城市网格化治理模式研究——以Y省K市网格化治理实践为例

徐宏远

（昆明市社会科学院，昆明 650500）

当前，城市化推动了经济社会的快速发展，但同时也带来了诸多“城市病”，一些大中城市存在阶层分化、财政赤字、文化异质、社会分层、环境污染等问题。因此，城市政府如何把握住快速城市化带来的发展机遇，不断保障和改善民生需求，持续提供优质公共产品（服务），让公众切实感受到城市生活的美好和城市环境的宜居，这是一个新的课题。笔者以Y省K市城市网格化治理实践为案例，探索和研究如何加强城市网格化治理，以期推动城市高效率管理、高效能治理、高质量发展。

一、推进城市网格化治理的重要意义

城市网格化治理方式是在数字化城市治理的基础上，作为一种解决现代城市日益突出的问题而提出和产生的一种管理模式。城市网格化治理系统本身是一个复杂的网络系统，将城市的各基础构成要素放入系统进行管理，是复杂性科学理论在解决城市治理问题时进行定性定量综合管理的新模式。其管理模式是3S技术、大数据技术、云计算、网络通讯技术等现代新技术与公共组织体制改革、城市治理实践相结合的产物，是技术的具体应用。

（一）有助于城市治理实现精准治理

网格化治理是基层社会治理的创新。当前，随着信息化技术的发展，网格化治理日益成为一种新型的城市治理模式。将城市治理事（部）件进行数字化编码，通过“一网通管”模式进行监管，经过多年实践和探索，我国基层网格化治理已经积累起比较成熟的经验。尤其是信息化、大数据、物联网的快速发展，通过网格化系统平台，让基层网格融入了社会治理的大格局。依托“网格化治理”平台，促使执法力量重心下移和执法关口前移，充分发挥了“绣花精神”，不断提高城市治理精细化、常态化、科学化水平，使城市治理变得更加高效。

（二）有助于政府职能从管理向服务转变

网格化治理充分利用当前的网络数字技术，是当前城乡管理模式的一种创新方式。使政府的公共管理朝着提供优质、高效服务的职能转变，代表了和谐城市发展的未来方向。城市网格化治理改变了过去被动应对问题的管理模式，主动发现和解决问题，推进了管理手段数字化，尤其在管理对象、过程和评价的数字化上，确保了管理的敏捷、精确和高效。将过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为今天现代、主动、定量和系统的管理。城市网格化治理是充分运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化治理信息平台，实现管理从被动向主动转变的一种城市治理新模式。

（三）有助于整合条块资源实现协同治理

城市网格化治理将市、县区、街道、社区、网格五级进行纵向贯通，同时将市场主体、政府部门、处置部门、责任单位、社会组织、社区居民等资源通过信息平台予以整合，促使公共服务与治理资源进行优化配置，从而实现信息共享。精细化的“大联动”网络信息技术系统，实现了各层级治理工作之间的有效衔接，各种社会力量相互协作，联通了各个网格单元及每一位居民。闭合运行流程与链条式的服务管理，在网络平台协同受理社区治理问题，深化与拓展了系统平台功能。通过城市网格化治理系统实现了案件处理层层流转，处置责任主体明确，责任分工逐级压实，形成了条块统合、高效运转、横向到边、纵向到底的工作格局。

（四）有助于压实工作责任

城市网格化治理平台通过监督员和民众等多渠道进行信息采集，进入系统流转、审核确认、案件批转、任务派遣、处置结案、结果反馈、监督评价等环节，实现了市、区两级监督指挥处置双闭环的管理模式。网格化治理应用科学封闭的管理机制，具有一整套规范统一的管理标准和流程，发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，通过数字化、网格化、智慧化平台系统的建设和完善，建成了五级平台纵横交错的立体化管理体系，实现了城市基础数据资源信息共享共用和逐级压实责任的管理新格局。按照辖区地理空间的网格划分和“守土有责、守土尽责”的责任划分，通过压力型的传导，提高了管理效率和水平。

二、K市城市网格化治理存在的主要问题

目前，K市市级网格系统由24个子系统组成，系统平台分为市级、区级、街道、社区、网格单元五个层级。辖区内18个县（市）区分中心和17家市级处置部门均接入市级平台，全市主城区53个乡镇（街道）、499个社区、1272个单元网格逐级接入系统平台，五个层级均设有处置部门。K市网格化治理中制定了网格划分和考核标准，将全市单元网格划分为16161个，入库面积达636平方公里；将全市150类共计164万件城市治理部件和119类城市治理事件进行了全面普查和更新；将主城区划分为核心区、繁华区、一般区等三类区域进行分级分类管理。K市网格化治理中推进新技术的运用，完成了4期0.5米分辨率和0.8米分辨率卫星影像拍摄工作，构建了城市基础信息数据库。通过网格化平台，压实了五级网格长责任制，建立了市区两级的专业监督体系。但是在具体工作实践中，依然存在一些亟待解决的问题。

