“数治”管窥《“十四五”全国档案事业发展规划》

徐冬 朱佳煊 张洋

摘 要：以《“十四五”全国档案事业发展规划》出台后档案资源数据化建设如火如荼、档案管理电子化发展势不可当、档案工作数字环境日新月异等“数治”背景为基础，深耕《“十四五”全国档案事业发展规划》涉及的数字档案管理理念、数字档案管理体制机制、数字档案管理实操性、数字档案资源开放利用等内容，提出数字档案创新管理的新进路：“法治化”指导数字档案管理更加规范；“科技化”指导数字档案管理更加整合；“信息化”指导数字档案管理更加共享；“智能化”指导数字档案服务更加精准。

关键词：《“十四五”全国档案事业发展规划》，数字治理，数字档案管理

分类号：G270.7

On the 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives from the Perspective of "Digital Governance"

Xu Dong， Zhu Jiaxuan， Zhang Yang

（Archives of Xinjiang Military Region， Urumqi， Xinjiang 830000）

Abstract： Based on the "digital governance" background of the 14th five year plan for the development of national archives， such as the vigorous construction of archives resources， the unstoppable development of electronic archives management and the ever-changing digital environment of archives work， this paper deeply cultivates the concept， mechanism and practicality of digital archives management involved in the 14th five year plan， alongside with the opening and utilization of digital archives resources. This paper proposes the new way of innovative management of digital archives： "legalization" helps digital archives management to be more standardized； "Science and technology" helps digital archives management to be more integrated； "Informatization" helps digital archives management to be more shared； "Intelligence" helps digital archives service to be more accurate.

Keywords： The 14th Five Year Plan for the Development of National Archives； Digital Governance； Digital Archives Management

2021年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称“《规划》”）。目前，学术界围绕《规划》的颁布已展开了大量讨论，如档案工作的发展趋势分析[1]、规划文本内容的质性分析[2]、《规划》与档案事业高质量发展的耦合关系[3-4]研究。然而，《规划》在强烈要求“全面推进档案治理体系建设，提升檔案治理效能”的同时，也提出“建立数字档案治理模式”。为加速档案数字化、信息化、智能化建设，通过数字赋能实现与社会治理的逻辑共振，有必要“数治”管窥《规划》内容，为档案治理向共治智治的“数治”阶段迈进提供有益指导。

1 《规划》“数治”背景研判

随着档案治理体系和治理能力现代化建设的不断推进，档案数字治理已逐步成为普遍共识。为了更好地融入“数字中国”与“数字政府”建设，全国各级档案部门开展了广泛的档案数字治理实践。

1.1 档案资源数据化建设如火如荼

随着档案事业进入高质量发展阶段，档案工作与数字技术有机融合，档案资源由数字化向数据化转型升级。《规划》提出要“推动档案全面融入国家大数据战略”，表明“数治”背景下档案资源数据化建设如火如荼。档案数据化是档案数字化的拓展与升级，2018年底，我国馆藏档案数字化副本量已达1556.4万GB，[5] 这些海量档案数字化成果构成了庞大的档案数据库，将不断通过数据赋能，推动档案服务优化升级。

1.2 档案管理电子化发展势不可当

近年来，信息技术在档案领域的应用越发深入，档案管理电子化已成为现实。主要表现在：首先，电子化归档工作初显成效。根据国家“增量档案电子化”的要求，各地区积极落实电子化归档工作。如浙江丽水为推进“一键归档、一站式共享利用”，在全市850家单位推行“1+10+N”档案管理协同系统，效果显著。[6]其次，电子档案管理法治成果显著。2016年8月颁布的《电子文件归档与电子档案管理规范》取消了双套制归档的要求；2018年10月颁布的《机关档案管理规定》对不具有保存价值以及无法转换的电子文件，规定可以仅以电子形式保存归档；[7]2020年6月新修订的《中华人民共和国档案法》正式明确了电子档案的法律效力。再次，电子档案单套制归档效果良好。档案治理效能的提升要求推进电子档案单轨制归档管理，要求重新构建数字思维模式下的电子档案管理环节。例如新冠疫情期间，国家电网集团便为优化电子档案管理程序，对办公系统电子公文与经济法律系统电子合同实行了协同在线归档制度，畅通了电子档案单轨制归档渠道。

