国有企业整合转型中债务风险调控与防范研究

摘 要：防范化解重大风险攻坚战，是决胜全面小康要坚决打好“三大攻坚战”的首战。随着地方平台公司的爆发式增长，带来的债务风险问题不断加大，在国有企业整合转型中可能面临债务偿付风险、偿债主体信用风险、债务整合实现风险等，成为国家防控金融风险的重点领域。防范化解平台公司转型中债务风险要做到提高政治站位，消除政府债务风险;保全和提高信用等级，确保到期债务的合理展期续期;有效实现市场对接，确保整合转型的负面因素消化;调动和聚力公司资源，确保整合转型的全面责任承担。

关键词：国有企业;整合转型;债务风险;调控措施;防范措施

本文索引：周敏.<变量 2>[J].中国商论，2022（06）：-147.

中图分类号：F276.1 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2022）03（b）--03

党的十九大报告和中央经济工作会议明确指出，决胜全面小康要坚决打好“三大攻坚战”，其中排在第一位的就是要打好防范化解重大风险攻坚战。打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。近十年来，地方政府融资平台公司的数量、融资规模出现爆发式增长，在为地方重点项目及城市基础设施建设作出积极贡献的同时，也带来了地方政府债务规模不断攀升、债务风险不断加大的问题，成为国家防控金融风险的重点领域。

近年来，为了做好政府债务风险的防范与化解工作，中央相继出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）》等文件，意在防范地方政府违规违法举债融资，并实现地方政府性债务的有序、合法、明晰化。为准确把握这一精神，独立形成关于政府性债务的风险调控机制和防范对策等研究成果，对政府债务的调控机制和防范对策提出了很多更好的思路和建议。

1 市本级平台公司债务的现状

国务院2014年8月下发的国发〔2014〕43号文件和2015年1月1日施行的修订后的《预算法》明确要求：“剥离平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。但市级平台公司在2015年以后继续为城市基础设施建设违规举借了一定的债务，这些名义上的经营性债务实际上形成了政府的隐形债务。以H省Z市为例，2017年底，将市本级平台公司全部债务纳入统计后的全口径债务中，政府性债务占22.91%，经营性债务占77.09%，比2016年增长了19.77%。其中，市本级平台公司经营性债务增长了17.7%，政府性债务在新增债券13.59亿元的基础上比2016年减少了4.06%。

据了解，Z市市本级平台公司经营性债务中有58.30%属于政府性债务，且存在违规举债的占41.37%。其中，政府购买服务违规形成债务的占21.96%，违规举债形成债务的占13.43%，基金违规形成债务的占5.08%，明股实债的占0.70%，违规担保债务占0.23%。

2 市本级平台公司债务风险及原因初步分析

如上所述，对平台公司债务风险的研判是实现平台公司转型发展的前提和基础。由于市本级平台公司债务问题与政府的高度关联性，对市本级平台公司进行整合转型，由此产生的债务风险就是政府性债务风险的主要源头。

2.1 债务全面如期偿还支撑点不足，可能造成债务偿付风险

一方面，市本级平台公司债务体量较大。随着银行貸款和证券融资应还资金的相继到期，本金及利息经过长期叠加，导致市本级平台公司还款包袱越来越重。另一方面，偿还来源普遍不足。市本级平台公司盘子虽大，但实际有效资产值得剖析。据调研统计，市本级平台公司偿债来源主要包括政府土地出让和平台公司的经营性收入。第一，土地出让收益进一步缩减。随着经济发展水平的提升，土地征收成本持续增长，土地倒挂现象屡见不鲜。另外，受政策影响，土地出让审批相继规范，市本级平台公司出让土地偿还债务的规模受到限制。第二，市本级平台公司自我造血能力不强。经过长期发展，市本级平台公司的建设取得了一定的成绩，但因其主观能动性不强，导致自我造血能力不足。据调研统计，市本级平台公司中具有经营性收入的平台公司较少，经营性资产占总资产的比重过低。现阶段，Z市市本级部分平台公司的经营性收入在保证其正常运营后，难以支付所欠款项的利息和本金。第三，Z市经济发展水平决定其每年的财政收入及年度预算资金，难以清偿这些债务的利息，更不可能用其偿还债务本金。