（一）推进网格化治理的社区保障不足

目前，K市网格化治理系统使用的地理信息数据更新滞后，单元网格划分不科学，虽已整合了3483名“五进”网格人员，但多数人员属于兼职，需要以主业为主，未能达到配置要求，无法满足实际需要；基层网格化治理平台不完善，未能延伸至社区；主城区大部分社区的网格化办公场所、组织架构和人员经费紧缺，仅能用手机“处置通”完成案件的接收、处置和反馈；资金预算和公共服务之间“钱少事多”的失衡状态持续存在，社区缺少网格化治理专项工作经费。社区工作力量有限，各社区平均工作人员12人，社区工作人员除承担大量日常行政管理延伸的工作外，还要完成临时性、突击性、时效性较强的工作，身兼数职，现有的工作力量难以完成网格化治理各项工作；各社区工作人员、环卫保洁人员、城管执法人员大部分属于合同制外聘人员，工资待遇偏低；人员入格后，缺乏工作积极性，人员流动性和培训压力较大。

（二）网格案件上报和处置质量不高

由于考核体系出现偏差，重数量轻质量，案件数量在21项考核指标中权重占比仅为26%，案件质量仅占比13%。案件数量的多少更能决定考核成绩的高低，导致上下级监督考核之间存在利益博弈。由于案件报送数量与绩效挂钩，一些监督员片面追求案件数量，导致错误、重复和轻微案件大量报送，甚至存在人为制造虚假案件上报系统。笔者随机抽查2018年9月1-12日的上报案件，网格化治理系统发现重复案件9944件，占案件总量的2.68%；错误案件6件，占比0.8%。案件质量不高，导致资源浪费，并降低了网格系统运行效率和管理工作的公信力。案件数量较多，处置部门对案件处置标准把握不准确，未完全按标准处置重点、难点问题，各区分中心未严格把好“结案关”，导致部分问题处置流于形式，未能实实在在地解决问题，互相推诿的问题仍然存在，处置机制不长效、不常态，问题反复出现。

（三）网格化机制考核体系不健全

市级主要负责系统平台的维护管理、任务派遣、监督评价、考核评比，但考核导向存在偏差，与网格化治理的目标不符。考核内容不全面，如对新增的网格人员队伍建设和卫星遥感、滇池水环境、大气污染、违法建设等内容考核不足，考核的针对性不强。而在区级层面，各区尚未研究制定网格人员的绩效考核指标，对网格人员绩效考核缺乏重点和有效手段。考核结果运用不充分，考评工作通报形式大于内容，结果强于过程，运用考核推进工作落实的力度不足。街道层面的考核体系尚未建立，缺乏专门的人员、机构具体负责网格工作，街道和社区网格平台尚未完全建成，街道小循环、社区微循环不能全面运行。五级变成了四级，且四级闭环系统不完善，导致问题只能反向流入市级平台，通过市、区网格平台受理后进入闭环流程，形成了“漏斗型”的闭环系统。这些问题导致大量随手即可处置的事项需要耗费几个小时甚至一天时间在系统中流转，增加了中间环节，浪费了行政资源。持续不断地将问题派遣到街道和社区处置，在有限的处置能力下，基层处置人员压力较大，对网格案件产生抵触情绪，各种矛盾向市、区两级集中，在利益的冲突和博弈下，不利于全市网格化工作的高效开展。

（四）社会公众参与网格化治理的氛围不浓

在随机抽取的数据中，以2021年8月为例，市民通过网站、12319电话、微博、微信平台上报的案件仅有1207件，占总量的0.12%。这说明社会公众主动投诉的问题在受理总量中的比重不高，参与的积极性不强。造成这种现象的原因主要有三点：一是信息收集机制不完善。城市网格化治理案件的信息收集过分依赖市区级网格监督员，从社会媒体、公众方面收集的网格化治理问题较少，也缺乏红包奖励、积分兑换、账号分级管理等激励机制，降低了社会公众参与网格化治理的积极性。二是公众参与方式单一。社会公众参与的方式主要是微信、12319、微博等，且仅仅停留在发现问题阶段，尚未研究建立公众参与网格化治理案件处置阶段和考核评价阶段的方式和手段，参与途径有限。三是对外宣传不到位。社会公众对城市网格化治理工作的认知程度较低，不了解其功能、运行模式和意义等，公众参与城市治理仍停留在“自选项”阶段，没有发展到“必选项”环节，未能发挥主动参与的价值。

