让苏南美丽乡村建设走深走实

王丽惠 于珺建

当下，江苏苏南农村住房老旧化和生活空心化问题比较突出。农民住房难、生产生活条件差已成为群众普遍反映的问题，也是农村治理面临的主要压力。苏南农村更新改造缓慢，不利于城乡统筹发展，不利于激发农村经济活力。苏南农村城镇化率高达77%，处于全国领先水平，城乡深度融合、高度一体，坚持“城乡并重”“城乡统筹”发展，成为高质量城镇化的当务之急。为此，应依法有序推进农村更新改造，推动乡村振兴战略和美丽乡村建设走深走实。

苏南农村更新改造的必要性

长期以来，苏南农村新增宅基地、翻建房屋和改造农宅受到严格管制。农民建房静态锁定虽然可以抑制土地纠纷和配合政府用地征收开发，但也不可避免地会导致农村老旧化，苏南农村更新改造十分必要。

从微观生活方面看，有利于解决农民住房难问题。苏南农宅大多建于20世纪90年代初，历经30年风吹雨打，老旧破败严重。早期房屋建筑材料差、结构不合理，影响宜居、稳居，且存在安全隐患。从全国范围看，农村建房潮已经过两三次迭代，最近一次建房潮在2012年后，苏南农宅更新频次远落后于全国农村平均水平。老旧闲置房屋和空心旧村不利于土地资源优化利用，也严重影响了美丽乡村建设的成效。

从微观社会层面看，有利于缓解农民婚备压力。停批宅基地使多子家庭无法分家，居住空间狭窄、拥挤;农宅旧居也影响年轻人的居住体验。“进城购房”成为苏南年轻人刚性婚备条件之一，极大地增加了农民家庭尤其是贫困家庭的经济压力。我国发达地区农村公共服务水平高、交通便利，农村新房与城市商品房居住竞争力相当，除投资、教育等需求外，农民一般不会进城购房。笔者在调研中了解到，广东广州、福建晋江、浙江义乌等地的农民平均进城购房率均低于30%。

从中观经济层面看，有利于释放农村经济活力。农村宅基地是符合土地规划的非农用地。发达地区农村宅基地兼具居住功能和生产用地价值。浙江宁波、绍兴、义乌等地农村工贸厂区聚集，农宅一直保留着产业用房的属性，形成前店后厂、前摊后厂的格局;福建晋江农村的专业市场就是由整体规划建设的农宅群组成的;珠三角农宅有仓库、店铺、作坊等“物业”用途;南京农宅也允许开展民宿经营等。即便当下各地普遍加强农村“三合一”场所整治，但也都保留了农宅生产、商贸用房的功能，为宅基地预留了一定的产业用房空间，有利于农民发展自主产业，促进农民增收，火爆网络的山东曹县农村电商兴起就是利用农宅空间资源的创业实践。年轻人是乡村产业兴旺的宝贵人力资源，通过农村更新改造有利于吸引年輕人返乡创业、就业，既能释放农村产业创新力和经济活力，缓解本地企业招工难问题，又能降低年轻人在大城市的奋斗成本和生活压力，实现产业兴旺与青年成长同频共振。因此，要放活农村土地使用空间，推动农村人力资源与土地生产资料相结合，迸发更大发展动能。

从中观社会层面看，有利于缓解农村社会空心化问题。年轻人流失、农村老龄化加剧农村空心化，使率先就地城镇化的苏南农村失却昔日光彩与热闹。农村更新改造可以拓展农村生产生活空间功能，有利于促进人口回流，增进社会交往，培育社会资本，增强村民互助合作，激活社会活力和乡村文化发展动能。

从宏观层面看，有利于城乡融合发展和构建新型工农城乡关系。作为我国率先实现城镇化的区域，苏南“小城镇模式”早在20世纪80年代就引起学术界和政策界的广泛关注。经过30年的发展，苏南小城镇模式该向哪方面发展？尤其值得思考。无论是从苏南扎实、先发的城镇化基础来看，还是从国家新型城乡关系引导方向来看，城乡融合、城乡并重、城乡统筹而非单向度城市化，才应该是苏南城乡关系发展的未来模式。当下苏南城乡关系存在着“大城小乡”“单向城市化”“乡村不可逆”等趋势，城市吸虹乡村，乡村逐渐衰弱，令人隐忧。苏南应以农村更新改造为契机，推动各种要素在城乡间顺畅流动，破除阻断城乡一体发展的制度梗阻。城乡一体发展不仅意味着农村向城市输入人口等资源，更要求农村作为城市经济的腹地，城市成为农村经济拱起的高地。城乡一体发展是高质量县域经济的基础，乡村和城市共同构成县域经济的层次，共同繁荣的城乡二元板块是县域经济腾飞的两翼。

苏南农村更新改造的可行性

农村更新改造包括旧村改造、原拆原建和整村更新等类型。改造要拆旧建新、重做规划、占用农民土地等，以提升基础设施，是对村级治理能力的考验。苏南地区实施农村更新改造拥有以下“四大基础”。

秩序基础——历史遗留矛盾少。苏南建房管控起步早、违建少，历史遗留问题存量少。全国绝大多数农村约在2015年前后才开始实施建房管控，此时，农民超面积和占用农地建房等违建现象已普遍发生，拆违难度大，只能控制违建增量，农村改造难以推进。而苏南农村早在20世纪90年代就开始了建房管控，农村乱搭乱建和新建房屋现象少，宅基地秩序法治先发优势明显。

社会基础——符合群众期盼。有利于解决农村住房难、提升生产生活条件，符合广大群众利益。拓宽道路、提档基建等也有利于土地增值，同时还间接提升了农宅的生产价值、资产价值。

