为由于环境的复杂性、环境恢复的长期性，如果需要到侵害发生后才提出检察建议，其督促整改的成本会加大，效果可能也会大打折扣。这些学者认为检察建议只是一个诉前程序，可以在诉前将大部分案件解决，不必进入行政诉讼阶段，因此将提出检察建议的标准降低也不会造成对行政权的过度干预。

值得注意的是，《办案指南》征求意见稿中有将“重大侵害风险”作为检察建议提出的前提，但是在正式的法律文件中却没有提及。实践过程中，检察机关也大多采用“狭义侵害说”，具有明显的事后救济特征。但是这种学说并未充分考虑生态环境有重大损害风险这一情况。生态环境的特殊性决定了“狭义侵害说”的弊端，如果等到侵害已经发生，才引入检察机关的监督环节，那么环境可能遭受更为严重的破坏，并且恢复的成本也会更高、时间更长。

检察建议具体内容的规定程度不明

《工作规定》明确了做出检察建议的原则以及检察建议的类型等内容，其中，第16条第二款列举了检察建议书应当包括的内容，而司法实践中对于“具体内容”的理解各异。在司法实践中，有的检察机关将行政机关应采取的措施在检察建议中详细阐述，例如，吉林省松原市乾安县人民检察院在其检察建议中提及督促主管部门履职，同时发出风险提示；安徽省定远县人民检察院则在其检察建议中将整改意见细化到责令拆除、罚款等具体处置方式等。而有的检察机关选择只做出原则性规定的方式。对于“具体内容”的不同理解导致了各级检察机关对检察建议的内容采用简单化和具体化两种模式，但是两种模式都有一定的弊端。一是检察建议的内容太过简单，会使行政机关毫无头绪，其督促整改行为缺乏针对性；二是如果检察建议已经细节到行政机关应当采取何种整改措施，应当对谁做出什么处罚，应当如何修复环境，尽管如此规定能给行政机关履职做出明确指引，但是由于环境问题的复杂性，检察机关能否提出有效的、合适的整改措施仍需存疑，是否会出现相关措施不合理或遗漏的情形也需要观察，同时其调查、取证、论证的时间和工作量也是巨大的。

行政机关不履职的审查标准不明确

《行政诉讼法》第25条第四款、《检察公益诉讼司法解释》第21条第三款规定了如果行政机关不依法履行职责，检察机关可以依法起诉。但是何种情形属于“行政机关不依法履行职责”？这一问题的答案在司法实践中并未得到统一。目前，主流的观点有行为标准和结果标准两种。行为标准是指以行政机关是否履行了相关职责为审查标准，不需要再去考察行政机关的行为是否达到维护环境公益的目的；而结果标准则是以结果和目的为最终着力点，以是否实现公共利益的目的为衡量基础，也就是说，行政机关履职后未达到环境监管的目的即视为未履行相应职责。

司法解释中并未明确采用何种标准，司法解释之间标准采用相矛盾的现象仍然存在。《办案指南》规定了检察机关做出检察建议后环境公益仍受到侵害的，可以起诉的三种情形，包括检察建议接收者未进行整改的、未全面履职的、未回复的。同时列举了未依法履职的情形：其一，行政机关明确表示不整改的；其二，行政机关虽然回复，但延迟或没有作为；其三，行政机关仅纠正了部分行为；其四，行政机关履职不充分的。同时，《办案指南》还指出，在一些特殊情形下，行政机关虽采取了整改措施但仍未实现恢复效果的，检察机关可暂不提起行政公益诉讼。《办案规则》第82条详细列举了行政机关不履职的7种行为，除了《办案指南》提及的四种情形以外，增加了三种行为和一条兜底条款，包括未实质执行整改措施的，虽被追究刑事责任但仍应继续履行的，客观障碍消除后未及时整改的，整改措施违反法律规定的。

然而，在《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第53条中，又规定了法院应当受理检察机关因认为即使相关机关作出足以保护社会公益的行为后而环境公益仍受到侵害而起诉的情形。显然，该条文中又暗示着以结果标准作为“行政机关不依法履行职责”的判断标准的含义。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第2条依旧以结果标准为撤诉的判断标准，认为即使行政机关作为但是不足以阻止侵害的，司法程序仍应继续。

司法实践中多采用结果标准，司法机关常以“违法行为有无得到制止”“是否消除违法状态”“被破坏的生态环境是否得以恢复”等方面为认定标准。 例如，在云南省剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局怠于履行法定职责的环境行政公益诉讼案件中，其裁判要点明确指出行政机关是否履职的标准为是否制止了违法行为，环境利益是否得到合理保护；在吉林省高新区人民检察院诉船营区林业畜牧局不履行法定职责一案中，对船营林业畜牧局实施了罚款、限期改正等行政行为，但是检察机关仍然认为船营区林业畜牧局虽然已经做出了相关的行政处罚行为，但是被毁的林地依旧没有能够得到有效的恢复。这种采取结果标准的模式，使得行政机关即使有作为也承担着较大的败诉风险。行政机关的履职行为具有阶段性，不是一蹴而就的，从履职到侵害完全消除，公共利益得到维护是一个长期的过程，采用结果标准对于行政机关而言过于严苛。