三、优化城市网格化治理的对策建议

城市治理相对于城市问题的产生具有滞后性，城市治理需要借助技术的力量。现代城市尤其需要借助复杂性理论进行指导，针对城市治理过程中存在的问题，进行深层分析，有针对性地逐项进行化解。

（一）夯实网格化治理基础，健全保障支撑体系

按照国家标准、城市住建和管理行业标准，及时进行城市基础数据采集和动态更新，开发城市基础数据普查和更新的结构化数据接口。围绕城市部件、人口数量及分布、“城市家具”摆放等主要内容，完善城市基础信息大数据库，并定期更新和核对信息，确保基础数据的准确、鲜活、实时。综合城市建设、社区变化、人口分布、管理实际、区域面积等因素，对所有网格进行优化调整。以工作网格为基础，整合其他网格线路资源，推广合署办公以节约财政资金，安排专人和必要的软硬件设备运行经费，尽快推进街道、社区平台投入运行。实践证明，网格触角延伸至社区，有助于提高结案率尤其是按期结案率。

同时，需要在地理网格、网格基础数据、信息系统、建设标准和人员队伍的基础上，建立常态化城市网格化治理工作经费保障机制，将街道和社区开展网格化工作经费纳入区级财政预算统筹安排。以K市2018年统计数据计算，在有限的公共财政预算收支范围内，努力建立与685万常住人口规模、最低工资标准、571.67万户籍人口、城镇可支配收入、新一线城市物价水平、省会城市、城镇化率、16161个万米单元网格、1272个主城区管理网格、工作业务量和单元网格管理力量水平相协调的专项经费配套机制。根据第七次全国人口普查结果显示，2021年K市常住人口为846万，跻身特大城市之列，更加考验城市承载能力、韧性水平和城市治理能力。预计2025年K市将突破1000万常住人口规模。需适当提高网格人员工资水平，安排专项的绩效考核资金，确保组织的诱因平衡，以绩效奖励方式留住优秀的网格工作人员。建立工资动态增长机制，综合考虑同行业工资情况，定期调整网格人员工资标准。

（二）建立健全工作机制和处置流程，提升网格化治理标准

进一步细化网格化治理部（事）件立案和结案标准，完善网格化治理标准体系，重点理清各类问题的处置责任部门和关系，为准确派遣案件提供依据。研究编制“网格化治理标准大全”等工作手册，用制度的刚性约束力规范网格化治理的标准、流程、时限。由各区分中心分层分类梳理网格的工作内容和标准，采取“规定+自选”的“原则性+灵活性”方式，制定出科学合理的网格事项清单，针对性地明确各级网格管理事项。健全常态化培训、工作协调、抽查检查、失信惩戒机制，对监督员上报、系统信息不对称、网络问题造成的错案、假案、重复案件进行抽查。

市级网格中心统筹全市的考核评价工作，进行顶层制度设计，制定制度标准；区级作为公共财政支出的重要中枢部门，进行人财物的管理，发挥守土有责、守土尽责作用；街道是基层部门，具体发挥问题处置功能，上下联接各级网格；社区作为街道职能的延伸，需发挥公民社会的力量，动员广大社区居民参与城市治理；网格是末梢神经，也是最小的管理单元，需及时处理微小城市治理问题，五级网格共同行动起来，确保形成工作合力。同时，对网格人员工作职责进行细化和拓展，充分发挥网格人员处置轻微问题的作用，确保60%以上的问题能够在网格内被发现和解决，30%以上的问题能够在社区层面被解决，形成大部分问题在社区和网格中处置的局面。极少数难以处置的问题，再通过系统向上级部门反馈。同时，网格中心运用信息化手段，对网格人员的在线情况和履职情况进行实时采集，强化人员管理。实际工作中，可以在网格范围内再细化，进行住宅小区、楼栋、十户长、单元细分。

（三）开发系统功能模块，完善网格化考核评价体系

强化数据统计、分析、研判、挖掘功能，统一标准并开发大数据分析模块，通过综合集成的大数据技术，对城市治理案件趋势、概率、分布等数据进行重点分析，为城市精准管理提供决策参考。规范结构化数据无缝兼容接口，优化系统架构和业务流程，消解数据部门化、非结构化的“信息孤岛”现象，实现城市治理数据的集成融合和数据共享，构建“城市运行管理大脑”。在共享网格化治理系统核心模块的基础上，拓展系统功能，强化鹰眼、无人机、卫星遥感、智能识别等先进技术在网格化治理工作中的运用。