治理基础——村级组织坚实有力。苏南基层党组织战斗力和动员能力强，是推进农村更新改造的坚实组织保障。苏南村级组织土地管控能力强，能够依法稳步开展土地调整，有效化解土地纠纷。苏南农村治理法治化水平高，村务公开、村级财务监督制度健全，村级治理运行有章可循，为农村更新改造依法推进打下了良好基础。

经济基础——集体经济发达。农村更新改造可以拉动基础设施升级、工程项目建设，需要不菲的资金投入，而苏南集体经济实力雄厚，筹集资金能力强。在调研中了解到，新乡贤捐资支持村庄建设意愿最为强烈，行为也最为活跃，使得农村更新改造有了经济基础保障。

苏南农村更新改造的方案建议

推进农村更新改造，有利于改善农民居住环境，有利于促进土地节约集约利用，有利于激发农村发展活力，实现城乡融合发展。结合国家有关法律法规，提出以下建议。

以村级组织为主导，实行“村民自愿、村级自治、镇街审批”方针。农村更新改造工程应由镇街统一领导，村级组织具体实施，农业农村、自然规划、城乡建设、行政执法等部门统筹协调。必须坚持村民自愿、条件成熟的原则，坚持村级民主集中制，村民代表会议商定后达成改造协议，严禁“大拆大建”。改造时可采取部分改造、原拆原建和整体改造等多种模式，允许部分农户保留原房、不参与改造。在合法合规的前提下，结合农村经济基础、地形地貌、文化传承等实际，由村民集体协商，村级组织编制规划，报镇街审批。村委会负责筹集资金，以及“三通一平”等工程的实施。整村改造的，需经90%以上农户签订旧房收回协议，报镇街批准。村级组织负责对现有农宅情况进行全面调查、登记，重点摸清人口、户籍类型、宅基地状况等。村级组织制定农村更新改造实施细则，经村民代表会议讨论通过并公示后，报镇街审批。

以多规管控为前提，坚持“规模控制、编制规划、高效利用”原则。村庄改造应在城镇规划建设用地红线范围外，用地规模按集体经济组织成员人数核定，实行人均建设用地控制。镇街对辖区宅基地总规模控制负总责。镇街根据分户安置基数及面积、村庄公共服务设施用地比例等，组织编制“多规合一”的村庄规划，村级组织具体编制村庄发展一体规划。按有关规定认定需保护的古建筑、名人故居等的占地可单独增计建设用地规模。整村旧村改造的，要坚持统一规划、统一设计、统一建设、统一管理。地理空间上集中连片的村应统筹编制更新改造规划。村庄发展一体规划应立足农村产业结构、经济基础、地理条件、人文特色等实际，科学、合理、长远、高效配置村域内各类资源，实现乡村内生产、生活、生态可持续发展。规划应保留生产用房结构，统一建筑层数、高度、庭院面积、色彩、屋顶形式，形成良好的建房秩序。积极引导符合条件的农村在保持村落历史文化遗产基础上的旧村改造，申报各级传统村落、历史文化村落等。镇街应严格落实农户建房“四到场”制度，确保批前选址踏勘、批后定点放样、砌基建设、竣工验收人员到场。建立健全巡查制度，及时查处违法行为，确保改造严格按规划实施。镇街组织定点放样后开工建设，村级组织、镇街职能部门按职责开展农户建房过程的监督检查，房屋竣工验收通过后确权颁证。

以住房公平为要求，遵循“按人分配、按户控制、住房保障”规范。宅基地取得坚持“按人分配、按户控制”。坚持“拆旧建新”和“一户一宅”政策，严格统一限定宅基地占地面积。原拆原建的，应将建筑占地、层高、庭院面积控制在合法范围，建筑风格由村级组织自治决定;统一新建的，由村民集体协商制定宅基地位置分配方案并公示，报镇街审核，村级组织与农户签订宅基地安置协议。保留旧房的农户，如果建筑面积少于审批面积，少于的部分倡导采取货币化安置，也可通过调剂宅基地安置。规划宅基地时应预留一定的储备宅基地地块，以应对新增人口和特殊情况需要。要加强“空心村”和“老村”地块的整理和宅基地退出工作。改造后节余的宅基地，根据镇街规定、村民代表会议商定，报县级政府主管部门审核后，允许村级组织通过自主开发、合资合作等方式增加村集体、农民个人收益，促进农村经济可持续发展。

以节约经济为准则，采用“村级自筹、村民自建、自愿退出”方案。村庄改造要严禁资源资金浪费，结合村集体经济收入和村民集资能力量力而为。坚持“三通一平”及公共服务设施建设由村集体经济自筹自建为主，原拆原建或新建房屋由农户自主承担建设费用，整村更新的由村级组織负责统一规划、统一建设，建房成本由农民负担。

以依法依规为底线，坚持“尊重历史、合法建房、依法改造”原则。政府相关部门应制定出台农村更新改造细则、历史遗留问题处理细则、成员资格认定及宅基地分配细则、宅地基超标准占用有偿使用细则、宅基地调剂细则等规范性文件，确保农村更新改造有法可依、有据可循。对农村违建等历史遗留问题的处理，坚持“尊重历史、分时分类、依法确定、让利于民”，通过引导自主拆违、补交罚款、补办手续等措施，逐渐消化历史遗留问题。

以放活让利为目标，满足“扶持产业、长远规划、功能保障”要求。对于农村有产业发展需求的，可以为宅基地规划产业用途空间，也可以集中规划村级产业区或仓储区。住房改造应支持电商、工副产业发展，在管网、道路、基础设施和空间安排上，优化生产生活多功能一体设计。

（作者单位：王丽惠，南京师范大学;于珺建，江苏省人民政府研究室）