西藏地区公路抢险保通协同机制研究

江舟

摘要 文章通过对西藏自治区公路抢险保通现状的研究，结合理论研究和借鉴，发现了存在的问题和问题原因，结合国内外公路抢险保通的丰富经验的总结和研究，提出了协同联动机制。协同联动机制可有效地组织交通行业内部单位和横向相关政府部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，可有效提升自治区抢险保通工作开展的效率和成效，保障自治区路网安全、平稳、高效地运行，推动自治区交通运输行业高质量发展。

关键词 西藏;公路抢险保通;协同机制

中图分类号 U492.8 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）05-0190-03

0 引言

“十三五”以来，西藏公路建设取得突破性进展，公路里程不断增长，公路技术状况水平稳步提升，预防性养护、路网结构改造等诸方面也取得显著成绩。然而西藏地区地理条件复杂，且存在大量无人区，随着公路里程的增长，公路抢险保通尤其是恶劣天气下无人区公路的抢险保通工作也面临诸多问题。国家大力倡导“大平台、大数据、大系统”的“数字交通”的发展，西藏自治区以“十四五”交通行业信息化建设为契机，开展公路抢险保通协同联动机制及资源整合机制研究，加快打造公路抢险保通信息共享机制，有效整合西藏地区道路应急保通力量资源，提升西藏地区公路应急处置能力。

1 当前西藏自治区公路抢险保通存在的问题分析

应急体系的建设主要目标就是解决人、财、物及协调机制相关的问题[1]。其中“人”的问题主要是抢险救灾期间机械操作人员短缺，通过自治区公路管理部门的努力，每年安排人员到内地进行机械操作培训，目前基本能够满足建设应急队伍的要求;其余三项按照现在的应急体系都存在一些问题，具体如下：

1.1 经费投入不足，应急资源保障水平有待提高

预防机制包括完善的应急预案和充足的应急资源保障。应急资源包括人力、物力和财力三方面的资源，自治区各地自身地理、资源、发展条件不一样，在应急资源储备上也不相同，经费投入不足使得有些地市不能做到因地制宜，应急物资储备与应急处置需求相比存在区域性物资短缺的现象。各地、特别是在偏远地区尚无专门的应急抢险保通队伍和装备。难以保证为公路突发事件应急管理各环节保质保量地提供应急资源。

1.2 预警监测与响应系统有待完善，预警作用难以发挥

公路突发事件预警机制应包括以下两个方面;建立综合预警监测系统、建立预警与响应分级标准。目前，自治区综合预警监测系统还不够完善，公路交通部门同气象、水文、地质等相关专业部门之间未建立信息共享机制，影响预警监测信息收集的及时性。

在建立预警与响应分级标准上，自治区根据交通运输部《公路交通突发事件应急预案》中预警分级标准划分，初步建立自治区公路交通突发事件预警分级。但是对公众在收到预警信息后如何反应这一问题研究较少，即使预警信息准确发布出去，公众反应速度慢或者不知如何避险，也达不到预警的效果。

1.3 应急联动机制尚不健全，影响公路应急管理效率

自治区国省干线公路的管理模式现状如下：一条路有两个管理主体，公安交警负责交通秩序的维护、交通事故的处理;交通部门负责道路的规划、设计、修建、养护和收费;在交通部门中还分设有公路养护部门和路政部门;交警和交通部门之间，交通部门下设部门之间由于条块分割的原因，往往存在职能交叉、职责不清的现状，影响行政效率。

当前公路应急管理仍然是由无隶属关系的相关部门按照各自职责参与，仍未建立起完善的应急分析研判、指挥调度、应急联动和信息报送等应急工作机制，缺少权威部门（如各级政府）对各部门进行统一指挥协调和督办，在应急處置过程中不可避免地会出现决策指挥运转不灵，各部门响应不及时，应急处置合作程度不高，抢险救援协作不融洽，应急抢险效率低下的现象。只要有一个部门不能做到快速反应，所形成的“短板效应”就会对应急管理效率造成影响。

