长春市防范化解邻避问题探析

文/徐福山

目前，长春市正处于城市建设快速发展的关键时期，城市规模不断扩大，市区人口数量庞大，对公共服务设施的升级改造、新建扩建等要求日益强烈。人们在享受越来越完备的公共设施带来的工作和生活便利的同时，还需要承担部分具有一定负外部性的公共服务设施带来的不利影响，由此产生了邻避问题。现实中一些重大民生基础设施项目如污水厂、锅炉房等等，因出现邻避问题而缓建或停建，影响了社会和谐稳定，阻碍了社会经济发展。

一、长春市邻避问题的基本情况

●长春市邻避问题产生的主要领域

一是市容环卫领域。市容环卫领域作为长春市邻避问题相对较为集中的领域，首先是垃圾转运站选址和建设问题。随着长春市城市居民生活垃圾产生量的逐年递增，迫切需要新建一批垃圾转运站，但因存在卫生、气味等风险因素遭遇邻避困境，导致一些垃圾转运站无法设置或建设。在对6个拟建大型垃圾转运站邻避风险分析发现，风险等级为“大”的就有4个。其次是燃煤锅炉房建设问题。随着新建小区的不断增多，配套供热锅炉房建设项目因存在卫生、降尘、噪声等环境风险而遭遇邻避困境，在拟建的94个锅炉房项目中，邻避风险等级为“大”的共计70个，占比高达75%。再次是污水处理厂建设问题，全市拟建4个污水处理厂项目邻避风险等级均为“大”。二是电力、通讯设施建设领域。在长春市部分已有大型输变电场所附近的新建小区的居民，出于对电磁辐射等问题的担心，要求政府或有关部门搬迁该设施。目前，长春市拟建132个66千伏变电站均存在一定程度的邻避风险，其中邻避风险“大”的共计112个，占比高达85%；18个220千伏变电站也均存在一定程度邻避风险，其中风险等级“大”的共计10个，占比达到56%。通讯领域主要是通讯基站的选址和建设问题，附近居民普遍认为通讯基站的电磁辐射会对其健康造成影响，因而表示反对。在某通讯公司基站建设过程中，出现了附近居民自发组织人员阻挠建设的情况，致使该基站最终未能建成。三是养老、殡葬等领域。近年来，长春市集中养老服务行业日渐兴起，各类集中养老机构纷纷建立，但养老机构的选址和设立同样受到了邻避问题困扰。调研了解到，某养老机构在一新建居民小区购买了一至三层房屋准备开设养老院，且已购置了相应的设备，但小区其他业主得知小区内将开设养老院的消息时纷纷表示反对，主要理由是认为养老院也是死人院，心里感觉不舒服，最后该养老院只能另选他处。与新建养老院受到抵触的情况不同，殡葬领域邻避问题的出现是随着长春市城市规模的扩大而出现的，原本远离市区的公墓、火葬场等逐渐被市区包围，由于受传统观念的影响，这些场所附近的居民普遍要求公墓等搬离，有的机构正常经营活动受到了较大影响。

●长春市邻避问题的主要特征

一是邻避问题的产生具有自发性。在已经发生的具有邻避性质的事件中，反对邻避设施选址和建设的行为一般是邻避居民基于自身的认知和判断产生的，大多数属于邻避居民的自发行为。二是邻避各方主体之间的对抗性和冲突性尚不明显。首先是群体理性程度较高，邻避居民通常以“讨说法”、表达心理担忧、阐述行为目的为主，较少出现非理性的过激行为。其次是邻避议题相对单一，主要集中在“建”与“停建”上。在邻避问题中，政府主管部门、项目建设单位以及邻避居民的态度非常坚决，争议的核心议题主要集中在邻避设施的“建”与“停建”上。政府主管部门的态度一般倾向于“建”，项目建设单位则坚持要求“建”，而邻避居民的要求是“停建”。在“建”与“停建”问题之外，各方很少就其他问题如建设其他公共服务配套设施抵消邻避设施的负外部性、提供多元化的公共服务等展开讨论，即使有一方提出相应的议题，另一方通常也表示反对。

