中国特色国家监察学：渊源、价值与方案

李 莉，周睿志

（1.中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088；2.中国政法大学 国家监察研究院，北京 100088；3.北方工业大学 文法学院，北京 100144）

国家监察是当代中国政治体系中的基本权力分支，能够保障政治体系的健康、守护国家的政治秩序，有助于实现中国政治的持续发展和国家的长治久安。另外，从学术研究与教育人才角度考虑，也迫切需要有专门而系统的学科体系与之相匹配。鉴于此，本文拟从渊源、价值与方案三个层面来阐述建设中国特色国家监察学学科体系的初步思考。

一、国家监察学学科体系的渊源

国家监察学学科体系建设，不应当根据抽象的价值原则或理论逻辑展开，而是应当立足于既有的权力监督实践及其产生的知识经验。这些实践和经验，一方面来自中国国内，一方面来自域外。

（一）国家监察学的国内渊源

改革开放以来，随着腐败现象日益严重，党和国家把反腐败和廉政建设提上重要日程。在学术界，政治学、公共管理、法学、马克思主义等学科的学者也开始了对反腐败和廉政建设的理论研究和课程开设。但是，在相当长的时间内，这些学科建设工作及研究都处于零散的、自发的状态。2010 年3 月，中央纪检监察部门首次提出要加强纪检监察学学科体系建设，并邀请专家到四川，专题研讨纪检监察学科体系建设问题。同年10 月，中纪委和监察部直属的中国纪检监察学院挂牌成立。同一时期，中央编办批复，将纪检监察学科建设列为中国纪检监察学院的五大功能之一。此后，围绕纪检监察实践，学者们就学科建设进行了研究，并形成了一些初步方案。

其一，以“监督学”为名的学科建设方案。中国纪检监察学院前院长李永忠在《对纪检监察学科建设几个问题的思考》[1]一文中，基于对学科设置、学科对象、学科载体、学科成果、学科定位等方面的实证研究，提出了学科体系建构的四项建议：第一、将纪检监察学、监督学、廉政学等学科的名称统一定位于“监督学”，以吻合党和国家权力结构的改革方向和配置原则，并显示学科的包容性；第二、将监督学归属于政治学重要的二级学科，符合当下学科建设状况和学科发展规律。从长远的发展来看，要争取用十年左右的时间将它列入国家一级学科目录。第三、监督学的研究对象以国家和政党权力结构为主体，把公权力组成的各个部分、运行的各个环节及其相互关系作为主要研究对象，探讨与国家制度、政党制度、公共权力等人类社会政治现象有关的监督理论、监督实践及其规律。第四、监督学应该建立一个跨领域、交叉性强的学科体系。它在知识层面上应该和政治学、法学、管理学、历史学、经济学、领导学、教育学、社会学、心理学等学科知识融合，在方法上应该实现科学精神和人文精神、科学范式和人文范式、定性研究和定量研究、规范研究和实证研究相结合。

其二，以“纪检监察学”为名的学科建设方案。西安廉政研究中心的杨永庚教授多年致力于纪检监察学科建构研究，发表了《纪检监察学科的形成与发展述论》[2]《纪检监察学学科属性探讨》[3]等多篇文章，对纪检监察学的研究对象、研究视角、学科归属、体系构成等有独到的见地。他认为，中国共产党是最早建立科学的纪检监察制度的政党之一，纪检监察的业务就是对党自身履职的各个环节中出现的滥用权力行为进行有效的监控和处理。因此，纪检监察学就是一门关于违纪行为认定与处理、违纪行为惩治与预防的学问，是关于党和政府良性运行和协调发展的条件和机制的综合性具体学科。杨永庚认为，在哲学层面上，纪检监察学科体系核心概念是“正义”；三个关键要素是规范、主体和行为；三对基本范畴是：规范至上与结果导向、纪委主体与民主参与、纪检监察与廉政建设。中国特色的纪检监察学的知识体系应该包括基础论、本体论和应用论三个组成部分。