2 国内外研究现状

2.1 国内外经验做法

日本应急管理机制是自上而下三级负责，从横向来看，日本都道府县和市町村之间联系紧密。在阪神大地震之后，为了保证应急救援物资的供应，日本的42个都道府县与2 000多个市町村签订了72 h互助协议，医疗运输保障队伍、应急消防队、都道府县之间的应急救援小组等形成了跨区域的地方共同抗灾联动机制。

在应急管理体制机制建设上，四川省建立健全了统一高效的应急工作领导与指挥体系，地方政府对本行政区域内应急管理工作负总责，实行党委领导下的行政领导责任制。在国省干线公路突发事件的应急处置上，四川省按照以人为本、属地负责、预防为主、快速反应的工作原则进行处置，对国省干线公路突发事件进行分类分级。明确组织机构及职责，厅公路局应急领导小组负责四川省地方公路突发事件的行业指导和协调，日常事务由领导小组下设的应急办负责[2]。近几年，云南省公路局在公路突发事件应急管理方面不断完善和加强，使得云南省国省干线应急管理工作取得了一些成效。灾情发生后，云南省公路局运行分级管理机制，根据突发事件的规模和危害程度进行分级处理，立即启动国省干线公路应急预案，协调有关部门成立应急工作领导小组，调集应急队伍、机械设备、应急物资开展突发事件的应急处置工作，在较短时间内抢修恢复道路，确保了干线公路的全线畅通，保证了人民群众的生命财产安全。在应急处置中，注重利用网络和新闻媒体，及时通报抢险保通情况[3]。

2.2 国内外经验总结

（1）建立公路应急管理组织体系。自然灾害的频繁发生及高效的应急管理机制在自然灾害应对中的重要性，使得公路自然灾害应急管理机制必须依靠一套有效的组织机构来实现。

（2）完善国省干线公路防灾减灾机制。对灾害有足够的准备能增强对灾害的应对能力，降低灾害可能带来的损失。应急管理的重心在于如何通过制度化的举措为救害提前做好准备。

（3）建立完善的应急处置体系。公路突发事件应急管理是通过建立完善的应急管理体系来实现的，应利用先进的设施技术、统一的信息平台和较完善的部门协调配合机制，减少事故的检测识别时间、组织反应时间和应急响应现场处置时间，并向公路使用者提供准确、及时的路况信息，从而实现公路事件处理的快速性和有效性[4]。

（4）建立跨部门、跨区域的指挥协调机制。在公路突发事件应急管理工作中，应建立完善统一协调、有序高效的应急管理机制。注重各部门之间的沟通协调和配合，有利于部门协调和政府资源的合理有效使用。

综上所述，西藏地区公路抢险保通研究应从搭建良好的监测预警与启动机制以及政府部门协同机制两方面入手，探索适合于西藏地区的抢险保通协同机制。

3 监测预警与启动机制搭建思路

公路抢险保通协同联动机制的开端就是监测预警与启动机制，它决定了公路抢险保通工作是否运行，设置的好坏对公路协同联动机制运转产生很大的影响。当公路出现突发事件时，当所监测事件的发展达到或超过预先设置的启动标准时，启动公路抢险保通应急预案，采取应急处置，主要包括风险源的识别与评估、预警信号的发布、分级建立启动阀值、启动条件的判断。如图1所示。

4 抢险保通协同机制搭建思路

4.1 建立综合性应急物资储备协同管理机制

目前，在西藏自治区设立了2个国家区域性公路交通应急装备物资储备中心，3个一级公路交通应急装备物资储备中心，27个二级公路交通应急装备物资储备中心，但对应急物资储备的管理尚未形成统一的科学管理体制。为保证协调监督部门、网络信息化分析部门、动态预警监测部门等多部门之间的协调联动，需要建立一个综合性的应急物资储备管理的协调机构，协调西藏自治区内各个储备区的物资储备，并进行必要的监督和管理。该机构的职责主要如下：

