比例原则在单边经济制裁中的适用

吴越

摘 要：近年来，因单边经济制裁引发由实施国与目标国之间甚至與第三国之间纠纷和利益冲突屡见不鲜。在目前未有国际规则明确禁止单边经济制裁实施的情况下，对单边经济制裁的限制面临困境。起源于行政法内的比例原则当前已被运用于反措施的国际实践之中，其在平衡当事国之间的利益冲突以及提供一个判断出制裁行为是否明显超出合理界限的要求，解决单边经济制裁产生的国际争端以及利益冲突具有积极作用。当前比例原则在经济制裁中的适用，无论在实践层面或是理论层面，仍处于发展之中，促进比例原则在单边经济制裁的适用具有重要意义。

关键词：比例原则;单边经济制裁;反措施

In recent years， it is not uncommon for unilateral economic sanctions to cause disputes and conflicts of interests between the implementing state and the target state， or even with the third state. In the absence of international rules that explicitly prohibit the imposition of unilateral economic sanctions， restrictions on unilateral economic sanctions face difficulties. The principle of proportionality， which originated in administrative law， is currently applied in international practice with regard to countermeasures， balancing the conflict of interest between the parties and providing a requirement for determining whether a sanction is manifestly beyond reasonable limits， the settlement of international disputes and conflicts of interest arising from unilateral economic sanctions plays a positive role. At present， the application of the principle of proportionality in economic sanctions is still developing， whether in practice or in theory. It is of great significance to promote the application of the principle of proportionality in unilateral economic sanctions.

Keywords： Principle of proportionality; Unilateral economic sanctions; Countermeasures

比例原则起源于国内公法，是调整公权力行为目的与手段关系保护私主体权利的基本原则，具有限制公权力与平衡利益冲突的功能。比例原则这些功能可以为在单边经济制裁中用以限制过度制裁下的利益失衡，同时可作为判断单边经济制裁的合法性和正当性的原则之一，以避免不当的单边经济制裁。

一、比例原则的基本内涵

比例原则基本内涵是公权力的行使在其目的和所采取的手段之间应该存在相应的比例。i是调整公权力的行为目的与手段之间关系的一项基本原则，其实质在于平衡个人利益与公共利益间的冲突（在行政法领域体现为行政主体目标的实现与相对人权益间的冲突），以期保护个人利益不被过分挤压和限制。由此可见，比例原则具有限制公权力，平衡利益冲突的功能。

在1958 年，德国联邦宪法法院在“药房案”中首次明确阐述了比例原则并确立了比例原则的三阶段理论，包含适当性原则、必要性原则和狭义比例比例原则。ii

首先，适当性原则要求行政主体所采取的措施能够实现目的或至少可以促进目的达成，且该手段（立法、行政决定等法律文件是手段之一）是有效的。在具体考察目的与手段之间关系时，需要确保手段与目的均具备合法性的前提，否则审查将失去意义。

必要性原则，指在同时存在多个可实现目的的手段时，应使用最为必要的，造成最少损害的手段。

狭义比例原则，也称为相称性原则，即要求行政主体采用的手段所造成的损害不能超过所带来的利益，即手段与所追求的目的之间不得不成比例。

二、比例原则的适用

比例原则是源于国内公法的概念，由德国行政法学所首创，对行政法治建设影响深远，被德国行政法学家奥托·麦耶称为“皇冠原则”。比例原则最初适用于特别行政法警察法，奥托·麦耶在其1895年出版的《德国行政法》中，首次提出了“警察权力不可违反比例原则”的观点。iii 1931年的《普鲁士警察行政法》中第14条以法律文本形式对比例原则进行规定，“若有多种方法足以维持公共安全或秩序，或有效地防御危害公共安全或秩序的危险，则警察机关得选择其中一种，惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之。” iv实践中，比例原则被普鲁士最高行政法院作为司法审查的内容被引用。在此之后比例原则在理论界和实践得到迅速的发展和传播突破行政法领域，向刑法、民法等其他部门法延伸。