其三，以“廉政学”为名的学科建设方案。中国纪检监察学院的王希鹏教授在廉政学的名称下探讨了学科体系的建构问题。他认为，学科如果不按照一定的结构和层次来组织，只能是杂乱无章的无体系的知识堆积，难以成为独立的学科体系。廉政学的学科体系建构就是将内部不同层次、相互关联的若干组成部分，按照一定的逻辑关系优化集成的过程。廉政学的学科体系可以分为廉政学理论体系和廉政学学科体系。廉政学的理论体系以廉政制度为逻辑起点，以廉政建设为核心范畴，包括从整体性和具体性的廉政制度与廉政活动中抽象概括出来的所有基本原理和基本理论。[4]廉政学的学科体系是一个全方位、多维性、多角度的学科群，涵盖着廉政基础理论、廉政史、廉政管理学、廉政法学、廉政文化学等多分支学科以及各个分支学科应有的知识体系。[5]

其四，以“党内法规学”为名的学科建设方案。随着开设党内法规学专业的高校日益增多，政治学、法学等学科纷纷开始研究党内法规学学科体系建设问题。章志远教授的《党内法规学学科建设三论》[6]是其中内容最系统、针对性最强的研究成果。文章指出，党内法规学应该成为一门独立的学问和一个独立的学科，应该具备科学的概念体系、完备的理论体系和完善的方法体系。就完整的理论体系建构而言，党内法规学应该包括本体论、价值论、制度论和运行论四大部分。党内法规本体论围绕着党内法规的概念、属性、范畴以及与国法的关系而展开；党内法规价值论从不同的角度阐释和论证党内法规存在的正当性和价值；党内法规制度论以静态的和实证的基调，聚焦具体制度研究，助力良规体系的形成；党内法规运行论以动态的和社会的基调，从建构有效的运行机制入手，确保良规成为一种硬约束。

其五，以“国家监察学”为名的建设方案。李晓明、芮国强主编的《国家监察学原理》[7]，以六编三十三章、近八十万字的宏大篇幅，搭建了国家监察学基础理论体系的框架，并阐述了基本的原理性问题。该书涵盖国家监察学及其原理、国家监察制度及其发展、国家监察机关及其人员、国家监察职责及其权限、国家监察程序及其监督、监察业务中反腐败的国际合作。它可以算是一种学科建设方案。

国家监察学与上述监督学、纪检监察学、廉政学、党内法规学等学科有着极其密切的关联，故而上述关于各种学科体系建构的思考对于中国特色的国家监察学学科体系研究都有着特定启示意义。

（二）国家监察学的域外渊源

反腐败和廉政建设的研究在国（境）外起步较早。亨廷顿关于腐败是发展中国家治理的必然现象以及腐败是社会变革的润滑剂等论述至今仍然是反腐败和廉政研究的经典教材。国外没有国家监察学学科，但有涉及反腐败的学术研究机构和教育项目，作为反腐败和廉政建设的人才培养和理论研究，西方起步虽早，但呈学科分散化状态。

根据调查发现，中国香港地区、新加坡、美国、欧洲的大学教育系统都鲜有国家监察、反腐败或者廉政方向的专业设置。虽然它们也有以此为题的课程，但明显呈学科分散状态，而且基本以政治学为主，法学、经济学、管理学兼有。中国香港地区只有香港大学2016 年前后在专业进修学院设立了“腐败研究的研究生证书课程”；新加坡只有新加坡国立大学的政治学科和法学学科提供为数不多的反腐败课程；非法学院系统中乔治敦大学和哈佛大学肯尼迪学院也只教授反腐败专业课程但不提供反腐败学位课程；英国的萨塞克斯大学2013 年设立“反腐败与治理硕士”学位，它应该是欧洲地区大学系统内首个成功的反腐败专业学位。与这些国家的大学教育系统对比，国际组织的努力更接近监察学学科发展的目标。比如，2010 年联合国毒品和犯罪问题办公室、国际刑警组织、欧洲反贪污办公室、奥地利政府联合建立了国际反腐败学院，并于2012 年开设了第一个反腐败硕士课程。该教育项目有7 个课程模块，120 个欧洲认可学分，以论文形式毕业。但2015 年情况有所变化，最近的一项研究报告表明：59%的美国前100 法学院提供了关于白领犯罪或者类似的基础课程，25 所开设了关于金融诈骗的课程，3 所大学提供反腐败法的课程，即课程纲要或描述涉及英国反腐败法案、联合国反腐败公约或者OECD 反腐败公约。