2.2 继续融资制约因素明显增多，可能造成偿债主体信用风险

在过去的融资过程中，“借新还旧”是市本级平台公司处理短期债务风险的重要途径。如若新资本无法注入，市本级平台公司资金链断裂，出现无法偿还债务的情况则会成为政府债务风险的导火索。当前，平台公司面临的情况是：第一，融资通道全面紧缩。间接融资方面，随着国家融资政策的相继出台，特别是2018年财金23号文下发后，直接影响地方政府、融资平台、金融机构的资金链。银行等金融机构已停止对平台公司的项目贷款、流动资金贷款。因H省提出“缓、停、调、撤”的方针，信托、融资租赁等表外融资主体明确提出项目受限或要求更高的利率水平。直接融资方面，发改委企业债券，受H省政府性债务清理工作的影响，省发改委已经停止向国家发改委转报。交易所公司债券，平台公司申报基本暂停受理。第二，再融资能力不足。近年来，Z市市本级平台公司债务急剧上升，负债率接近60%的债务预警线。直接融资空间有限，间接融资因可供抵押的实际资产不足，很难得到银行等金融机构的支持。第三，信用融资模式受阻。一方面，政府信用担保融资难。近年来，随着债后监管的日趋严格，市相关职能部门不同意为包装融资出具相关批文，政府亦不再为平台公司融资进行担保。另一方面，企业信用融资难。市本级平台公司中具有信用融资资格的市本级平台公司较少。融资模式由政府信用融资转向企业信用融资还需时日。

2.3 公司整合与债权人目标难以契合，可能造成债务整合实现风险

从法律角度讲，市本级平台公司的债务整合或以还清债务为前提，或经所有债权人同意为前提。现阶段，市本级平台公司短期内还清债务的可能性不大，而让所有债权人同意平台公司间的整合很难。一方面，债权人过于多元化。从债权主体来讲，市本级平台公司债权人包括银行金融机构、企业、个人等，债务整合能否得到全部债权人同意是市本级平台公司整合转型的关键。另一方面，债务方式不易整合。根据我国《合同法》有关债务转移和债权转让的规定，债务重组的基本方法包括债务转移、债务抵消、债务豁免、债务混同、削债、以非现金资产清偿债务、债务转为资本、融资减债、修改其他债务条件等。据调研统计，Z市市本级平台公司成立之初，政府注入资产大部分为名义资产，市本级平台公司间的资产整合太难。在市本级平台公司发展与融资过程中，承担了政府大部分的公益性工程，此类债务方式也难以整合。

3 主要防范措施

3.1 提高政治站位，消除政府债务风险

一要树立正确的政绩观。习近平总书记反复强调经济发展进入新常态，要有新的发展理念，要摒弃靠铺摊子抓投资唯GDP的老路子，坚持以质量和效益为中心，依靠创新驱动，实现高质量发展等。全市干部必须全面贯彻党的十九大精神，深学笃用习近平新时代中国特色社会主义经济思想。深入落实习近平总书记关于防范化解重大风险重要讲话精神，特别是认真学习领会习近平总书记在城市工作会议、金融工作会议、农村工作会议和历次经济工作会议上的重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，统一思想认识，切实提高政治素养，强化“四个意识”，原原本本学、对照问题学，切实转变传统政绩观念、发展观念，树牢“功成不必在我”的正确政绩观、发展观。

二要增强政治主体责任。强化各责任单位防范债务风险的政治责任、主体责任，增强工作的责任感、使命感。坚持稳中求进的工作总基调，严肃财经法纪，牢固树立“红线”意识和“底线”思维，把防范化解政府性债务风险作为打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容，促进全市经济社会持续健康发展。

三要提高经济预判能力。在经济转型升级的时代大潮中，作为市级政府平台公司，不仅在政治上要紧跟党中央，还要在纷繁复杂的经济发展大势中，遵循经济规律，准确判断发展大势，直面整合转型升级的大逻辑、大格局、大趋势。其中，既要对当前市场形势和自身现状有清醒的认识，充分估计当前的困难局面和潜在风险，如何破解发展中的难题，向最好的方向努力，又要重新谋划新常态下公司发展的定位和应对措施。关键时刻主要领导干部要心有定力，透过经济迷雾明晰发展主旋律，不能只看到眼前的增长，保持现有的竞争优势，要考虑如何实现公司长期富有生命力，保持公司发展持续向好。

四要强化长期民生意识。习近平总书记在党的十九大报告中指出，保障和改善民生要抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题。在切实防范债务风险过程中，各级各部门务必坚持以人民为中心的发展思想，始终保持清醒头脑，新推民生之举，在民生工程资金管理上守住“底线”，不逾越“红线”，把每一笔政府资金用好，实现资金使用效益最大化，充分符合人民意愿，使民生工程成为满足人民对美好生活需求的暖心工程。

3.2 保全和提高信用等级，确保到期债务的合理展期续期

现有市本级平台公司债务包括银行贷款类、基金类、信托类、棚改类、保证金类、债务置换类、工程施工类等形式。Z市市本级平台公司现有信用状况为两家AA+，其他均达不到再融资的信用要求。市本级平台公司整合转型后，债权人最大的担心是，转型后的国有企业由于失去政府背书，将其列于差异化管理。保全和提高信用等级，是确保国有企业到期债务合理展期续期的充分必要手段，包括以下方法可以实施。

一是力保整合转型后的目录外国有企业，利用整合转型的机会提高信用评级，至少有三家以上达到AA+，确保将原来政府信用融资转向企业信用融资，以确保政府和企业信用不受损害。