而比例原则的国际法适用肇始于武装冲突法，其限制武力冲突的作战方法和作战手段，同时也是国际人道法的基本原则，国际人道法同时还禁止损害过分的攻击，以及引起过分伤害和不必要痛苦性质的作战方法和手段v。在“尼加拉瓜军事和准军事行动案”中，国际法院指出：“存在一种具体的规则，依据该规则自卫所采取的措施唯有与武力攻击相称，并且必须是对武力攻击所做出的反应，才是正当的，这是一项在国际法上久已确认的规则”。明确了自卫权适用的前提条件，即必要性与相称性。在1996年“关于核武器的合法性案”中，国际法院进一步确认了“自卫权的行使必须遵守必要性与相称性的条件”的国际习惯法规则，该规则同时适用于解释《联合国宪章》关于自卫权的规定。

三、比例原则在单边经济制裁措施中的具体适用

比例原则在单边经济制裁的中适用体现在反措施的限制规范与国际实践上，把握现有反措施的适用情况，是判断比例原则在单边经济制裁领域适用的起点。以国际不法行为作为基础，为单边经济制裁的适用提供参考和指引。

联合国国际法委员会2001年通过的《国家责任条款草案》对反措施的比例原则进行了规定，“反措施必须与所遭受的损害相称，应当考虑国际不法行为的严重程度以及相关权利”。为国际法反措施比例原则的适用提供了衡量标准，即国际不法行为的严重程度和相关权利。

关于反措施最具有影响力的案例是1946年美法之间的“航空服务协议案”，该案审理过程中仲裁庭提出了许多有价值的见解。由于两国之间对于1946年航空服务协议中的条款存在争议，法国拒绝来自西海岸的航班在伦敦改变计算标尺，剥夺了美国航空公司在巴黎奥利机场的着陆权。在两国原则上同意将该争端交付仲裁后，美国下令取消法国航空公司的某些着陆权作为回应，直至美国航空公司的着陆权得到恢复为止。vi该案不仅涉及美国实施的反措施是否是合理，还涉及合法性的问题，即双方在通过谈判或者将争端提交仲裁寻求司法解决期间，是否可以进行经济制裁，美国的这种做法是否违反国际法。一方面，法庭试图断言当事方基于诚信原则不应在谈判期间实施经济制裁。但出于国际法的规定以及航空协议关于密切协商条款的考虑，法庭在认定该协议要求的双方已就可能存在争议的问题作出真诚的努力后，裁定美國采取的经济反制措施并不违法，其目的是恢复双方之间的平等。因此，法庭认为反措施的基础“应该是对方智慧的博弈，而不是对方的弱点。应该以非常温和的精神使用它们，并伴随着解决争端的真正努力。”另一方面认定美国对法国违约的行为做出的反措施回应符合国际法关于反措施的要求，特别是在目的性和相称性方面。认为反措施相称性的判断只能进行大致评估，不仅要考虑双方公司受到的损失，也要考虑到由被指控行为引起的原则性问题的重要性。即不仅要比较法国和美国航空公司所蒙受损失，同时还应考虑对法国禁止在第三国改变航空计算标尺这一原则性问题立场的重要性与美国的航空运输政策与所签订除法国外其他国际航空服务协定背景进行考察和比较，这样看来，美国的反措施与法国的违约行为之间并非是明显不相称的。当事国均未能向仲裁庭提交充分的证据以肯定或推翻这些方面的相称性，因此，仲裁庭只能满足于一项十分近似的判断。根据对该案的分析，可以看出反措施比例原则的适用分为合法性与合理性的两个层级，合法性表现在发起单边经济制裁需具备国际合法性。合理性体现在单边经济制裁措施应符合比例原则（相称性）的要求。合法性是合理性的前提，在具备合法性的基础上考量合理性。

在国际法院审理“加布奇科沃—那麦洛斯工程案”一案中突出了相称性作为合理反措施的适用前提。vii该案中，国际法院认定斯洛伐克多瑙河水道工程的行为不是合理的反措施，因为其不符合相称性的要求。“斯洛伐克单方面控制一项共享资源，剥夺了匈牙利等合理分享多瑙河自然资源的权利，并利用河水改道对奇济克兹沿岸地区的生态环境造成了持续性影响，因此未能遵守国际法要求的相称性。”可以看出，国际法院对一国做出的反措施进行合理性审查时，相称性是是最重要的且优先考虑的要件。国际仲裁法院在“瑙里拉案”一案也确定了相称性是实施报复（“反措施”）的前提条件之一。viii