（1）根据灾情和救灾工作的需要，对应急资源进行需求分析评估、合理配置、动态管理和追踪。

（2）通过专业人员以及专业算法，对应急物资各个储备区的物资需求进行模型构建，并给予相应的指导，科学确定物资储备的需求量，以减少资源的浪费。

（3）定期对全区各个储备区和储备点的工作进行监督考核，考核其物资储备体系的设立是否符合标准，还有物资调配、存储情况。若不合格，则令其整改。

4.2 建立跨部门协同联动机制

当西藏公路发生较高等级水毁、泥石流、塌方等突发事件时，需要应急厅、地方政府、武警、交通、消防、气象等部门协同合作，共同参与。为了迅速整合各部门资源，形成合力，应对危机，需要建立一个统一协调、强有力并且职责明确的跨部门的统一领导机构，并基于此形成部门间无缝隙合作机制。建议由西藏自治区政府或西藏自治区应急管理厅牵头成立跨部门的应急管理机构，机构组成员包括各个部门相关领导。在发生公路突发事件时协同指挥公路突发事件，防止出现重复混乱或调动不力的情况。

4.3 建立跨区域协同联动机制

由于我国目前实行的是属地为主的应急管理体制，即各区域地方仅对本区域范围内的突发事件进行应急管理，当牵涉到两个或以上的行政区划时，对各个地区的职责就很难界定。为了在突发事件发生后，快速有效地整合西藏及周边地区的资源，联动救援，迫切需要构建区域合作的应急救援体制。

西藏及周边行政机构之间通过合作、联盟等手段进行机构重组，组成一个综合性的、全面性的应对危机、处置突发事件的管理机构，作为应急救援的指挥系统，在公路抢险保通突发事件波及机构所属范围的行政区划时快速调动区域内的资源和力量，进行指挥、协调、控制，并明确其权责范围，做到快速联防联控。应急管理机构的指挥长由上级领导担任，其他成员由各区域选调经验丰富的人员构成。由中央政府统一进行监督管理并定期考核，并制定针对其职责、权限、具体运作程序的规章制度，保证在区域内发生突发事件时，该机构可以迅速行动，集中区域内成员的力量，调动可以调动的资源，进行应急救援，快速应对危机。此外，应配套设立责任追究制度，明确责任追究的范围和程序。对于不按规定做好应急准备工作的;瞒报、缓报甚至不报相关信息并造成严重后果的;未能及时采取措施进行应急救援的;还有推脱责任的都要予以追究。

5 结语

该文通过对西藏地区公路抢险保通的现状进行研究，以突发事件应急预案为理论指导，在保障最大限度地减小突发事件带来损失，以及降低各交通基础设施建设损害的前提条件上，在现有组织架构的基础上针对性地提出公路抢险保协同机制的搭建思路，以此为基础，深入探索自治区抢险保通联动机制，不断完善健全公路交通安全的战略部署机制，不断扩大公路交通信息服务覆盖面，对健全自治区道路路网运行管理机制具有重要意义。

参考文献

[1]郭喜平， 刘强， 周倩. 高速公路应急保通抢险保障措施思考[J]. 公路交通科技（应用技术版）， 2015（1）： 279-282.

[2]江瑞. 云南省国省干线公路自然灾害应急管理机制研究——以鲁甸地震公路应急管理为个案[D].昆明：云南财经大学， 2015.

[3]康云. 四川交通运输厅“6.24”山体垮塌公路交通应急保障管理的案例分析[D]. 成都：电子科技大学， 2018.

[4]闫彭， 杨露萍， 尹晋. 交通应急保障能力内涵及評价指标体系研究[J]. 运输管理， 2011（7）： 53-56.