1.3 档案工作数字环境日新月异

當前，档案工作以信息化和“互联网+”助推国家治理现代化建设，服务政府数字化转型。如杭州市以数字赋能为依托，利用“浙政钉·掌上执法系统”实现了档案“互联网+监管”，夯实了城市数字治理的档案工作基础。[8]为全面深化改革，优化档案数字利用服务环境，档案工作将“互联网+”纳入改革清单，进一步厘清数字档案管理权责，对内做到“一键归档”，对外做到“一网通办”。如长沙县打造“区块链+政务协同办公平台”对内积极探索一键归档模式，对外推出档案服务APP和档案自助查询机，确保查档群众随到随查。同时，档案数字服务模式逐步拓展。 “互联网+”迎来了加速普及的进程，以线上服务为主的“宅服务”迅速发展，尤其是新冠疫情发生以来，“线上+线下”“馆内+馆外”“本地+异地”融合服务成为当前重要的档案数字服务新模式。如贵州省档案局便聚焦脱贫攻坚和疫情防控重点工作，灵活采取线上线下相结合的方式开展疫情防控档案指导服务。

2 《规划》“数治”内容剖析

2.1 高瞻远瞩——强调数字档案管理理念

《规划》要求新时代档案工作坚持改革创新，不断推动档案工作与新技术融合，积极探索人工智能、知识管理、边缘计算、数字人文等新技术的应用与推广，利用科技创新为档案事业发展增添助益。同时，力争数字档案管理在法治化轨道上运行，要求利用“互联网+监管”手段，全流程在线监管档案各项业务服务，引导档案在线服务健康有序发展。

2.2 统筹全局——健全数字档案管理体制及机制

《规划》强调党对档案工作的领导，要求压实各级党委、各级政府、各级档案主管部门的职责，完善管理体制与机制，落实监管考核，增强统筹规划能力。此外，《规划》完善了档案信息化保障机制。将档案信息化全面融入“数字中国”建设，融入数字经济、数字政府、数字社会，并要求地方党和政府、机关、团体、企事业单位和其他组织将档案信息化纳入各部门发展规划，启动档案信息化强基工程。同时，《规划》也健全了数字档案资源安全防护机制。一方面要求提高档案行业网络安全预测和应急处置能力；另一方面提出完善档案数字资源异地异质备份制度，探索新的备份途径，切实提升档案数字资源安全防护效能。

2.3 明细条款——提升数字档案管理实操性

首先，《规划》将数字档案资源体系构成具体化。针对数字档案体系的构成给出具体的范畴，主要包括：第一，建立以数字档案资源为主导的档案资源体系；第二，大力推进电子文件与电子档案应归尽归，应收尽收，扩大电子档案在档案资源体系中的占比量；第三，积极推动档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等单位档案文献资源共建共享。数字档案资源体系构成具体化，为数字档案的收管存用提供了实际操作性，丰富了档案资源体系。其次，《规划》将数字档案保护措施具体化。提出了建立省域档案保护中心，强调对不同地区档案信息化“软硬”基建项目的扶持与验收，引导档案信息化建设实现充分与平衡发展。再次，《规划》将电子文件归档与电子档案移交接收规范化。电子文件“单套制”“双套制”归档以及电子档案移交接收是一项极具专业性与审慎性的工作。《规划》要求明确电子文件归档、电子档案移交接收相关制度，实施电子文件单轨制归档，强化一体化政务数据归档，推进电子发票归档，避免工作的随意性。

2.4 提升质量——推动数字档案资源开放利用

推动数字档案资源开放利用是提升档案数字治理效能的重要表现。《规划》深耕数字档案资源，要求深入挖掘红色档案资源，建立专题档案数据库，传承红色基因；要求推进脱贫攻坚、抗疫档案数字化展示。同时，《规划》也强调主动向用户提供数字档案服务。致力于推动开展移动终端、APP等一键查档利用服务，完善“一网通办”档案服务体系，将档案服务拓展到村、社区等基层单位，提升数字档案资源服务均等化水平。此外，《规划》更要求建设档案信息资源共享平台，实现区域内档案信息共建共通共享，推动档案信息资源在区域内实现跨层级跨部门共享，要求针对国家—省—市—县—乡镇单位档案信息资源共享平台的一体化发展，构建完备的档案信息资源共享联动新机制。