国（境）外迄今没有建立国家监察学学科（包括反腐败学科和廉政学），但积累了此类学科发展的一些较早样板和经验。如果要究其原因的话，我们认为可能是以下几点：第一，这些国家和地区的廉政建设水平较高并且稳定，廉政教育通过社会化已经深入人心，所以对研究者和国家机关而言，本国国家监察学科的建立和发展目标显得不是很迫切，在国家治理层面的优先层级也不是很高。第二，这些国家和地区有着发达的职业教育和发展体系，它们更倾向于对廉政从业人员的职业培训，而不是国家监察学科的学术人才培养。我们发现，上文提及的几个反腐败硕士的招生对象主要是各国从事国家监察、反腐败工作的人员。第三，这些国家和地区在廉政制度建设上有着国际化和标准化的发展趋势（比如欧盟规定各国的反腐败法律不能低于联合国和欧盟的反腐败法律规定），这可能意味着它们把国家监察学科看做是一个国际事务而不是一个国家事务。与之形成对比，在我国，党的十八大以来反腐倡廉成为国家治理的中心任务，国家监察专业人才的缺口极大（现有从业人员的职业发展教育显然不能满足），中国特色社会主义理论表明我们的国家监察学学科建设必须考虑中国场景的特质，所以我们提出建设国家监察学学科有着特殊的时代意义和必然性，也是引领国际话语权的一个良好契机。

综上可以看出，国内的相关知识积累和经验比较直接，国外的知识经验相对间接。但它们都具有一以贯之的主题——权力监督和腐败治理。在建设国家监察学学科体系时，应当对以上两个方面的既有知识和既有经验进行系统梳理，透视其内在逻辑、分析其可行性，从而积极吸收其合理因素。

二、国家监察学学科体系的价值

国家监察学学科体系的价值主要体现在两个方面：一是建设学科体系的紧迫性，二是建设学科体系的效能。既有的相关知识和机制不足以支撑新时代的国家监察工作，必须以全新的学科体系来匹配它，才能实现国家监察工作的巩固与发展。

（一）国家监察学建设的紧迫性

一方面，反腐倡廉成为国家治理的中心任务，国家监察专业人才的缺口极大——现有从业人员的职业发展教育显然不能满足。另一方面，国家监察学科体系建设的研究尚处于起步阶段，研究基础十分薄弱。我们需要以系统、专门的视野来看待国家监察学学科建设问题，意识建设国家监察学专门学科体系的紧迫性和必要性。

第一，国家监察学是适应国家监察体制改革而建立的新学科，其研究对象、研究内容与原来的纪检监察学、监督学、廉政学、党内法规学等学科有着很大的不同。众所周知，国家监察委员会的成立和《中华人民共和国监察法》的实施，使国家监察实现全覆盖、国家监察资源高度整合、国家监察体制机制重新调整、国家监察权力位阶空前提升，由此，新格局下的国家监察学必然要重新定位其研究对象和研究领域，在新的视阈和框架中研究开展学科体系建设。