二是充分利用摸清底数的成果，将政府或企业可以合理利用的资金、资产、资本、资源投入整合转型后目录外国有企业，优化国有企业资产，夯实企业信用基础。

三是尽快构建市场化融资担保体系，该体系应当在整合转型之前实现。原有市本级平台公司整合转型后，退出目录外的国有企业，原有债务由于政府背书的丧失，很容易被金融机构放弃，拒绝给予金融支持。而现有政府的融资担保公司，在确定合理的资本金制度后，可以实现为市本级国有企业提供融资担保服务，确保退出平台公司的国有企业债务信用不变。

3.3 有效实现市场对接，确保整合转型的负面因素消化

一是确认资产有效性及发展潜力。家底要清，除了保留的3家平台公司以外，其余的不管其形式如何，资产都需要清查确认。要对其特性、规模、市场潜力等进行科学评估，并请有关专家做相应的资产使用或市场发展诊断。

二是明确发展定位与方向。在上述基础上，对市本级平台公司整合后的各公司（市场化的国有企业）的发展定位与方向进行科学论证。主要根据现有资产的特性和发展潜力，以及Z市产业发展的现状与规划，寻找产业发展切入点，将有关部门、园区和一些龙头企业召开联席会议，进行相关产业（项目）发展对接。根据不同的产业链、价值链，科学合理配置资产结构，以支持、引导Z市的重点产业发展为主，也可参与、融入Z市的其他产业发展中。利用金融方面的优势，建立企业融资平台，引导、支持相关中小企业创新发展，尤其是引导社会资本发展Z市的重点产业（项目），特别是发展战略性新兴产业。

三是实施特定的鼓励、支持政策。整合后的各公司（市场化的国有企业）需要转型，面对市场会有不适应和诸多困难，需要政府给予多方鼓励和强有力的政策支持。针对整合后的各公司（市场化的国有企业）支持、引导的Z市重点产业，参与、融入的Z市其他产业（支持、引导、参与、融入的方式方法，需要各公司與相应企业的市场博弈而定），尤其是在引导、融入社会资本发展的产业，除了享受这些产业原有的优惠政策外，政府对这些产业发展中的相关人才、科研、技术改造、生产工艺设备更新等方面还要给予进一步的政策支持和扶持。对通过产业发展减少相应债务的，应给予相应的奖励措施。

3.4 調动和聚力公司资源，确保整合转型的全面责任承担

市本级平台公司整合转型的债务风险，集中体现在信用等级可能下降、资产效能下降等造成债权人不认同，不愿意或不敢让政府信用融资转化为企业信用融资，从而使市本级平台公司整合转型变得极为艰难。调动和聚力公司资源，是确保整合转型后国有企业有能力全面承担债务的基础。

一是构建企业人才直通车体系。资金、资产、资本、资源要产生最大效能，最关键的是人才。放宽转型后目录外国有企业人才管理体系，形成职业经理人、特殊人才、专业人才的人才引进和成长体系，是将国有企业做活的有效手段。让职业经理人来经营企业，国资管理部门仅履行出资人职责;让特殊人才在企业经营活动中发挥独特优势，放宽对特殊人才的各项考察;吸引专业人才，给予其应当得到的待遇，在保证国有资产不流失的前提下，让其劳有所得，甚至劳有分成，这都是目录外国有企业成功的有效要素，在本次整合转型时应当启动并制定好相关政策。

二是构建科学合理的利益分配机制。调动资产、资源，将转型后目录外国有企业的资产，不仅不局限于本国有企业固有资源，还包括与其他社会资本合作，利用国有企业的优势，与其他社会资本的灵活优势，实现资源共享、利益共沾，这也是市本级平台公司转型到目录外后的可选手段之一。政府的责任就是制定出相应的合作规则，既不拘泥于PPP，又限制于股权合作，可以引进项目制合作，也可以引进事务性合作。

Research on Debt Risk Regulation and Prevention in the Integration and Transformation of State-owned Enterprises

—— Taking Z City of H Province as an Example

Leading Science Teaching and Research Department of the Party School of Zhuzhou Municipal Committee of the CPC

Zhuzhou， Hunan  412300

ZHOU Min

Abstract： The battle to prevent and resolve major risks is the first battle to build a moderately prosperous society in all respects. With the explosive growth of local platform companies， the problem of debt risk is increasing. In the integration and transformation of state-owned enterprises， they may face debt repayment risk， credit risk of repayment subject， risk of debt integration， etc.， which has become the key field of national financial risk prevention and control. To prevent and resolve the debt risk in the transformation of platform companies， it should improve the political position and eliminate the government debt risk; preserve and improve the credit rating and ensure the reasonable renewal of maturing debts; effectively realize market matching and ensure the reduction of negative factors of integration and transformation; mobilize and pool the company’s resources to ensure the overall responsibility of integration and transformation.

Keywords： state-owned enterprises; integration and transformation; debt risk; regulatory measures; preventive measures