数字城管监督考核评价指标体系初始条件的细微差别会带来结果的巨大偏差，结果对初始条件具有敏感依赖性。因此，需紧密结合网格化治理发展特征，对现行的市、区网格化考核评价体系进行优化和完善，形成分级分类、全面量化的考核体系。例如，评价一个“好”的公共图书馆，并不是以藏书数量的多少为唯一标准，而应该是以“利用有限的资金尽可能多的收藏了多少有价值的图书”为标准。在已经建立的市、区两级考核基础上，推进建立街道和社区层面的考核体系，逐级考核，压实责任。应建立完善的部门考核、岗位考核和区域考核分类指标体系。部门考核应将本级相关专业部门全部纳入考核范围，岗位考核应对监督员、受理员和其他网格人员进行绩效考核。对各类考核指标进行量化设置，从体制建设、机制运行、案件数量、案件质量、问题处置等多个维度全面考核，避免出现以“案件数量论英雄”的片面现象。创新考核结果运用方式，将考核结果应用到领导干部年度考核、薪资待遇和职务升迁中。对长期考核垫底的部门领导核定为年度考核为不合格且做免职处理，对长期优秀的领导干部推荐提拔晋升。将考核结果与领导班子的工资绩效收入直接挂钩，在总的财政工资及绩效盘子内，不突破现有制度框架，通过奖优罚劣方式鼓励创先争优。同时，从年度财政项目资金预算拨付上进行调剂管理，鼓励先进，惩罚垫底。

（四）营造浓厚氛围，引导社会公众积极参与

一要为社会公众建立积分账户及管理系统，根据问题投诉、参与管理等情况进行积分，并予以兑换服务，通过“有奖参与”和“参与有奖”等互动形式，积极探索积分制管理，培养公众参与城市治理的主人翁精神。二要在整合五类网格员的基础上，推进社区治理，将社区志愿者、热心居民等整合进网格，鼓励他们在日常生活中发现上报各类问题，对轻微问题进行劝导处置，形成多元主体共治合力。三要通过电子政务，开展市民满意度评价，实现公众和政府的双向信息交流，持续推进地方政府职能的转变。四要充分应用现代新传媒技术，尤其是自媒体，对公众加强宣传引导，提高公众对城市政府管理工作的参与度和知晓率，增加公众的认同感，使之在城市治理政策执行和制度实施方面达成更大范围的共识，减少城市治理制度的执行阻力。同时，需要公共组织内部的权力分散和授权参与，尊重专业技术，将权威建立在广泛的意见、知识和智慧基础上，使组织成员有自我实现感和荣誉感，对公共组织产生较大的使命感和忠诚度；激发公务人员的担当、创新和奉献精神。

四、启示

网格化治理是解决城市治理复杂性和不确定性的一种方法，是推进基层治理现代化的有效手段。但是，城市治理伴随着经济社会历史共同演进，在特定的客观社会条件下，不断产生新的管理原则和管理思想，是一种替代和超越，但一成不变的管理机制显然无法适应城市治理要求。网格化治理作为一种新兴的管理方式，可以为复杂的城市治理提供技术支持和思维创新，是解决城市治理复杂性的一种有益尝试和举措。它推动了城市治理模式的变革与创新，整合了资源并提高了城市治理水平，使管理便民化、透明化、公开化、预警化和主动化，有助于推进市域社会治理现代化。

（一）城市网格化治理方式不是万能的

一切决策都是某种折中，网格化治理方式作为最终选定的行动方案，是现实条件下诸多方法中相对有效的城市治理手段，但某种程度上说，城市网格化治理系统的简单模型是管理从混沌走向有序的一个阶段。但从长远发展来看，网格化治理方式本身只是一个历史的产物，自身也存在诸多问题，它无法很好地应对城市发展过程中越来越突出的矛盾和张力，尤其是管理中引起的新的复杂性问题。可以说，城市网格化治理原则上是一种技术，是帮助城市治理者更好工作的工具，是寻求城市治理的进步而不是塑造完美，其本身并不能超过或者取代城市治理的社会进步和改革内容。

（二）人是城市治理的逻辑起点和灵魂归宿

网格化治理技术只是一种工具，是人而不是技术在驱动着城市治理。我们应准确把握和区分网格化治理的事实与价值，管理的过程是事实，但更需要追求管理的价值和结果。不能为了管理而管理，管理只是手段。公众真正需要的是优美宜居、舒适安然、和谐美好的城市生活。城市治理及城市治理的复杂性问题归根到底是人的问题。治理要以人为中心，人是城市发展和管理的起点和目的、过程和结果、主体和客体等多要素的集中统一。城市发展必须依靠人，城市治理最终是服务人。城市及城市治理系统，都是围绕人的发展而开展的。不管是城市系统，还是城市治理系统，如果没有人的参与和发展，也就失去了存在的意义，也就不会带来其他方面的发展。于是，城市治理需坚持人本理念进行科学管理，坚持以人民为中心的治理理念。在网格化的具体实践中，在智慧城市的建设进程中，技术是“智”，人是“慧”，而且最终是“惠”及人。