第二，更值得注意的是，既有的研究没有对“何谓学科体系”做出规范的界定，也没有对学科体系的内涵外延、狭义广义做出必要的阐述。在研究概念缺乏统一性和明确性的情况下，容易造成研究者各说各话、无效交流，从而导致学科建设长期处于低水平重复的状态。比如，诸多纪检监察类学科体系建设的研究者虽然都是国内反腐败和廉政建设领域的知名学者，但由于他们各自的学科背景、研究领域、研究视角和研究立场各不相同，不仅导致了他们对纪检监察类学科的名称见仁见智，而且即使是对同一学科的学科体系如何建设也是各执一词。

以上这些情况决定了需要建设高水平的、基础统一的国家监察学学科体系。

（二）国家监察学建设的基本效能

国家监察学学科体系的效能可分为内在效能和外在效能两个方面。内在效能体现在学科建设对学科知识体系积累传承方面；外在效能是学科建设对国家建设、社会发展、大众服务的溢出性贡献。具体而言，它包括以下四个方面。

第一，提升国家腐败治理能力。回顾新中国成立70 多年来的反腐斗争实践，中国共产党先后领导开展了六次重大反腐斗争实践[8]。即20 世纪50 年代的教育警示、纪检监察机构建设和“三反”运动；60年代初下放干部劳动锻炼、农村“四清运动”和城市“五反”运动；改革开放初期（1978—1992）整党教育、制度建设、专项整治多管齐下；市场经济建设前十年时期（1992—2002）形成反腐斗争新局面；经济高速发展时期（2002—2012）形成“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”的反腐战略及其开展的系列专项反腐斗争；党的十八大以来以建立“不敢腐、不能腐、不想腐”为目标的从严治党与廉政风暴。在这六次重大反腐斗争实践中，从整体上思考和设计长效性腐败治理机制是党做出的具有顶层设计性质的战略性、系统性思考，而建设一个成熟的中国特色国家监察学科体系对于提升国家腐败治理能力是必不可少的。

第二，有效推进权力监督实践。中国特色国家监察学科体系建设对国家监察立法、党内法规建设有重要的支持作用。借助高校和科研院所学术力量参与国家立法和政策制定是当代中国的一个传统，也是学科建设服务于国家和社会的具体表现。这种作用主要体现在通过体系化的学理分析，提升监察立法和党内法规的理论层次。目前，各级纪委监委都聘用了一些专家、顾问，其目的是借助外脑提高立法效率和立法质量。国家监察学科体系建设、监察立法和实践互动机制研究主要集中在以下两个方面：首先是研究如何实现学科体系建设与国家监察立法机构立法工作的良性互动，其次是要研究运用学科优势资源（如理论研究资源、研究团队资源）解决监察实际问题的合作机制。

第三，有效支撑干部廉洁教育培训。近些年来，各级党政机关和国企开展了一系列以廉政教育为主题的干部培训工作，但综观整个培训工作，最大的缺失就是缺乏系统化的廉政理论体系支撑。即便是纪检监察干部队伍培训，也同样缺乏系统的廉政理论教育和专业性知识传授。推进中国特色国家监察学科知识体系研究、提高国家监察核心话语的共识，对于提高我国庞大的干部队伍廉政教育培训质量是十分必要的。

第四，有效推进公民廉洁教育。没有一个尊崇廉洁、反对贪腐的社会氛围，没有一个风清气正的社会文化环境，光靠纪检监察部门的鼓励行动是无法建立起长效廉洁机制的。公民廉政教育构成现代腐败治理体系关键一环。具体而言，在国家监察学学科体系建设层面，要重点研究国家监察学科知识在大众廉洁教育中如何转化的问题。

三、国家监察学学科体系的建设方案

一个学科体系建设的基本方案主要涉及两个层面：一是学科体系的内容板块，即学科体系包含的知识体系、理论体系和话语体系；二是学科体系的建设路径，即建设的指导思想、经验依托和内容基础。

