优化村级权力监督体系，推动基层治理现代化

唐清利

推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平总书记提出的“第五个现代化”。国家治理的最基层单位是村，当前推动村级建制调整和“一肩挑”改革作为一项重要战略部署，对实现基层治理现代化具有重要意义，也势在必行。

目前，四川已初步完成了这两项改革工作，总体来看，行政村减少了18096个，平均每个村的面积从10.7平方公里增加到17.7平方公里，人口从平均每个村877人增加到1458人，绝大多数村在换届中实现“一肩挑”。

当前，四川已经进入做好两项改革“后半篇文章”的关键时期，如何构建科学、高效、经济的村级监督体系成为一项重要课题，对实务工作者而言，必须深入思考、创新实践。

改革调整后，基层治理格局和权力运行体系发生了巨大变化。

从权力的覆盖对象上看，人更多、地更广、更复杂。村级建制调整后，有些村的人口和面积相当于一个乡镇。其复杂性在于村与村之间的融合，包括两个村之间关系的调和，以及村干部的“进退留转”。越到基层越涉及到具体个人的利益，且个人利益往往与集体利益掺杂在一起。

从权力支配要素上看，事更重、钱更足、账更乱。合并后的村必须解决公共服务和公共资源配给、社会组织、社会动员、政治运行保障这几大问题。同时，合并后资产、资金、资源更加多元集中，数量增多，“三资”的清理、保管、监督、运用等面临挑战。由于原来每个村的土地丈量方式、计算办法、资产核算、资金监管等都有所差异，加之村级政权组织人员素质不高等多方面因素影响，导致很多村的账是一本“糊涂账”。在实践中，有些地方实行村财乡管等办法，但也没有从根本上解决这类问题。

从权力运行体系上看，一肩挑、监督少、权力大。“一肩挑”是指村级党组织书记、村（居）主任以及村集体经济组织负责人由一人担任，现实中有的村支书还出任农村合作社的法定代表人。这容易造成两方面的隐忧，一方面群众担心出现“一言堂”、滥用权、三资失、能力差的问题，另一方面组织担心人才缺、监督失、基层乱、发展难。

改革调整以前，村一级名义上有“上、中、下”三位一体的监督体系，即乡镇（街道）一级党政监督、本级的同体监督以及群众监督。但基本上是以同体内部监督为主，这三个方面的作用发挥还存在短板，主要表现在以下几个方面。

首先，村级内部监督主体相对缺乏监督的力量和意愿，因为监督对象和监督者之间大多是亲戚、朋友、熟人关系。其次，作为村级内部监督客体的村干部，法治思维和纪律意识比较淡薄。大多时候村干部不会讲道理，干事“靠唬”是常态。作为同体监督的村务监督委员会，履职能力水平也有差距，其成员基本上是村干部的亲近人员，监督作用难以发挥。

总体而言，“三位一体”的村级监督体系合力不足，存在上下信息不对称，上级监督难以深入一线等问题。基层党组织能力软弱涣散与个别党组织书记家长制、家族化并存，难以赢得群众的信任。

更现实的问题是，农村人口流失，空心化、老龄化严重，导致选不出好干部，不利于基层政权运转。当前，大量农村人口进入城镇，一些60岁左右的村民都算“年轻人”，基层面临如何选出合格的党组织书记和纪检委员的问题。调研发现，有的老村支书为了长期当书记甚至故意不发展党员。要化解这个问题，必须由乡镇党委担负起发展党员的主体责任。

还应该看到，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，以及“扫恶除恶”与基层政权建设相结合缺乏强有力的基层党组织领导，需要创新现有的党委领导体制。

新形势下健全村级权力监督体系，需要从目标、原则和实施三个层面进行考量。

构建村级监督体系的总目标是要落实习近平总书记关于加强党的全面领导的要求，始终围绕以人民为中心，切实推动乡村振兴。为此，构建村级监督体系的基本目标主要有三个：一是实现社会福利最大化，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感;二是通过稳固基层政权，实现基层社会的稳定;三是巩固和加强党的全面领导。

基于目标导向，构建村级监督体系应围绕“三个坚持”的总原则展开。即坚持党的领导，让乡镇一级党的领导深入下去，与群众参与相贯通，推动村级监督体系“三位一体”深度融合;坚持制度创新，健全村级权力监督制约机制;坚持方式创新，建立科学有效完整的监督体系，提升治理能力。

针对具体实施，有以下建议。

第一，在权力架构上，要加强党的领导，创新体制机制建设。比如，针对村合并后面临的“一言堂”问题，加强乡镇党委的领导。建议探索建立片区党委，由镇党委委員任片区党委书记，邻近几个村的村支书和纪检委员任片区党委委员，让群众、片区党委、村支部委员以及镇党委、镇政府能够形成监督合力。

第二，在制度建设上，要符合基层实际、因地制宜。在基层，讲道理不如让监督者知道具体该怎么做，把监督变为实实在在的技能。

第三，在监督方式上，要以自下而上、群众参与为主，以自上而下、镇党委领导为保障。比如，针对村干部的考评，建议加大群众考评系数，从村支部委员、纪检委员、片区党委书记、镇长、镇党委书记逐级向上递减赋值进行考核，并以此作为村级党组织书记任免奖惩的重要依据，从而重塑监督方式，体现群众路线和改革的有机结合。

第四，在技术手段上，注重运用现代技术。四川建成的“一卡通”阳光监督平台，对农村惠农资金发放起到了良好的监管作用，纪检监察机关根据大数据查处了一大批侵害群众利益的“微腐败”问题。与此同时，大数据要结合“小数据”，让每个服务对象精准了解自己拥有什么权益、该如何行使权益，明白自己的权益是否受到侵害等。

第五，在操作方式上，要注重实效，强化监督执纪问责。当前，四川正大力推行“三盯三公开”“一卡通”平台等监督方式，取得了一定成效，社会反响较好。通过实践摸索，我们体会到让群众更明白、更直接地理解和运用监督的各种方式方法非常重要，实践中还需要不断总结和探索一些更接地气、更有实效的操作方法，才能既保障基层干部开展工作，也方便群众参与监督。（作者单位：四川省纪委监委第一纪检监察室）