3 以《规划》指导数字档案创新管理

3.1 “法治化”指导数字档案管理更加规范

《规划》强调要推进档案法治化建设，从档案立法、立规、立标、执法、普法、监管等方面对“电子档案管理”“公文电子邮件归档”“电子档案单套制管理”“电子公文归档”等提出了规范化要求。可见，数字档案管理要坚持运行高效、权责明确、程序合理、执行有力的现代化发展道路。具体而言，首先要统一全国数字档案管理相关标准，保障数字档案管理工作依法依规进行。其次要规范数字档案管理流程，聚焦数字档案“收、管、存、用”各流程规范体系建设，用法规体系厘清数字档案管理各环节、各方面权责，做到职责明确，溯源追责。同时，落实数字档案监管常态化发展。根据《档案法》加大档案执法监督工作，强化数字档案全过程安全监管。针对数字档案管理违法行为，坚决依法从严处理。

3.2 “科技化”指导数字档案管理更加整合

《规划》积极推动新一代信息技术在数字档案管理中的应用，以前瞻性的思维为数字档案资源整合提供科技支撑。具体包括：推动人机管理向人技融合管理转变，利用知识管理、人工智能、数字人文等技术对档案资源加以数字化开发与整合，形成多种数字档案专题资源或活动项目。利用数字技术将公众需求纳入数字档案资源整合体系，开发数字档案人技融合管理，拓展数字档案价值。同时，逐步打破自我发展的局限，主动联合博物馆、图书馆、纪念馆等单位，利用科学技术，开展共同研究，推动馆际之间、多元主体之间数字资源的整合，促进数字编研出版，实现信息孤岛向信息通衢的加速转变。

3.3 “信息化”指导数字档案管理更加共享

《规划》明确指出要通过完善档案信息化发展机制和加快建设档案信息共享平台，推动档案信息化建设再上新台阶，促进数字档案管理更加共享。第一，要加快构建全国档案资源共享平台建设，实现数字档案资源流通与共享，尽快实现自上而下的跨部门、跨地域、跨时空档案资源共享，打通数字档案共享服务“最后一站”。第二，要强化档案数据库建设，坚实的数据库是数字档案管理更加共享的基础，也是档案提供利用服务的重要手段。未来，要根据《规划》要求将民生类、国防军工重大专项类、国防领域重大工程类档案专题数据库纳入数字档案资源共享工作范畴。第三，要落实数字档案共享科技应用。加强人工智能、数字人文、边缘计算等技术在数字档案资源共享利用阶段的应用，坚持科技创新与数字档案共享建设相融合，力争突破数字档案资源共享的科技困境。

3.4 “智能化”指导数字档案服务更加精准

《规划》要求提升数字档案智能化、便捷化服务能力，主动为公众提供个性、专业、精准的数据查询利用服务。未来，必须进一步健全数字档案管理系统，启动集整理、鉴定、保管、统计、利用等功能于一体的数字档案管理系统，贯彻落实“让数据多跑路，让群众少跑腿”的服务理念，专设“一网查档”窗口，提供一站式服务，增强用户归属感和幸福感。及时、主动捕捉用户的档案利用需求，形成“用户画像”，实现精准推送，为用户提供智能化的档案数据利用服务。此外，也要针对数字档案精细化治理要求，综合利用网络雷达等技术进行日常风险隐患的排查，重塑数字档案管理体系。

注释与参考文献

[1]徐拥军，嘎拉森.“三个走向”：从《“十四五”全国档案事业发展规划》看档案工作发展趋势[J].图书情报知识，2021（06）：4-11.

[2]赵彦昌，韩瑞鹏.基于NVivo 12的“十四五”档案事业发展规划文本分析[J].档案与建设，2021（10）：4-9.

[3]蒋冠.走向开放：实现档案事业高质量发展的必由之路——《“十四五”全国档案事业发展规划》解析[J].档案与建设，2021（09）：8-11.

[4]丁家友，周涵潇，张照余.数据安全与档案事业高质量发展——《“十四五”全国档案事业发展规划》解读与思考[J].档案与建设，2021（09）：12-15+11.

[5]王善柏.建设满足人民群众利用需求的数字档案馆[N].中国档案报，2020-07-23（003）.

[6]中国档案数字化网.全面实施电子化归档积极推进档案数字化转型[EB/OL].[2021-07-25].http：//www. vcentury.cn/m/view.php aid=66009.shtml.

[7]机关档案管理规定[EB/OL].[2018-10-11]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202112/6e4f1d909e2443fc851 11b8f82973e37.shtml.

[8]央廣网.浙江引领“互联网+监管”改革 加快打造 “掌上执法之省”[EB/OL].[2021-07-20].https：//baijiahao. baidu.com/s id=1672730850419371287.shtml.