（一）国家监察学学科体系的基本内容

自习近平总书记2016 年5 月在哲学社会科学工作座谈会上提出要努力建构中国特色的学科体系、学术体系和话语体系以来，学界的相关研究很快进入高潮。但是，学界对于“何谓学科体系”见仁见智。总体上，狭义的理解是将学科体系等同于学科的知识体系，学科体系建设就是将不同层次、相互关联的若干知识类别，按照逻辑关系进行优化集成，形成一个有序的知识整体。广义的理解则认为学科体系应涵盖该学科的知识体系、理论体系和话语体系几大内容，学科体系建设应包括学科的知识体系建设、理论体系建设和话语体系建设。本文采用广义的学科体系概念。

第一，构建中国特色的国家监察学知识体系。知识体系一般指该支撑该学科具有内在逻辑关联的知识群和知识序列。知识体系既是学科体系内容的重要组成部分，也是人才培养的基本依据。国家监察学的知识体系是国家监察所需要的专门性知识的集合。在建设知识体系时，要重点关注相关知识的生成、组合及其内在逻辑（层次划分和横向关联），基础学科、分支学科、交叉学科和新兴学科的框架结构，反腐败和廉政建设对国家监察领域人才的知识、技能与素养的需求，国家监察实践领域各层次人才的培养目标、培养理念、培养方案和培养模式。

第二，构建中国特色国家监察学理论体系。国家监察学的理论体系涵盖“基础研究”和“应用研究”两个领域。“基础研究”也被视为学科的元理论研究或学科原理研究。它的功能是供给学科人才基础性知识和学术研究基础性话语，因此，学科体系的建构需要把学科的基础研究作为首要任务。国家监察学的基础研究主要涉及国家监察学的研究对象、研究领域、学科定位、学科边界、学科发展、学科价值、研究方法、核心概念、基本范畴、基本原理、主要关系等。

“应用研究”是指在基础研究之上以问题为导向、以创新为引领的学术研究，它是学科体系的重要组成部分，是学科社会服务功能的承载者。它应当根据反腐败和廉政建设的现实需要，适时研究国家监察制度和监察实践中的各种难点热点问题。比如，监察体制、监察机制、监察机构、监察行为、监察方式、监察技术、监察程序、监察主体、监察客体、监察职能、监察评价、监察伦理、监察文化等等。只有应用研究做好了，国家监察学方能突显其对于反腐败和廉政建设的实践价值。

第三，构建中国特色国家监察学话语体系。话语是指学科标识性的概念和范畴、经典性的表述和思想，它们共同构成了学科的话语体系。国家监察学的话语体系是民族化的和历史性的，我们要充分研究秦代以来监察历史和监察文化，汲取其精华并做现代性的转换；我们也要从中国共产党百年来权力监督实践中提炼话语资源。同时，国家监察学的话语体系也是时代化的，我们要重点研究和梳理十八大以来在反腐败和廉政建设领域出现的新概念、新知识、新表达、新思想。另外，国家监察学的话语体系也是世界性的。我们要积极借鉴世界各国关于反腐败、监察、权力监督制约等方面的话语和思想。

（二）国家监察学学科体系的建设路径

具有了内容方面的规划，接下来要做的就是如何落实这些规划了。具体而言，在建设国家监察学学科体系时，需要围绕以下三个方面展开。

第一，以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导。党的十八大以来，习近平总书记对于国家监察、权力监督做过系列重要论述。比如，习近平总书记指出：“我们的权力是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，姓公不姓私，只能用来为党分忧、为国干事、为民谋利。要正确行使权力，依法用权、秉公用权、廉洁用权，做到法定职权必须为，法无授权不可为，保持如临深渊、如履薄冰的谨慎，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，处理好公和私、情和法、利和法的关系。”[9]权力行使一旦违背了人民的利益就要承担对应的责任。又比如，习近平总书记指出：“阳光是最好的防腐剂。马克思、恩格斯说过，一切公职人员必须‘在公众监督之下进行工作’，这样‘能可靠地防止人们去追求升官发财‘和‘追求自己的特殊利益’。从查处的腐败案件看，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约……强化监督。”[10]只有监督到位，才能抑制权力滥用和追逐私利的动机，才能消除权力腐败的机会。建设国家监察学学科体系，需要认真学习习近平新时代中国特色社会主义理论，尤其是认真学习其中国家监察、权力监督方面的思想。