四、单边经济制裁措施中比例原则的适用问题

（一）缺乏明确的适用标准

比例原则是抽象性的原则，判断带有很强的主观特征。且在具体适用与衡量中涉及到很多的因素，具体到单边经济制裁中必然会导致适用的不确定性。因此，比例原则的适用无法避免地因适用领域而存在差别，一个统一的标准未必定是可行且有效的。正如Bagaric和McConvill（2005）所阐述的比例原则：“只有抽象的共识。该原则是如此模糊，以至于断言它提供了一个有意义的指南会产生误导。”

虽然目前现代国际法无法对“比例”作出准确衡量，但比例原则这一自身特征也为其在单边经济制裁中的适用和解释提供一个弹性的空间，以寻求更适合的衡量标准或方法。

（二）经济制裁的政治性增强适用的不确定性

单边经济制裁作为一种外交政策性工具被使用，其主要是为了实现预定的政治目标，在发起和实施中都具有明显的主观选择性。以美国单边经济制裁为例：

在单边经济制裁的发起上，美国单边经济制裁的自由裁量权表现在总统的制裁决策上。首先，总统具有根据自由裁量权决定“境外威胁”是否达到“紧急状态”，是否需要援用IEEPA的权力行使单边经济制裁。其次，总统在确定发起单边经济制裁后，根据国际情势、目标国家状况以及自身的制裁权限，决定采取何种单边经济制裁措施，从而发布行政命令授权财政部制定具体实施条例。

在单边经济制裁的实施中，行政机构通常存在以下几种自由裁量权：第一，认定个人和实体行为是否违规的自由裁量权;第二，认定个人和实体主观状态等一般性因素的自由裁量权;第三，针对根据个人和实体行为的违规行为和一般因素，决定回应类型和处罚幅度的自由裁量权;第四，认定个人和实体行为违规行为严重程度，是否适用主动披露的法定减轻规则的自由裁量权;第五，做出行政处罚决定后选择执法和解的自由裁量权;第六，对SDN清单除名的自由裁量权等。

因此，关联到实施国与目标国的对外政策，给比例原则的适用带来更大的不确定性。但相反的，在自由裁量空间过大的情况下，适用比例原则能够规范权力运行，保障被制裁对象的权力或权利，从而避免损害。

（三）当前有限的国际实践

有学者将一国实施的单边经济制裁行为根据行为性质划分为三种不同类型，即单边自助性经济对抗措施、单边法律性经济干涉、单边外交性经济强制。ix根据该划分，当前对比例原则的国际规则和实践集中在单边自助性对抗措施（“反措施”），比例原则作为国际习惯法规则，能够运用到国际经济制裁领域，比例原则的适用不应只限于反措施，应当辐射到单边法律性经济干涉和单边外交性经济强制的适用之中。

五、结语

目前，国际法尚没有明确的国际法规则禁止单边经济制裁，比例原则的衡量标准的内涵也不明确，但可以确定的是单边经济制裁应该受到国际法的限制，而且依据现有的理论与国际法实践表明，认定单边经济制裁措施需要平衡“效果”和“目的”之间的关系。综合以上的分析，比例原则在单边经济制裁中的适用应考虑具体情况。在效果上，不仅要衡量目标国遭受的贸易损失，也要主要对人道主义的侵害等无法估计的损害等。在目的上，要判断目的是否具有国际合法性，是否与国际社会整体利益相符等。从目前的国际实践上看，这一原则的探索仍具挑战性，对其的适用方法需要从国际社会整体利益考量，合理适度地运行行使制裁的国家权力，以提供一个具有规范性和科学性的审查方法。

注释：

i 陈新民，德国公法学基础理论[M]，山东人民出版社，2001，368

ii 杨临宏.行政法中的比例原则研究[J].法制与社会发展，2001，（06）：42-49.

iii 周定平.论突发事件应对的比例原则[J].求索，2008，（09）：149-151.

iv 彭云业，张德新.论比例原则在我国行政法中的适用[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2002，（03）：98-101.

v 王铁崖，国际法[M]，北京法律出版社，1995，633

vi Air Service Agreement Case， UNRIAA， VOL. 18，p.417（1978）

vii Gabcifkovo-Nagyros Projec Case， ICJ Report， 1997， p. 56. para. 85

viii Portugal v. Germany， The Naulilaa Case， Judgment of 31 July 1928， Reports ofInternational Arbitral Awards， Vol.II， pp.1011-1033.

ix 簡基松. 关于单边经济制裁的“司法性”与“合法性”探讨[J]. 法学， 2007， （1）： 80-87.