二、长春市邻避问题处理过程中存在的主要问题

●居民、建设单位、政府相关部门邻避意识不强

所谓邻避意识主要是指相关主体对有关争议或冲突的性质认识是否准确，对属不属于邻避问题是否具有确定的认知。调研中发现，很多群众以及一些项目建设单位、政府有关部门的工作人员对邻避问题的本质仍缺乏准确的把握，常常将邻避问题与环境侵权问题混为一谈，在对邻避事件或冲突的处理上往往简单地采取应急维稳或处理群体性事件的方式（邻避问题可能引发群体性事件，但并不是所有的邻避问题都会引发群体性事件）。由于居民、项目建设单位以及政府相关部门工作人员缺乏邻避意识，不能从合法权益之争看待相关各方的利益诉求的合理性，因而出现各种不适当的心态和处理方式，导致部分公共服务设施不能如期开工建设，进而影响公共服务供给水平，影响居民的正常生活秩序。

●处理方式和手段较为单一机械

调研中了解到，在邻避问题的处理过程中，“冷处理”是多数邻避问题的化解方式，即在居民对抗情绪较高的阶段，项目建设单位和政府有关主管部门一般会暂停项目建设，减少与居民的直接接触和对话，经过一段时间后或者在特定时期（如冬季供暖前的时期）再进行建设，如果邻避居民对抗情绪依然很高则再停止建设。反之，如果并未受到强烈的反对，则进行建设。“冷处理”方式固然具有降低对抗性的特点，但不能成为处理邻避问题的刻板模式。值得重视的是，邻避问题一般经过产生、发展、结束三个基本阶段，每一阶段问题的处理方式是有差异的，“冷处理”只能作为较为激烈的邻避冲突或出现重大邻避事件时的“权宜之计”，不能成为化解邻避问题的主要方式。简单、机械地采用“冷处理”，只会造成邻避问题久拖不决，导致矛盾积累和对立而丧失化解邻避问题的最佳时期。

●信息公布、收集、反馈不及时不完整不准确

邻避问题的演变过程不仅取决于邻避意识的强弱、政府有关部门及项目建设单位的处理方式及手段的适当与否，也在于相关邻避问题的信息发布、披露是否及时和完整准确。在有关邻避设施选址及建设过程中，信息的发布及披露主要存在以下几个问题。一是不能及时完整地发布信息。常常在邻避设施已经开工建设时才对外发布有关信息，而且只是就项目建设本身的情况（如项目名称、工期、负责人、施工单位等）予以对外发布，而对于项目选址情况、项目环境评价、项目建设的必要性可行性公益性等群众较为关心并可能引发邻避问题的重要信息却不及时发布，有的只是在周边居民强烈要求下才会将有关信息发布或披露。二是不发布邻避设施的负外部性信息。邻避设施具有负外部性或不利影响是客观存在的。但对于这样的信息一般是不予以发布或披露的，主要原因在于政府有关部门或项目建设单位担心引起周边群众的不满或反对而有意不予以发布邻避设施的负外部性信息。三是对邻避居民的态度、利益关切、诉求主张、行动等信息的收集不够。实践中，有关部门往往忽视对受邻避设施选址、建设影响的邻避居民的态度、关切、主张以及可能采取的行动等信息的收集，导致政府主管部门与邻避居民的信息不对称，由此极易造成误解，为各种“小道消息”的谣言传播留下滋生空间。