检察建议发出后的实际效力不明

检察建议作为环境公益诉讼制度的前置程序，承担着监督行政机关是否作为、督促行政机关整改、维护环境公益的使命。检察建议发出以后的实施效果也在很大程度上决定了检察建议这一诉前程序的作用能否得到有效发挥，环境公益能否得到有效维护。因此，不能简单地将其等同于一般的工作建议，否则其设置的目的难以实现，作用难以发挥。现实中，大多数行政机关收到检察建议后都能积极履职，积极整改，但也有一部分行政机关怠于履职或不履职。例如，贵州省锦屏县人民检察院发出检察建议后，违法状态仍持续了近一年半时间，在此期限内检察机关仍多次发出检察建议。 在这种情况下，就需要检察机关做好相应的后续措施以保障检察建议的实施效力，《办案规则》第77条就规范了检察机关提出检察建议后的系列后续行为。但是，实践中，也有检察机关在发出检察建议后，并没有进行相应的跟踪落实，只是消极地等待期限届满后进入环境行政公益诉讼程序中的情况。

我国环境行政公益诉讼检察建议制度的完善途径

引入预防理念完善检察建议适用前提

如前所诉，当前检察建议适用前提中采用的“狭义侵害说”无法充分发挥环境公益行政诉讼诉前程序的功能，因此应当引入“广义侵害说”的预防理念。无论是环境行政公益诉讼的发展趋势，还是司法机关的法治实践，无不证明引入预防理念完善检察建议适用前提的必要性。福建省清流县人民检察院督促整治尾矿库行政公益诉讼案就是一例典型的将“侵害存在重大风险”作为做出检察建议前提的范例；最高人民法院的李明义也认为预防原则对于环境公益的维护具有重要作用，也同环境保护的原则高度吻合。 可见，在检察建议的适用前提中引入风险防范意识已是大势所趋，只有改变“有损害才能有救济”的观念，将存在重大风险的案件纳入保护，才能达到预防或提前制止侵害发生的效果。但是，也应注意“广义侵害说”预防理念的适用范围，应当对其做出必要的限制，必须以确实存在重大风险的可能性为前提，否则可能导致检察建议的滥用。

概述具体内容确保检察建议落到实处

检察机关做出的检察建议内容应该具体到什么程度，可以从以下几个方面综合考量：其一，从检察机关和行政机关各自的职责领域出发。一方面，检察机关是监督机关，在这一环节中行使的是监督权，其目的在于对行政机关的行为进行纠错，而不是代替行政机关履职；另一方面，行政机关才是环境保护的主体，对于应当如何行使职权，如何督促行政相对人履行义务，如何使环境治理及恢复更为有效，行政机关可以依据自己的职责做出决定。检察机关如果在其检察建议中详细告知行政机关应当采取什么样的行为，一来难免有越权嫌疑，二来检察机关的检察建议内容是否具体可行，是否切合实际，行政机关能否有效实施仍存在不确定性。其二，环境公益保护的性质。一方面，由于环境问题的复杂性，恢复生态环境并不是简单的事情，涉及各个环节，每一个环节对于环境保护都至关重要，检察机关如果需要提出具体建议，需要前期进行大量论证，如此一来，检察机关的工作量会大幅增加；另一方面，由于修复生态环境是一个长期的过程，无法在短期内见到实效，检察机关的建议不可能对环境恢复的长期行为做出规定。因此，如果在检察建议中提出具体规定，那在实践履行过程中，相应措施不符合实践发展又当何如？因此，检察建议不应过分具体化，但也应注意每一份检察建议的特殊性，避免出现“放之四海而皆准”的检察建议，所以检察机关也应当注意必须有充分的事实证据收集且经过强有力的论证后做出的检察建议，才能更好地为行政机关的后续履职行为提供指导。

遵循行为标准避免审查标准过于严苛

从行政机关作为环境公益维护的主要责任人的角度出发，检察机关在判定行政机关是否依法履职时应当采取行为标准。主要原因在于，生态环境修复具有长期性，如果采取结果标准，要求行政机关在两个月内使生态环境消除侵害，违背了生态环境的自然规律；如果过度地强调必须达到公共利益受到保护的目的，实则是把行政机关作为侵权责任人，而将侵权责任转嫁给行政机关并不具有充分的理论和法律依据。 因此，检察机关应以行为标准为原则，从行政机关是否纠正了违法行政行为、履行了法定职责、有无建立长效管理机制等角度进行考量。当然了，对于行政机关明确表示不履职或不回复的，检察机关可启动行政公益诉讼程序；但对于行政机关由于职责事项的相关规定模糊、各行政机关职权存在交叉的情形则应另当别论。因此，检察机关也应当逐步探索，对环境公益领域行政机关的职责行为做出相应的界定，推动行政机关更加规范地行使职权。

强化跟踪落实促进检察建议取得实效

要想将检察建议落到实处，发挥其应有的功效，不仅要规范检察建议的内容，还应当强化检察建议发出后后续环节的落实。第一，创新后续跟进制度。明确检察建议发出后的一系列跟踪制度，将行政机关的后续行为记录在案，对于不作为或违法作为的行政机关进行约谈，同时也要高度重视行政机关的说明和反馈。例如，北京建立的相关监督机制，要求凡是受到检察建议的行政机关必须向检察机关备案，将具体进行的工作记录在案。再如，辽宁省富锦市检察院确立了分阶段制发检察建议的模式。第二，引入上级机关监督制度。明确检察机关可以将检察建议同时抄送给行政机关的上级、纪委监委等，以督促行政机关积极有效地采取整改措施，落实检察建议的刚性约束。

无疑，检察机关环境行政公益诉讼制度不仅能够有力地推动环境的修复，还能推动行政机关依法履行职责，其中检察建议作为检察机关提起环境行政公益诉讼的前置程序，发挥着至关重要的作用。但是司法实践中在检察建议的适用前提、具体内容、审查标准、适用效力上仍然存在诸多问题，通过对当前环境行政公益诉讼检察建议制度的检视，有助于推动我国检察建议制度的完善，统一相关司法规范，以有效发挥检察建议这一诉前程序的功能，实现维护环境公益的目的。