第二，以百年来中国共产党管党治党历史经验为依托。近代以来，在西方文明的冲击和激荡下，古老的中国浴火重生。在新的政治语境中，围绕中国共产党的革命和建设实践，形成了一系列崭新的管党治党和廉政建设经验。比如，新中国建立前夕，毛泽东严肃指出，在革命胜利后，党员干部会面临着“糖衣炮弹”的袭击，面临着各种拉拢、腐蚀、围猎的诱惑。如何预防和避免“在糖弹面前打败仗”，毛泽东给出了方法：“务必使同志们继续保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续保持艰苦奋斗的作风。”[11]又比如，在改革开放初期，中国面临着“文化大革命”遗留的一系列的问题，其中，干部特殊化——尤其是高级干部特殊化——是一个社会反映强烈的问题。邓小平认为，解决高级干部特殊化问题是解决党和国家政治生活中官僚主义、脱离群众问题的前提。他指出：“如果我们高级干部首先把这方面存在的问题解决了，就能理直气壮地解决全国在其他方面存在的这类问题。上面的问题不解决，我们就没有讲话的权利，人们会问，你们自己怎么样呢？”[12]邓小平还把解决高级干部特殊化的问题当作整顿党风、搞好民风的抓手。除此以外，中国共产党还孕育发展了“惩前毖后、治病救人”“（通过民主）跳出历史周期率”“警惕既得利益化”等理念。这些经验和理念是我们建设国家监察学学科体系的历史依托。

第三，以腐败治理领域多学科知识为内容基础。在国家监察学学科体系建设过程中，应当充分吸收相关学科的既有知识。但是，这种吸收应当是“主体化”的吸收。一方面，国家监察学学科知识作为一种“交叉学科”范畴内的知识，所涉及的诸多内容是既有学科的“旧”知识，但又不是这些“旧”知识的简单累加。用亚里士多德“质料-形式”范畴分析，在国家监察学中，既有“旧”知识只是一种“质料”，通过国家监察和权力监督这一主题“形式”得以重塑和再造，进而成为专门的“新”知识。我们应当把国家监察学学科体系当作一个需要“主体化建设”的独立的理论系统。具体而言，公共权力理论、权力制约理论、国家治理理论和廉政理论可以作为国家监察学的基本理论渊源；犯罪学、刑法学、公共管理学、党内法规学中一系列知识可以作为国家监察学的基本知识渊源。

中国特色的国家监察学学科体系建设是一个庞大而复杂的工程。一方面，它需要立足于现有的经验和实践需求，使学科体系的最终内容和国家监察实践密切关联。[13]中国特色的党和国家监督体系既与世界其它国家和地区有共同的特点，如监察对象主要针对公务人员、实行异体监察，监察过程的法治化等等，但又具有不同于其它国家和地区的特点，如在国家监察体制方面实行党领导下的纪检监察一体化体制，即中国共产党全面实现对国家监察工作的领导，形成集中统一、权威高效的监察体制，党的纪律监察机关与国家监察机关合署办公，实行“两块牌子，一套人马”；在监察对象方面通过对六类监察对象范围的法治化界定，实现了对公权力监督的全覆盖；在监察权力运行过程中实现纪法融合、纪法衔接、党内检查与国家监察的有机结合。[14]因此，需要在总结中国国家监察体系特点的基础上，在与世界其它国家监察或廉政体系比较中，提炼出中国特色的国家监察学科的基本特征，深入探讨学科建设的基本问题。另一方面，它又需要进行结构性规划，使建设过程摆脱盲目性、自发性，提升建设的速度和品质。