三、长春市邻避问题预防化解的建议

●树立邻避意识和理念，正确对待邻避问题

邻避问题在本质上是两种合法权益之间的对立和冲突，两种利益主张均具有正当性和合理性，不是合法利益与非法利益之间的对立和矛盾，与环境侵权问题存在显著的区别，这是邻避意识的核心理念。只有树立起邻避意识，充分认识到邻避冲突的特殊性，才能摒弃“一方是正确的，另一方就是错误的”认识逻辑，才能摒弃“保护一方就必须惩治另一方”的传统管制思维和观念。因此，首先要树立平等保护的意识。公共利益应得到维护，但少数人的利益同样应当得到维护和尊重，不能以形式上的“少数服从多数”为理由采取简单化、机械化的处理方式。其次是树立利益平衡理念。对于受邻避设施不利影响的邻避居民应通过适当的方式对其进行补偿，以平衡其受到的不利影响。树立“邻避”意识和理念，需要通过扩大邻避理论、知识的宣传和学习，使邻避各方主体掌握和了解邻避问题的本质，正确对待邻避问题。同时，需切实推动邻避问题的有效化解，主动、积极、妥善、公开地处理邻避问题，丰富化解邻避问题的实践经验，在实践中不断提升对邻避问题的认识，转变“以拖为主”“一闹就停”等消极狭隘认识。

●加大信息公开力度，充分保障利害关系人的知情权

灵活应用政府信息公开制度，在符合信息保密规定的前提下，重点落实项目建设区域公示要求，通过设立负面信息公示栏、动态信息监测公示等形式，创新全过程信息公开模式，提高居民对邻避项目的认知水平，保证相关利害关系人的知情权。按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，建议试行政府重大事项决策协商目录发布制度，进一步完善公众意见征集和反馈制度，规范听证制度，健全决策咨询制度。充分发挥主流媒体作用，强化舆论导向和意识形态领域的方向管控，正确引导网络空间、新兴媒体、社会力量，通过全媒体渠道和社交平台，针对特定人群和区域开展靶向发布和互动引导。

●建立公众参与机制，有效弥合认知分歧

邻避设施决策过程中的公众参与，是保障邻避民众知情权参与权的实现、维护邻避居民合法权益、提升邻避决策透明度和可信度的重要手段。因此，对邻避设施的选址应当建立完善的告知制度、公众代表遴选制度、利害关系人回避制度、民主决策制度等等，并使有关参与行为贯穿于事前、事中和事后全环节全过程，提高公众参与的广度和深度，增加公众参与的实效性，使民众能够以主体身份投入决策之中，而不再仅仅是被动的接受者。对邻避设施的运行应当开展实地考察、项目与技术认知等互动性工作，通过邻避居民亲身参观项目运行、参与周边环境监测等方式，消除居民对敏感设施的疑虑与担忧，逐步使居民的感知从“风险放大”转向客观认知。

●优化规划编制，统筹建设时序，规避邻避风险

提前谋划与建设是防范邻避问题的根本措施。各相关行业主管部门应会同规划部门抓紧对各专业及专项规划进行评估和梳理，将邻避项目纳入规划体系，调整邻避项目布局，及时优化编制思路，重点强化工业园区、危化园区的规划研究工作，加快完成规划调整修编工作。开展环境影响报告书编制工作，严格执行建设项目环评制度，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，优化工程建设方案。在城市新区和土地未开发前，基础设施如污水厂、锅炉房、快速路等敏感设施应按照“基础设施适当优先”原则，提早开工完成优先布局。开工确有困难的，应先行对建设用地采取建设围墙等手段进行占位，并设置醒目标识。推动绿色设施建设，将敏感性设施融入城市绿色空间或实现功能性复合，通过遮蔽、共享、功能转换等方式，如建设花园式全地下污水处理厂，形成环境品质回馈，相应降低邻避效应影响。

●加强法治建设，提升项目全流程管理监督

基于邻避问题的长期性和普遍性，建议启动市级层面的相关立法工作研究与起草工作，注重邻避效应问题涵盖政府、社会公众、企业和项目相邻区域居民的利益关系协调，对于风险管控、控制标准等内容进行规范，做到有法可依。构建多模式运行监管模式，推动政府监管与社会监管相结合、技术监管与市场监管相结合、运行过程监管和环保监管相结合的模式，形成政府、企业、公众多模式互补的监管模式，提升敏感性设施的运行监督水平，保证设施对于周边影响处于可接受范围，杜绝因管理问题而导致邻避问题扩大化、严重化问题的产生，积极推动敏感设施的正面化转型。